疫情防控期间刑事执行巡回检察监督的困境与出路

疫情防控期间刑事执行巡回检察监督的困境与出路

对监狱、监狱和其他监督机构的检察官监督是中国刑事诉讼最传统、最重要的一项工作。经过几十年的发展和完善，它逐渐演变为“移动和任命相结合”的移动检察官制度。然而，新冠肺炎疫情期间，巡回检察面临困境，如何破解难题，有必要研究解决。一、检察官办公室检察官制度的发展（一）逮捕检察官的方法1957年，检察机关为贯彻党中央提出的“对劳动改造单位的检察工作要经常化”指示，开始对劳改场所实行“驻场检察”，成为派驻检察的开端。（二）检察官办公室的巡逻方法巡视监督是许多国家对监管场所刑事执行监督的通用做法。2002年联合国通过了《禁止酷刑公约任择议定书》（OPCAT),（三）巡回检察制度的构建在巡回检察改革初期，曾有过取消派驻检察、撤回派驻检察人员的声音。随着改革的推进，采用“派驻+巡回”的检察模式，既发挥“驻”的便利，又发挥“巡”的优势成为改革共识。通过巡回检察的“动态监督”补益派驻检察的“静态监督”，中国特色的巡回检察制度构建显得更加完整立体。巡回与派驻检察的结合点在于派驻检察室。2019年1月施行的人民检察院组织法把设立派驻检察室作为派驻检察工作的法定形式。二、在疫情控制下，检察官办公室面临的经验（一）监管场所：取消轮班执勤，取消轮班执勤监管场所因在押人员高度聚集，碍于监管力量和场地空间限制，一旦发生疫情很可能出现“星火燎原”的蔓延之势。为防止疫情输入，监管场所通常进行封闭管理，目前浙江地区的监管场所就是采用禁止人员出入，取消轮班执勤的全封闭式管理模式。从现实防控考量，实地式的巡回检察会带来较多人员流动，存在输入型疫情隐患，固定人员、减少流动、避免接触，规定“检察人员原则上不再进入监管场所”成为最优选择。（二）监管场所疫情防控范围不同一是监管场所检察人员既要外防又要内控。派驻检察室不属于监管场所管理，但属于监管场所疫情防控范围，成为“外防输入”和“内防扩散”的双重防控对象，有些地区对检察人员的防控要求甚至高于监管场所的民警。二是监管场所不是疫情真空地带。截至2020年2月25日，全国已有湖北、山东以及浙江三个省5所监狱发生疫情感染，确诊新冠肺炎病例555例，（三）事故检察主体责任重首先，担负疫情防控检察相关责任。监管场所的大门出入、安全防范、生活卫生、民警的监管执法等是违法违规的多发点，并可能造成严重后果，相应成为检察监督的重点。其次，担负监管事故调查处置责任。管控措施的升级，使监管更为严格，少数在押人员的抗拒改造心理也会增强，发生破坏监管秩序、脱逃、伤残及出现疫情传播等监管事故的可能性增大，检察机关作为事故检察主体，承担着监管事故调查的压力。最后，担负民警渎职侵权违法犯罪查处责任。监管场所采取封闭执勤模式后，监区一线的民警长期在岗执勤，长达几十天甚至数月，身心濒临极限考验，可能因责任心不强或存在侥幸心理，发生玩忽职守、滥用职权等失职渎职行为，或者借疫情防控之机体罚虐待被监管人亦或采取不及时救治、故意使被监管人受感染等违法犯罪行为，检察机关须履行好调查核实乃至立案侦查职责。（四）监督控制责任履职的压力一是党委和主管部门高度重视。从中央到地方各级党委、政法委更加重视监管场所疫情防控，不少地方党委或政法委主要领导带头深入监管场所一线检查，给检察机关的疫情防控监督责任履职是否到位带来压力。二是新闻媒体的舆论关注。监管场所因其敏感特殊，在公众眼中有一定“神秘感”，多所监狱发生疫情感染的信息成为新闻热点，受舆论广泛关注。三是包括在押人员家属在内的群众监督。疫情防控期间，在押人员与家属亲情会见暂停，联系不畅，家属通过各种渠道关心了解监管场所内在押人员的健康、疫情防护防控等情况，对检察机关依法履职，维护在押人员合法权益形成监督压力。三、部分被隔离疫情应当被隔离，但法律监督不能随疫情一同被隔离、屏蔽在高墙之外。非常之时，要有非常之策，探索重大疫情防控期间的监管场所检察监督模式，成为现实需要。（一）封闭隔离检察模式疫情防控的关键在于隔离阻断、减少接触。