财政学财政预算

第三章财政预算第一节政府预算概述第二节“平衡预算”与“非平衡预算”第三节预算周期与程序本章概述首先阐释政府预算的主要内容，包括预算观念、预算原则、预算分类与组织形式等。其次，对传统的“平衡预算政策”与二战后逐渐形成的“非平衡预算政策”做比较分析，说明政府在使公共财政发挥“功能作用”的同时，至少在观念上，要坚持传统的理财原则。最后，以美国联邦政府的预算活动为例，解释现代国家的一般预算程序及其特点。第一节政府预算概述一、何谓政府预算二、预算原则三、预算的分类四、预算的编制方式第一节政府预算概述政府预算是指一国政府在每个财政年度内全部收入与支出计划。政府制定财政预算的主要目的，在于为完成政府财政政策目标而确定财政活动重点及其优先顺序，并且据此监控财政活动进程。一、何谓政府预算《联邦政府预算的公民指南》用更为通俗的语言解释了政府预算的一般概念：第一，预算是关于政府的开支计划。第二，预算是关于政府的收入计划。第三，预算是关于政府借款或偿还借款的计划。第四，预算说明公共财政活动对国民经济生活的影响。

一、何谓政府预算

第五，预算说明预期国民经济活动对公共财政的影响。第六，预算是关于政府财政活动的一种历史记录。

简言之，政府预算是一国政府在每个财政年度内的全部收入与支出计划，其实质是对政府在公共财政领域的责任范围(Commitments)的界定，或对政府所应承担义务的界定。一、何谓政府预算预算权限可简单地理解为，国家(通过立法程序)以法的形式给予政府的支配使用国家财政资金的权力。预算权限所确定的各政府部门可以支配的钱数，就是政府的预算支出，或称财政支出(FiscalOutlay)。在一定时期内财政支出=财政收入--------财政收支平衡财政支出>财政收入--------财政赤字财政支出<财政收入--------财政盈余二、预算原则完整性原则可靠性原则公开性原则明确性原则年度性原则四、预算的编制方式——单式预算其主要特点是：

将政府各种财政收入与支出分别汇集，共同编入单一的总额形式的预算报表内。

不是按照财政收支的经济性质，而是按照财政收入的具体来源（如各类税收收入、非税收收入）和财政支出的具体目标（如购买办公设备、日用消耗物品、支付雇员薪金等），分别进行总额预算。单式预算——优势单式预算的编制组织方法，完全符合根据古典预算平衡理论而确立的传统预算原则，它体现了国家预算的完整性、统一性、可靠性、公开性和年度性。基于单式预算以上优点，20世纪30年代以前，大多数国家在编制政府预算时均使用单式预算形式。单式预算——劣势单式预算的主要缺点集中反映在财政支出方面，它混淆了政府的行政经费与资本支出的性质。

——

行政经费属于消费性支出，必须受财政收入的制约，不能出现预算赤字。

——

资本支出属于生产性支出或者经营性支出，类似私人投资支出，只要经营得当，不仅能够回收本金，而且还可以取得一定的投资收益。

预算的编制方式——复式预算复式预算的基本形式是将政府全部财政收支按经济性质汇集，分别编入两个或两个以上的，互有联系的收支对照表内。一般说来，复式预算是由经常预算和资本预算两部分组成。预算的编制方式——复式预算复式预算经常预算经常收入税收收入非税收入经常支出国防支出行政管理支出经济支出文教科卫支出资本预算资本收入经常预算收支盈余公债收入国外借款资本支出生产性支出非生产性支出单式预算VS

复式预算政府预算由单式预算向复式预算的转化，是社会政治经济形势发展迫使政府活动范围不断扩大的必然结果，也是政府赤字财政合法化的客观要求。第二节“平衡预算”与“非平衡预算”一、“平衡预算”二、“非平衡预算”三、关于“平衡预算”之重要性与唯一性的讨论预算的作用首先，预算可以用于平衡国民经济中的公共部门和私人部门的需求，即决定多大规模的政府，或政府开支是合适的。其次，依据不同经济形势要求编制的预算决定着政府宏观经济调控的基本方向，即通过刺激或抑制经济社会总需求的方法来抵消失业，或通货膨胀对国民经济的影响。此外，预算也是对政府成百上千特殊项目开支政策的总概括，是政府特定时期经济政策、财政政策的集中体现。一、“平衡预算”古典经济学家之所以主张平衡预算政策，主要是出于两种基本考虑：

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政府财政出现赤字就要依靠发行公债予以弥补，发行公债不仅会减少私人经济部门的投资，而且还会带来通货膨胀的危险。

——

财政赤字本质上属于经济生活中的巨大浪费，应该严加控制，而实行年度平衡的预算政策最有助于控制政府支出的不断增长，从而在根本上解决财政赤字问题。二、“非平衡预算”“非平衡预算”的理论依据

