我国政府间的政府多元化供给方式研究

我国政府间的政府多元化供给方式研究

一、准公共产品的总结(一)“半公共产品”的基本性质准公共产品，也称为“混合产品”，是指具有有限竞争力和有限排他性的公共产品，即我们通常所说的半公共产品。它的基本性质仍然是公共产品，但它可以通过一些市场化手段来经营，或由不是特定的个人企业经营，如高等教育、国家公园和拥挤的街道。它与公共产品不同的是:允许有适当的盈利,其亏损也不全是由政府承担。它与商品不同的是:它的盈利额度受到政府限制,负责经营的企业受到政府的监督。(P8)(二)准公共产品的特性1.乙不排斥乙的消费,或在消费例如教育产品就属于这一类,处于同一教室的学生,甲在消费教育产品时并不排斥乙的消费,也不排斥乙获得利益。但是,教育产品在非竞争性上表现不充分,在一个班级内,随着学生人数的增加,需要的课桌椅相应增加,故增加边际人数的教育成本并不为零,因而具有一定程度的消费竞争性。2.道路产品的非排他性例如受特定的路面宽度限制,甲车在使用公共道路时,就排斥其他车辆同时占有这一路段。因此,公路的非排他性是不充分的。但是,公共道路又具有充分的非竞争性,公共道路的车辆通过速度并不决定某人的竞争能力和竞争行为,一旦发生堵塞,无论驾车者出价高低,都会被堵塞在那里。因此,这类准公共产品具有充分的非竞争性和不充分的非排他性。(P14)二、中国的准公共产品定义和动态变化(一)“公共品”与准公共产品改革开放以来,我国政府对准公共产品的界定以及运作模式的探索不够重视,不仅缺少这方面的法律规章,在实践中更容易忽视它的公共性,而偏好于所谓的“市场化”,最终往往把它异化成为纯粹的商品,使公众福利受到损害,要推进准公共产品的多元化改革,必须首先对改革的对象进行界定,若把它当成是完全的公共品,那就应当由政府全额投资,由国有企业来经营管理,出现亏损也要由政府承担;若是把它定位为商品,那就应该全面开放,自由竞争,自负盈亏。(P39)在计划经济体制下,准公共产品几乎不存在。随着我国行政体制改革的深入,市场经济体制的不断完善,技术的发展和制度的创新与完善,纯公共产品的范围越来越小,准公共产品的范围将不断扩大,包括电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通等,此外,实行企业核算制的邮政、市政建设、铁路、港口、码头等也属于准公共产品的范围。(二)“是否属于纯公共产品”的区分?随着经济和技术的发展,传统上属于自然垄断的公共产品,开始呈现出非自然垄断的特征,这些变化使准公共产品具有了竞争的性质和特点,为私人企业的进入提供了机会和条件。因此,一些国家把准公共产品中的竞争性部门和垄断性部门区分开来,让私人企业参与竞争性准公共产品的生产和供给。其实质诱因主要是由于技术进步和需求变化导致了部分行业领域自然垄断性质发生变化,出现了竞争性的特点。因此,准公共产品的竞争领域日渐扩大,管制范围日渐缩小。这是全球准公共产品发展的一般趋势。(P104)因此,对纯公共产品、准公共产品及私人产品的划分并非一成不变,在不同的历史时期对同一种产品究竟属于何类产品的认识可能有所不同。准公共产品是社会公共需求和市场经济体制的产物,但产品性质的确定却依赖于市场发展的程度,其变化的过程也就是市场经济体制不断发展的过程。三、公有企业的供给方式准公共产品的供给在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。改革开放以来,准公共产品供给的改革目的,是为了解决准公共产品有效供给不足和使用效率低下的双重难题,将原来完全由政府和公有制企业的单一性的公有公益供给方式转化为公共供给、私人供给、公私合作三者并存的多元化格局。政府、市场和非营利部门互为补充,按照公平与效率的原则,在准公共产品供给方式市场化多元化的总体方向上,合理确定不同的准公共产品的具体供给方式和组合结构,比如说经营主体多元化、经营方式多元化、区域多元化等。(P94)通过吸收多元的投资主体,在不同的业务领域,形成公对公、公对私、私对私的竞争格局,利用私人部门和第三部门的管理和技术特长,确保高效率地提供优质产品和服务。(P61)四、准公共产品多元化的三种方法(一)社会化、市场化理论即完全由政府生产、公共提供(不是免费而是低收费),这主要涉及一些排他成本比较高,替代性较强的准公共产品。