供热计量收费价格机制的合理性分析

供热计量收费价格机制的合理性分析

1供热计量收费与两部制价格的制定热量测量的初衷是根据测量数据进行收费，并实现“多热少成本”。但经过十余年的推动，各地采用分户计量的方式并未取得成效。从技术路线上，根据既有结果和经验教训，计量收费的方式应该由分户计量收费改为“分栋计量，按户分摊”；此外，合理的供热收费价格也是实现供热计量收费的关键因素。部分北方地区供热价格超过十年未调整或调整幅度极小，供热成本的上升未能很好地传导至收费热价上。大部分地区计量供热区域实施的是两部制热价，但真正落实两部制收费的企业极少。对各地平均耗热量调研后可以得到当前热耗水平下的两部制热价与原有面积热价的差额，如图1所示。当差额为正且较大时，热力公司推行热计量收费收入减少，推动热计量收费的积极性受到影响；而当差额为负且较大时，居民接受度低。图1反映了价格制定不合理现象普遍且部分地区较为严重。合理制定计量收费热价，需要协调热源厂、供热企业和用户等多方利益。为探究如何使供热计量政策有效科学推行，本文对供热计量收费价格的原理和方法进行探讨。定价机制是推动市场化的重要机制之一。2017年，国家发改委发布《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，其中强调了供热价格机制的完善，包括：1）完善集中供热价格政策，可根据成本适当调整；2）试点推进市场化原则定价；3）加强供热企业成本和价格监管现有相关供热的价格政策建议相对宏观，没有可操作的具体方法。目前也极为缺乏对供热整体价格体系的研究，加上各地成本的差异等因素，很难梳理各个环节的价格。国际能源市场中，相对于电和燃气的市场化进程，集中供热的市场化进程普遍显得缓慢。但是几乎所有欧洲国家对区域供热系统没有管制，而只是针对各个末端用户买热的零售价格存在事先或事后的监管良好的价格策略能够帮助供热系统实现供需之间的合理匹配，同时也能提高供热系统各环节的技术效率，筛选淘汰低效率企业，促进供热市场良性发展。Lihailong对所有供热的定价方式进行了综述，总结得到几乎所有地区供热价格制定方法都是以成本定价为主2热价收费制定不合理，导致热企“吃老旧建筑”目前我国热源趸售热价和末端收费热价均由政府管制，上下游价格之间缺乏成本上的联动。但由于供热的公共物品性质，各地都采取补贴热力公司的形式来解决供热成本倒挂的问题。通常做法是以成本核算为依据，再根据收费价格与其差额进行补贴。这种补贴的方式从热力公司和用户两个层面都有背公平化原则。对于用户而言，直接补贴热力公司最终反映在低热价上，实际上高收入群体也享受了补贴，社会福利效率低。采暖能耗高的老旧建筑中的往往都是低收入群体，若按照建筑实际供暖能耗来计量收费的话，会严重激化社会矛盾。如图2为赤峰市单一建筑类型的小区（共计1379万m对于热力公司而言，按照供热面积补贴的方式也阻碍行业发展。如图3所示，对部分地区已统计末端建筑类别的公司而言，所带末端建筑类别构成差异极大。如公司G和公司H所供热范围内节能住宅与公建比例在50%以上，而公司A～公司D所带的非节能建筑却超过50%。同一地区多个热力公司，也存在总体耗热量的差异，如图4所示。虽然热耗一方面反映的是热力公司的运营水平，但同时也是各公司所带建筑末端类别的差异所导致。所以如果按照现行的热价办法，对于一个地区执行统一面积计价方式。对供热企业而言，就会导致部分热企争抢带节能建筑，国企负担老旧建筑，造成热力行业的恶性竞争。承担维护社会安稳任务的国有热力企业就会承担较大的经济压力，即便尽可能改善运行水平，也难以获得经济收益。