前期，不少地方检察机关曾采取封闭隔离的检察模式，如内蒙古自治区鄂温克族自治旗检察院要求派驻检察室干警与看守所民警共同封闭隔离；福建省福鼎市驻看守所检察室采取全封闭式派驻，检察人员与看守所工作人员共同执勤轮换。（二）依托独立检察室承担防疫防护要求派驻检察室是承担所驻监管场所疫情防控“守土有责，守土尽责”检察责任的主体，应当充分发挥阵地优势。一是固定场所优势。经过多年的规范化等级建设，不少派驻检察室场所相对独立，甚至是独门独院，独幢小楼，与监管场所相对隔离。检察人员完全可以在做好防疫防护前提下，依托独立的派驻检察室为主阵地，在隔离环境下办公办案。二是机构人员优势。派驻检察室本质上是一个机构部门，而检察室的办公场所仅是这个部门的载体。即使检察室人员无法进入派驻检察室办公区域，只要构成派驻检察室的人员基础没有变，依旧可以照常履职，在院机关或其他远程地点办公办案，承担对所派驻监管场所的检察主体责任。（三）引导监管场所疫情防控非接触式检察面对物理隔绝的监督壁垒，检察机关可以通过非接触式的信息化检察方式实现“破壁”确保点线对接畅通，监督覆盖全面，满足远程办公办案需求。如上海的刑事执行检察派出院通过每日监控联网巡察，重点区域至少两次“打卡监督”，每周进行“网上巡察全覆盖”；浙江省余杭临平地区检察院出台“监管场所非接触式检察指引”，充分利用现代化远程通讯技术和现有信息化装备，引导辖区内7个监管场所的疫情防控非接触式检察，主要方式如下：1.视频联席会议。在做好保密前提下，检察人员采用“腾讯通”等即时通讯软件与监管场所召开视频联席会议，了解监管场所疫情防控方案、措施的落实，在押人员的监管改造、生产劳动、生活卫生等情况。2.“日通报”制度。派驻检察室直接与监管场所狱政、生活卫生等职能科室对接，每日通报掌握监管场所有无出现疫情感染、病犯及发热人员隔离情况；出入监（所）人员情况，入监是否做好隔离等情况；遇有重要情况第一时间通报派驻检察室。3.监控联网巡察。利用监控联网设备进行视频巡察，代替“三大现场”实地检察，重点检察监管场所AB门等门禁、监内医院（医务室）、监室、厂房、伙房、提讯室、会见室等监管区域。如果视频巡察的深度和广度覆盖得当，可以作为拓展巡回检察“实地查”结合“线上巡”的探索举措。4.信息联网查阅台账。利用与监管场所信息联网，查阅监管场所疫情防控及执法记录台账，实现无纸化信息传递。5.移动通讯沟通。移动通讯本是现代信息社会通行的联络手段，监管场所为保密需要，一般为民警和派驻检察人员配发对讲机、内部工作手机等，检察人员可利用对讲机、工作手机与监管人员实时联系，以掌握一线动态。（四）与刑事诉讼规则相结合重大疫情防控期间是监管人员职务违法犯罪易发期，检察机关应当把疫情防控检察与开展检察侦查工作有机结合起来：一是把查处违法违规与调查核实相结合。检察机关发现监管场所防控制度不健全，防控措施不到位以及监管人员失职渎职等带来的疫情防控隐患，应当坚决纠正，监督整改，并将严重的违法违规问题作为案件线索，按照2019年实施的修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《诉讼规则》规定，二是把事故检察与立案侦查相结合。防控期间，监管场所一旦发生群体疫情或者脱逃、破坏监管秩序、伤残等监管事故，检察机关应当做好事故检察，重点调查事故背后有无失职渎职或者侵害在押人员权利的现象，有无因监管人员滥用职权或玩忽职守造成疫情防控“破口”等严重后果的行为，发现司法工作人员涉嫌相关职务犯罪的，应当及时立案侦查。三是把一般犯罪查处与运用机动侦查相结合。监管区域是特殊的公共区域，外人无法随意进出，监管民警基于职权便利进入监管区域，如果民警是感染病毒携带者或者违反传染病防治规定，导致疫情在监管场所内传播的，涉嫌以危险方法危害公共安全或妨害传染病防治的重大犯罪，应当属于公安机关侦查管辖范围，但检察机关也可以根据刑事诉讼法第十九条的规定，运用机动侦查权，经省级以上检察院决定，对涉案人员立案侦查。四、在未来的疫情时代，对检察官制度改革的反思（一）加强巡回检察的信息化智能基础建设为应对疫情防控，信息化、智能化的非接触式检察方式发挥了重要作用。以往的巡回检察工作方法更侧重于现场亲历性检察，今后应革新增强巡回检察的信息化建设。