新时期大城市边缘小城镇全域规划创新研究全域规划视角下大城市边缘小城镇一体化规划的思考以南宁市良庆镇为例

新时期大城市边缘小城镇全域规划创新研究全域规划视角下大城市边缘小城镇一体化规划的思考以南宁市良庆镇为例

0全域规划的内涵2015年3月16日，国务院正式发布了《国家新型城市化计划》（2014-2010），显示中国进入了第五个阶段的新阶段。大城市边缘小城镇作为当前构建城乡一体化发展格局和新型城镇化规划体系的重要一环,是联系农村与城市的桥梁和纽带,承担着支撑城市扩张、服务城乡发展的重要职能,在破除城乡二元结构体制机制、引导人口流动、推进农业转移人口市民化和提高城镇基本公共服务常住人口覆盖面等方面具有举足轻重的作用。当前在土地财政影响下,大城市不断向外蔓延吞噬传统小城镇的弊病仍普遍存在,“重视城市,忽视城镇;重视城市土地开发,忽视城镇人口转型;重视空间形态规划,忽视传统人文延续;重视规划目标制定,忽视规划实现途径”等问题造成规划实施操作性差,不利于小城镇与大城市打破城乡二元格局并实现一体化发展。现行大城市边缘小城镇的规划和发展无非演化为两种形式,即融入大城市一体化规划和小城镇独立规划。前者泯灭了小城镇的自身特性,用大城市的“面”掩盖了小城镇的“点”;后者保留了传统小城镇的特性,但放大了自身发展的局限和矛盾,阻断了小城镇的“点”与大城市的“面”的联系,不利于构建城乡统筹思路下的一体化发展形态。所谓全域规划,是强调城乡统筹背景下以行政区划边界为规划区的界限,并着重解决规划区内城乡发展问题的规划统称。此类规划为规划师在新时期探索、分析和研究城乡协调发展问题,建立互动式发展体系提供了新的思路和途径。本文从南宁市良庆镇总体规划的实践出发,思考和总结新时期大城市边缘小城镇与中心城区一体化规划的思路、定位和策略,积极探索大城市边缘小城镇创意性发展的经验,进而促进新时期小城镇经济、社会的发展,推进城乡一体化进程。1整个城市的规划从字面上看,“全域”就代表着一个区域的全部,即从更宏观的层面和更高的层次出发,将城镇与乡村视为一个整体的“异质地区”。1.1合理功能的空间格局,促进区域协调发展,实现“全方位”的考量新形势下,小城镇发展需要在镇域和区域宏观发展层面理顺城乡发展格局和要素,打破传统发展思维,创新发展路径,推动小城镇发展模式由“一隅”到“全域”的转变。这其中包含了三个层面的全域观:一是全域规划具有完整的地域性,既包括城镇建成区,又涉及一般乡村地区及周边非建设用地,即实现“全空间”的转变;二是通过调动整个镇域空间的土地、经济、生态和人口等客观发展要素,推动城镇空间与资源、产业及基础设施等协调发展,注重生态的承载能力、驱动力、保障能力以及环境保护的亲合度,即实现“全要素”的统筹;三是与上位规划对接,促进区域统筹协调,通过深入挖掘城镇特色,促进区域优化布局,即实现“全方位”的考量。简单而言,小城镇全域规划是通过调动物质空间的全要素,树立从镇区到镇域再到区域,从建设要素(用地)到非建设要素(用地)和非物质要素(经济、人文),从微观到宏观进行有机整合和系统规划的新理念。1.2整个城市的规划方法1.2.1以科学的逻辑思路把握新形势下发展战略背景小城镇科学发展的目标定位和战略,以及统筹实施的宏观背景与思路,是在对小城镇发展现状要素进行分析判断的基础上,将理性与经验主义相结合,通过科学合理的逻辑推理,结合新形势下的政策环境及区域发展战略背景所作出的价值判断。1.2.2城乡一体化发展的必要性分析小城镇全域发展战略的目标域主要体现在小城镇战略决策的定位和目标上。(1)战略定位。小城镇全域发展战略目标分析的首要任务就是明确城镇的功能定位。城镇功能定位的确定不仅要分析现状条件下城镇基础产业、资源条件以及小城镇在城镇体系中的职能和地位,还要根据差异化发展思路探寻如何在机遇背景下发挥比较优势,推动比较优势向竞争优势转变,打造城镇职能优势,确立城镇未来的发展思路、方向和城镇性质。从全域发展的角度来看,规划应立足于镇域和镇区,适时明确区域定位。镇域作为分散型的面状空间,是镇区、大城市拓展的腹地和空间储备。社会基本功能的均衡布局及城乡文化功能的互动整合也主要集中在镇域层面。镇域功能定位注重乡村腹地与城镇建设区的协调关系,将乡村作为一个不可或缺的物质要素,积极融入城镇发展体系之中,构成互动式发展格局中的城镇—乡村聚落有机结合体,推动城乡实现一体化发展。