面积热价对热力公司缺乏公平性，而现在各地所执行的计量收费价格又难以过渡。若由建筑差异引起的收费差异问题无法解决，则供热计量收费无法在一个地方得到全面推广。3价格方法和价格确定3.1供热系统用户以建筑为单位的供热成本组成，其结果就是让用户合理负担电力生产的固定成本，成为市场两部制定价是能源或其他准公共物品的一种常见定价方式，以“容量+使用”的收费框架分别对应企业的固定成本和可变成本，但是两部制价格的收费对象并不一定是居民。以电力行业为例，大部分省份执行两部制定价的对象都是受电变压器容量在315kVA及以上的大工业用户。其目的是：（1）发挥价格的杠杆作用，促使客户提高设备利用率；（2）让客户合理负担电力生产的固定成本。此外地方政府在电力电价过程中主要是对两个价格进行监管，一是发电企业的标杆电价，二是各类用户的价格。向社会公布的标杆电价明确了电价水平，一方面为投资决策提供信号，另一方面可以通过该价格来调整电力投资结构，优化资源配置。因为标杆电价的存在，企业对利润的追求促使企业倒推标杆造价、标杆生产成本，通过加强内部管理控制成本。电力行业的两部制仅限于大工业用户。为何集中供热需要对居民采用两部制热价呢？因为集中供热系统中，只要用户选择供热，则就是以建筑为单位接入热网。由于建筑保温工作只针对外围护结构而不包含内墙，所有用户之间不具有分割性和排他性。所以供热用户就以整栋建筑为一个单位，相当于集合且不可分割的“大用户”，需要供热企业为之配备设备容量，固定成本也就随之产生。这也说明了为何要对停热用户收取费用，实际上停热费还应该在基础热价的价格上补充一部分费用作为对其他用热用户耗热量增加的弥补。3.2城市公司推动结构与可变成本的建筑差异参考住建部科技中心《供热价格与计量收费的理论与实践》给出的两部制热价计算方法，定价思路基本准确，但部分环节值得商榷。文中两部供热价格制定流程中，可变成本和固定成本都是来自于典型供热公司数据，其中可变成本根据城市的平均耗热指标进行修正对于可变成本，首先如前文所述，各个热力公司由于末端建筑差异，该可变成本（元/m对于固定成本，以地方典型的固定成本确定当地的基本热价思路正确。但是固定成本的传导机制缺失，近年来人工成本和环保的成本逐渐上升，都未能很好的反映在热价上。最后就是设定固定成本和可变成本比例，这是极不合理的步骤，也是当前各地定价不合理的主要原因。两部制定价应该取消所谓的比例，直接根据成本测算结果制定。以上是当时制定方法存在的问题，而各地都只在部分安装计量表的区域推行两部制价格，导致价格改革始终处于试点和过渡阶段，目前仍然没有任何一个城市是全面推行两部制热价。3.3制定两部制定价的成本类别图5为供热系统的运行参数与成本分类，购热成本与热源类型有关，目前常见热源为热电联产，锅炉房和工业余热。供热企业的可变成本主要于生产以及输配热量时产生，与之相关的包括外购热源和自备热源的燃料成本以及输配过程中的水、电消耗。通过文献和实地调研，发现供热公司通常将固定成本分为7类，如表1所示，包括职工薪酬、固定资产折旧、财务费用、管理费用、维修维护费用、环保投入、其他费用。但是在统计数据时发现，不少热力公司将维修维护费用归为其他费用或者将其二者全部统计在管理费用内。环保成本主要是对于锅炉的排放改造，现许多热力公司都是全部采用外购热源，因此也没有环保成本项。图6和图7是根据文献统计的当地多家热力公司的成本构成，也可以看到其他费用（含维修费用）所占比例相对较小。固定成本中占比最多的是折旧费用，其次是人员薪酬，再次是管理和财务费用。其中维修维护费用、环保投入、其他费用因各地存在统计范围差异，而大部分地区这三项均占比较小，可以统一归为管理费用。