一是把信息化检察作为实地巡回的前置手段。巡回检察人员组成不固定，特别是跨域交叉巡回检察，检察人员对监管单位情况不够了解。在实地巡回检察前，可以先通过视频监控巡察、信息联网查阅等信息化方式进行线上巡察，提前规划重点检察区块和时段，为实地巡回检察提供向导指引，使之更具针对性。二是加强信息化检察的智能抓取研判能力。监控以及信息联网带来海量信息，如何抓取到有效信息、研判发现问题，才是信息化检察真正的用武之地。一方面，可以组建信息化巡回检察人才库，培养熟练掌握信息技术的专门人才从事视频监控查看、电子台账查阅；另一方面，可以研发巡回检察智慧软件，通过设定参数、内置审查模型、视频行为分析等技术应用，提升对海量信息的智能分析处理能力。三是将信息化思维方式应用到日常检察工作中。如浙江省依托阿里云技术开发的“健康绿码”，通过大数据筛查辨别个人的疫情感染风险，把“严防严控”变成“智防智控”，成为防控利器。如果检察机关在日常检察中应用信息化思维，注意搜集在押人员信息集并建立数据库，通过云技术分析在押人员基本情况、家庭情况、犯罪事实、立功减刑、考核奖惩、医疗卫生等等，就可以更有侧重地筛选重点人员，开展巡回检察。（二）巡回检察制度的完善巡回检察的生命力在于兼容性，在巡回检察改革中要注重制度应变能力的长期建设。一是构筑起“平战结合”的巡回检察指挥体系。疫情阻击战中，监管场所普遍设立“战时指挥部”，上命下达，统筹防控。这套战时指挥体系，可以借鉴用于开展规模较大、层级较高或紧急性较强的巡回检察工作，上下协同，形成合力，有效统筹调度跨部门、跨单位、跨地域的人员和资源。另外，这样的指挥体系也能够“平战结合”，用于监管场所紧急情况、重大事故调查以及自侦案件大要案侦查等办案工作上。二是推动巡回检察的案件化办理。巡回检察改革要想保持强势推动，匹配检察制度重大创新的历史担当，就必须抓住“以司法办案为中心”这个牛鼻子，努力成为中心的一部分，在此“中心理论”逻辑基础上推动巡回检察案件化，把办案绩效考核压力转化为检察人员重视巡回检察的内生动力。三是加快派驻检察室的功能化改造。派驻检察室要想在“派驻+巡回”中占据有利位置，获得长期发展，就不能仅满足于充当检察机关与监管场所的“联络站”，应当依托人员和场地优势，锚定办案职能定位，满足巡回检察，减刑、假释、暂予监外执行监督，罪犯又犯罪乃至侦查等办案需要，进行功能化改造：第一，改造办公场所为办案工作区。除保留必要办公区域，检察室其余场所建设以满足办案需要为主，如带有录音录像功能的询问室、谈话室、阅卷室以及与监控视频指挥室等。第二，改造派驻检察干警为办案人员，改善干警年龄结构，让其参与办案实训实战。第三，改造派驻检察室为检察官办案组织。保留派驻检察室机构编制，按照检察官办案组织配置派驻检察人员，行政事务仍以派驻检察室名义开展，涉及业务办案应当以检察官办案组织的权限和名义开展。（三）探索巡回检察办案新机制司法工作人员相关职务犯罪侦查职能对整体上保证检察监督的力度和权威有着现实而深远的影响,对检察机关法律监督工作全面协调充分发展有着“四两拨千斤”的战略性、内生性支撑作用。从短期看，可以把疫情后开展的专项巡回检察与查办相关职务犯罪相融合。疫情结束后，可以针对各个监管场所疫情防控期间的制度落实、干警履职、执法规范等情况开展专项巡回检察，重点检察疫情防控期间隐患问题的整改情况，深入调查核实疫情防控期间民警不作为、乱作为、渎职懈怠、侵害在押人员权益等违法违规行为，从严办理一批典型案件。通过专项巡回检察，地市级以上检察机关和派出检察院可以尝试探索巡回检察发现线索、调查核实与立案侦查无缝流转衔接的联动机制，精准消解巡回检察与检察侦查相互融合的症结点。从长期看，应当把树立巡回检察司法权威与查办相关职务犯罪相融合。检察机关查办相关职务犯罪是保障巡回检察监督刚性的手段，不能错把手段当作目的，片面认为开展巡回检察是为了多发现线索、多查人、多办案。巡回检察与检察机关相关职务犯罪侦查相融合的真正意涵，是建立起对监管场所检察监督权威的长效机制，达到“双赢多赢共赢”。首先，以侦查标准规范巡回检察流程。参照《诉讼规则》相关规定