镇区是聚集型的节点空间,是承载一定区域范围内各种经济、社会、人文要素和产业发展的重要优势空间。镇区定位主要体现在其相较于其他城镇而言的主导优势功能,一般依据上层次区域体系规划,由城镇产业结构的实际特征(通过主导产业或优势产业的地域分工呈现专业化及差异化)和要求决定,进而形成判断小城镇在一定区域范围内的合理分工和“能位”,即城镇职能,引导城镇实现特色化发展。区域作为由多个面状城镇构成的集合体,是面状城镇特性的集中体现,发挥着战略统筹安排的宏观指导作用。小城镇的战略定位虽不能凌驾于区域发展规划之上,但积极探寻区域发展背景下的合理诉求,将小城镇作为区域发展节点并上升到区域发展的新能级,亦是全域规划思路下的新途径,进而反向作用于区域规划的蓝图,统筹安排小城镇与大区域一体化发展,实现小城镇的区域定位目标。(2)战略目标。战略目标一。小城镇作为我国新型城镇化建设的基本单元,既承担着小城镇地域内基础经济集聚和公共产品供给的职能,又是中心城市工业、农业和人才资源的供给源。中心城市尤其是大城市边缘小城镇的城乡一体化建设目标为:通过深入扭转城乡主辅关系,不仅要立足于城市反哺农村、工业支援农业的城乡互动格局,还要推动城乡共享式发展体制的建立,加快紧凑型城乡形态的形成。从根本上推进新型城镇化建设和为解决“三农”问题指明方向,是当前小城镇创新发展的主基调之一。战略目标二。小城镇的特色化发展强调其在所处的区域竞争格局中的角色定位。城镇规模越小,越需要在产业的选择、结构、体系建设以及基础服务职能方面建立“专精”式的发展路径,打造核心竞争力,同时力争与区域内其他城镇实现功能优势互补,促进健康发展。当前,小城镇发展普遍存在着产业同质化竞争严重、优势产业不明显和核心主导产业不突出等现象,区域格局下的内部性建设加大了城镇体系之间产业发展的牵动力,有利于增强城乡互动强度,促进小城镇优势的发挥和主导产业的培育,打造特色化产业经济。这一目标是新型城镇化过程中实现城乡一体化发展的战略基石和隐含的目标要求。1.2.3新型城镇化发展策略体系主体域是实现小城镇实施全域发展战略目标的“动力源”和实施对策,是全域空间、全方位考量和统筹安排社会全要素的根本策略体系。新型城镇化建设的根本体现在城乡社会、经济、土地、人口和生态等诸多要素在空间上的一体化发展,包括城乡空间融合发展、城乡产业互动发展、城乡土地统筹发展、城乡社会和谐发展、城乡设施共享发展和城乡生态整合发展等。实施差异化的城镇发展目标必然要求对城镇特色进行深入挖掘,因此功能特色化也就成为新形势下小城镇全域发展的战略之一。2象新区建设良庆镇位于南宁市东南部、良庆区北部、邕江南畔,与青秀山风景区隔江相望,距市中心12km左右,属于南宁市近郊边缘型城镇,国土面积为137.79km2。良庆镇全镇辖1个社区、6个行政村和大沙田街道办管辖的3个行政村。根据2011年国务院批复的《南宁市城市总体规划(2011—2020)》的要求,南宁市将重点建设五象新区,再造一个新南宁,新区的建设是新时期广西壮族自治区、南宁市落实开放开发战略、加快北部湾经济区建设的重要目标和任务。良庆镇全域位于五象新区的建设范围内,因此在现行行政管理体制尚未调整的背景下,良庆镇总体规划的编制不仅要解决自身的发展问题,更要以五象新区的开发为首要目标任务,加快城镇与南宁市中心城区一体化协同发展格局的建设。2.1探索“大南宁”区域发展模式总体规划有针对性地从空间发展格局、交通格局和功能格局三个板块分析良庆镇于“大南宁”区域范围内的实际特征、优劣势、机遇与挑战等,探索和研究有利于良庆镇与南宁市中心城区协同发展的目标和方向,立足于服务五象新区、服务中心城区及服务北部湾的定位,寻求一体化规划方案。2.1.1良庆镇空间区位设置良庆镇虽然紧邻南宁市中心城区,但是由于过去偏离城市总体的发展轴向,尚属于经济和社会欠发达地区,基础设施建设、产业结构等严重滞后。受五象新区和北部湾一体化发展利好的影响,良庆镇良好的空间区位条件有利于其成为“大南宁”及五象新区的重要组成部分,与五象新区总部基地、自治区重大公益性项目、新兴产业园、健康产业城、文化产业城、体育产业城和国际物流基地共同组成区域性的空间增长极核,辐射与联系北海、钦州和防城港,实现产城互动与区域同城化发展,深化南宁市南向发展战略和拓展其重要腹地与门户空间(图1)。