最终确定制定两部制热价的主要成本可以分为如表2所示的8类。与上述8项成本类别统计有关的成本用量定额参数如图8所示。可变成本最终结果为元/GJ，所有运行的相关参数都应该参考GB/T51161-2016《民用建筑能耗标准》，再根据地区的先进水平确定。固定成本如财务和管理费用、折旧费用的折旧系数，由全行业的典型值确定。部分参数如热力公司的热源比例，设备容量等则可以根据地方统计的实际情况确定。在将各项成本计算完成后，即得到了可变成本和固定成本，再根据对住宅和公建的税率与利润率的差别即可分别得到二者的两部制热价。3.4城市集中供热价格的市场化运作前文给出了两部制热价的确定方法，对可变成本和固定成本的分类、范围都给出了明确的定义。基于成本的两部制定价方法，是在对热力公司成本监审基础上，限定利润率上限，保证集中供热作为准公共物品“保本微利”的特性。但是以往成本的确定过程中，一直忽略了不同热力公司建筑末端对于热耗和燃料费用的影响，也就使得热力公司的盈利情况不能真实反映其运营水平。若采用计量收费，则计量价格部分应直接与购热价格（或自备热源产热成本）及时联动，再加上输热产生的成本，此时热力公司承担的是集中热源热量到用户的输配任务，热源的成本波动也能及时传导给用户。如图9所示为未来我国城市集中供热价格的体系得构想。各地有关部门可以根据上文中的方法确定标杆热价，标杆热价与标杆电价的区别在于对象是热网与用户的收费价格。在形成标杆热价后，对供热企业而言，用户用热量的差异并不会对其造成损失，仅通过数据计量和收费来识别用户差异。热力公司为提高利润一方面尽可能降低运营成本，另一方面会与热源处协商更低的趸售热价。对于用户而言，当采用“分栋计量，按户分栋”时，都是以楼栋为单位收费，且收费跟用热量相关，在两部制热价下能够真正加强用户的节能意识。对政府而言，通过标杆热价筛选落后企业，促进供热企业公平竞争并向市场化过渡，也能够通过对趸售热价的监督实现对供热价格的调节。该价格体系下，由于按照实际热量收费，政府可以将以往对热力公司的补贴直接转向为对用户的补贴。例如可以成立建筑改造专项基金来“精准扶贫”。建议成立独立的建筑节能改造专项基金，对于2000年以前修建的高能耗房屋高出标准的热费，由基金承担。在把“热”商品化的同时，也将供热企业完全推向市场，把对低收入群体的救济支援的功能从供热企业中分离出来。热力公司自负盈亏，不再承担维护社会安定、保证民生的任务。同时，供热企业也就不能再要求政府补贴，真正实现市场化运作，以提高企业效益为目标追求节能降耗。在此之后保证低收入群体供暖水平的义务，就全部让独立的专项基金来承担，之前出于公共事业给予热力公司的补贴则全部转交给基金。基金也就可以在补贴热费与投入建筑节能改造之间权衡，这样就能够根据栋表的数据实现“精准扶贫”，使原有的供热补贴能够完全落在社会低收入或弱势群体上。4．供热两部制价格测算方法本文介绍了现有供热计量收费价格存在的问题和产生的影响，并对既有两部制热价确定环节中的部分问题进行分析。实行供热计量收费政策的前提必须是制定合理的价格机制。基于现有问题出发，以两部制定价原理为基础，并将其合理应用在供热价格制定中。本文根据文献调研确定了供热两部制热价中可变成本和固定成本的范围与边界，建立了两类成本的测算方法。根据实际情况进行了将成本核算简化，确定了成本组成的框架，最终得到了供热两部制价格的确定方法，可以作为供热行业主管部门定价的参考。供热计量收费的目的是遏制“过量供热”，推动“建筑保温改造”。供热计量收费政策必须是在一个地区全面执行，但无论