<英>梅纳德·凯恩斯——《就业货币与利息通论》按照凯恩斯主义经济理论建立起来的政府预算政策不再强调传统的“年度预算平衡”标准，而是更加注意政府预算政策的“逆商业周期而动”的作用，即希望通过政府对其财政支出进行有意识的调整，达到基本熨平经济周期的目的。二、“非平衡预算”下的财政政策在经济过冷、失业率较高时，政府选择使用扩张性财政政策，造成预算盈余减少（或预算赤字增加）；在经济过热、通货膨胀严重时，政府选择使用紧缩性财政政策，造成预算盈余增加（或预算赤字减少）。二、“非平衡预算”“非平衡预算”绝不意味着政府可以长期不考虑财政收支平衡问题。提倡“非平衡预算”的经济学家虽然反对年度预算平衡，但是他们仍然主张周期预算平衡，即主张在使预算发挥熨平经济周期作用的同时实现预算的平衡。所谓周期平衡，是指从整个经济周期来看，政府可以用繁荣时期的财政盈余抵消萧条时期的财政赤字，使政府预算在整个经济周期内保持基本平衡。三、关于“平衡预算”之重要性与唯一性的讨论无论政府采取怎样的非平衡预算，“非平衡”也只能视为对平衡预算的暂时偏离。战后许多国家的实践经验表明，公共财政一旦较长时间偏离平衡预算轨迹，不但会给社会经济生活带来种种不利影响，而且再恢复平衡预算也极为困难。第三节预算周期与程序一、预算周期二、预算的编制三、预算的审批四、预算的执行五、预算的审计（监督）第三节预算周期与程序预算周期，指政府预算工作的主要活动内容之周期循环过程。大部分国家的预算周期通常可以划分为四个阶段，对应发生四项预算事件，依次为预算的编制预算的审批预算的执行预算的审计一、预算周期按照时间顺序，美国联邦政府预算活动通常可以划分为4个阶段：

（1）总统编制政府预算草案并提交国会审议；

（2）国会审议预算草案并批准政府预算；

（3）各部门执行经国会审议批准的政府预算案；

（4）对联邦政府预算执行情况进行审计。一、预算周期图为2006财年美国联邦政府预算周期安排

2003年2004年2005年2006年

2月10月2月

10月2月10月2月10月第一周期执行审计

第二周期审批执行审计

第三周期编制审批执行审计

第四周期编制审批执行

第五周期编制审批

二、预算的编制——程序首先，由总统制定下一个财政年度预算的基本框架和政府财政政策的基本取向。其次，OMB与各政府部门共同商议，确定较为具体的政策要求，并对下一财政年度及以后4年的各部门资金要求进行规划。尔后，各政府部门向OMB提交自己的预算申请。最后，OMB将全部预算文件（总统预算咨文、政府收支概算、分析说明书以及连续性项目在财政年度内的支出预算等）移交给国会。二、预算的编制——特点（一）第一，预算编制程序十分严谨，预算编制各环节的所有负责人员职责明确，对每个预算细节均给予具体的技术指导，并为预算的审议、切磋和协调提供了充足的时间，这极大程度上保证了政府预算活动的协调性、灵活性与规范性。第二，将预算编制工作分解为收入预算与支出预算，分别责成相对独立的不同政府机构负责，把专业分工和某种制衡机制引入预算编制工作有助于提高其科学性和严肃性。二、预算的编制——特点（二）第三，总统提交给国会的预算报告的主要内容至少涵盖今后5年的国民经济发展预测、政府工作计划、收支预测信息和未来5年的预算安排大致情况，强调长期预算与短期预算相结合。第四，预算编制工作具有较高透明度，也注意尊重纳税人的知情权，通常能够依法接受国民对政府活动的监督。第五，日益完善的预算制度和不断发展的预算技术，对提高联邦预算编制质量和工作效率起到重要保障作用。三、预算的审批——程序国会对美国联邦预算的审批，主要是按照1990年颁布的《预算执行法案》(BudgetEnforcementAct)中修正后的时间表进行的，其过程可大致分为三个阶段。

“共同预算决议案”(concurrentresolutiononthebudget)的形成预算的分层审议和预算法案的制定预算拨款法案的签署生效三、预算的审批——特点第一，审议时间较长，内容详尽。第二，审议过程的透明度、民主化程度较高。第三，审议过程得到有效的制度保障。第四，国会审议机构同样拥有极高的预算研究能力和不断发展的技术支持能力。第五，审议过程严格按法定规则进行，并与审议结果一样受法律保护。四、预算的执行联邦政府预算的执行按照收支两条线进行。预算收入由财政部所属的国内收入局（或称国内税务总署）负责，它按照现行税法进行各种税收征管活动，把税款缴入国库。除非变革税种，在整个预算年度内一般不允许改变、调节预算收入的执行。预算支出的执行则在OMB及财政部的指导和监督下，由联邦政府各主管机构负责。五、预算的审计（监督）实行财政监督的目的是：确保各行政部门遵守支出的法定上限；确保项目安排与法律规定、现行经济政策保持一致；确保项目