准公共产品的特性使部分产品的政府供给比私人供给更具有优势,如能够有效解决私人供给准公共产品的低效率和外部效应问题,能够弥补“市场失灵”的缺陷等。所谓的社会化、市场化理论应该理解为针对那些具有竞争性的产品,并不是所有的准公共产品都可以实行市场化,不是在任何公用事业领域不分条件和场合的都采取竞争方式。实际上某些服务由政府采取垄断的方式提供可能会比通过竞争方式提供更有效率。比如说邮政服务,如果让其完全市场化,则那些邮政成本较高的边远地区的居民就有可能要付出很高的代价,若政府实行对邮政价格的管制,以追求盈利最大化的民营企业就会放弃对边远地区的邮政服务,这就是经济学中的所谓“市场失灵”,因此需要由国营企业来承担“保障邮政普遍服务”的责任,国营邮政企业的主要职责应该是弥补“市场失灵”,主要从事民营企业不愿做的业务。(P12-15)所以,计划经济体制下形成的单位垄断供给准公共产品的方式,在我国现实情况下还将大量存在,但垄断范围要逐渐缩小,而且以前的不计成本的经营方式要尽可能改变。(二)企业参与,政府责任,企业积极性结合起来,把政府责任和企业积极性结合起来,把政府责任和企业积极性结合起来,企业选私营部门提供公共产品可以采用以下几种方式,把政府责任和企业积极性结合起来。这样,政府与服务提供者之间的关系由原来的行政关系变为经济合同关系。1.引入竞争机制,增加企业公共产品供给的供给对一些具有一定排他性的准公共产品,地方政府可以通过公开招标的形式,与最优的厂家签订供给合同。这样既可以通过引入竞争机制减少支出,又能够提高准公共产品的供给质量。民营企业一方面要受到价格听证、政府规制等制度的制约,履行公益性职能,同时得到政府补贴;另一方面把效益、顾客满意度作为竞争标准,实现运营效率的提升。2.企业私人企业对于具有规模经济效益的自然垄断行业,政府可以通过公开招标形式选择私人企业,授权其在这一领域独家经营。但这并不代表政府对其失去监督与控制,而是加强对这一领域实行政府规制。3.政府支持原则对于某些由私营部门提供的准公共产品,政府把其价格控制在基本的生产成本之内,提供者的利益损失由政府加以补助。补助的方式包括补贴、贷款贴息和减免税等,比如对私人公共汽车公司和对私立学校的补贴等。(三)公私业务合作这种方式是目前应用最广泛的。公私合作方式主要有公私业务合作、公私资金合作。其中公私业务合作方式是指政府通过委托一购买的方式通过私营组织提供准公共产品,在政府不适合发挥作用的领域与私营组织合作实现“补缺”。公私资金合作主要有以下方式:1.我国我国投资战略布局中,我国国家控股的特点就是通过政府的控股带动公共资产的增值,但同时也会导致公、私准公共产品服务企业可以通过出售股份,吸收民间资金介入,形成公私合作的股份制结构。这样通过股份制等投资结构,既可以减少财政投资,还可以获得利润和税收,促进国有资产的保值和增值。国家的控股在保障公共利益的同时,也容易引起以下弊端:由于政府控股地位,对公司的经营管理施加独断性的决定和影响。公司管理层唯“政府”这个大股东之命是从,数量众多的中小股东缺乏参与公司治理的有效途径。这不仅挫伤了中小股东参与公司治理的积极性,也使得股份公司缺少有效的外部监督,控股股东的权力得不到有效的制约和平衡,进而影响到股份公司治理结构的健全和完善,也阻碍了股份公司资金运营质量和运作效率的提高。(P159)2.公有企业企业的正常经营活动从理论上讲,政府提供不等于政府直接生产,但要找到一个能有效兼顾公众利益和企业利益的机制并不容易,这也是制约我国准公共产品产权改革的一个主要因素。“金边股”这一特别股份形式则为我们提供了一个思路,它是国家持有的具有特殊权利的一种股份,国家可以凭借该“金边股”对上市公司的经营行为进行控制。政府拥有金边股时,对公司的一般正常经营活动并不进行干涉,也无权干涉,只是在金边股所设定的特殊权利范围内对公司进行干预。(P145-147)这就有力的保障了公司根据市场规律灵活的安排自己的经营行为,最大限度地发挥公司作为独立市场主体的优势。在这样的制度安排下,政府仅在对国家安全和国民经济全局具有重大影响的企业持有一股,凭借对这种“金边股”的持有,政府虽然不能对企业的日常经营活动进行干预,但是却取得对企业重大决策的否决权,就是当企业作出有损于国家整体利益的决策时,政府可以按照“金边股”制度安排,对其进行否决。比如航空、能源、交通等行业