2.1.2以各民族城镇发展为战略定位交通基础设施落后是制约良庆镇乃至五象新区开发、竞争力不强的重要因素。良庆镇交通体系规划将重点根据“大南宁”都市交通系统规划的统一安排,以作为南宁市“承东启西、接北通南”,对接北海、钦州和防城港,服务北部湾的区域性陆运交通枢纽节点城镇为战略定位,建设铁路、公路和轨道交通系统全面发展的全域型现代交通城镇,打造南宁市及五象新区重要的交通服务战略腹地,实现以交通发展带动城镇提升的发展目标(图2)。2.1.3区域经济合作良庆镇的发展离不开产业的带动。良庆镇位于“大南宁”区域范围内,各类工业园区、服务型园区密集,且同质化竞争严重,如何在业已激烈的产业竞争格局下贯彻“针对性、差异化”原则,探寻适合良庆镇的发展之路,是总体规划需要解决的重要课题。结合良庆镇周边各类园区、交通线网密集的特点,规划提出建立围绕工业、服务业和交通线网的服务型产业基地,即珠三角服务平台、北部湾经济区互动节点、“大南宁”产业功能南向发展战略的区域性综合服务基地;发展现代农副产品加工业、物流业、民族医药产业、时尚文化产业,以及与产业体系相配套的高科技研发、孵化、高端商业、商务、商贸、高尚居住社区等服务业,同时紧密围绕高铁五象站,发展交通导向型服务经济。2.1.4促进城市区域协同发展基于上述对良庆镇及周边城镇的空间、交通、产业互动关系的分析,规划认为良庆镇具备全域型规划的近郊边缘型城镇的基本属性,有条件按照全域规划的思路进行统筹安排。一方面,作为五象新区开发建设的重要组成部分,规划需要对良庆镇的城镇腹地进行全面调整和利用,加强与南宁市中心城区、周边重要经济产业园区协同发展的深度和广度,探索和创造符合自身条件的发展定位,形成“专精”式的产业链条,打造核心竞争力;另一方面,规划要增强边缘农业生产地区的自主发展动力,将村庄、农业作为城市产业发展的边界条件要素,控制城市边界,建立生态屏障及后花园,建立中心城区与近效村庄的要素共同体,激发村庄及农业活力,实现城乡一体化(图3)。2.2不断完善新型城镇化体系,推动城乡一体新社区成为“科技支撑”一方面,城镇受到城市规划的有效调控,土地利用相对集约,而农村地区由于长期处于自然生长状态,土地利用粗放,基础设施及公共服务设施难以实现有效配置;另一方面,在土地政策日益收紧的背景下,城乡建设用地规模的增量已远不能符合实际的发展需要。因此,若要有效保障新区空间拓展的需求,必须通过村庄集聚建设来优化存量土地资源配置,推进“不以牺牲耕地和生态环境为代价”的新型城镇化。按照国家关于新型城镇化的建设要求,规划重点从城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居及和谐发展的角度出发,突破原本的村镇体系框架,引入“1+X”集聚模式,鼓励和引导农民向城镇社区转移。规划构建“城镇社区―城乡一体新社区”两级结构(图4,图5)。城镇社区主要是指人口规模较大、区位和交通条件良好、具有良好发展潜力,产业设施、基础设施和公共服务设施较为完善,能对城市经济的发展起到带动作用的村庄。规划通过集中回迁安置,将城镇社区作为为新区产业体系服务的片区级商业居住中心,是城镇发展的微型增长极。城乡一体新社区主要指城镇外围尚不具备全面开发的基层村。规划将城乡一体新社区作为从事第一产业和初级第三产业、远期在城镇进一步扩展的腹地。虽然城镇社区和城乡一体新社区的发展定位不同,但是在产业设施、公共设施配置等方面两者均实现同质、同量共享,在管理机制上全面转变为社区化管理,在收入分配体制上实现同工同酬,实现以人为核心的市民化转变,彻底破除城乡二元结构体制。2.3资源环境格局鉴于良庆镇全域均作为五象新区开发建设的空间载体,规划积极引入主体功能区规划的思路,将主体功能与空间管制相结合,基于镇域范围内不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将不同区域划分为具有特定主体功能定位的多个空间单元,意义在于提升城镇影响力和控制力、集聚未来的人口和产业、保障生态和农业安全格局。总体规划在划定良庆镇的城市增长边界、明确生态保护和重点开发的区域之后,根据城镇及五象新区的发展导向,将