中国基本养老保险个人账户制度研究

中国基本养老保险个人账户制度研究

基本养老金保险账户制度起源于20世纪50年代。当时，传统的保险制度在一些发达的工业国家中很受欢迎，个人账户制度逐渐建立在一些英属国家。马来西亚在1951年建立了集中管理的中央公积金制度(即个人账户制度)。随后,新加坡于1955年也建立了中央公积金制度。但是,直到1981年智利实施了激进式养老金改革,设立了私营分散管理的个人账户,并经过10余年的发展,基本养老保险个人账户制度才获得了巨大成功。作为世界各国养老保险制度的一次制度创新,个人账户制度对国际社会有着重要影响。个人账户制度从账户资金的“收、存、支”三个环节可以划分出三项权利:国家对资金的筹集权、公民对资金的所有权和公民基本养老金的申领权。这三个环节是一种动态的不可逆过程。三项权利构成了中国的个人账户制度。中国现行法律规范中规定该制度的主干法律为《社会保险法》,而该法及相应的配套法规并未周详地保障这三项权利。一、会计制度的权利属性的定义1.筹集权的基础(1)国家享有筹集权而非征收权。“筹集”的含义为筹措聚集,做动词使用。将其界定为“筹集权”而非“征收权”,主要是基于个人账户制度的性质。首先,宪法意义上的征收是对财产进行的。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定了对土地的征收,第13条第3款规定了对公民私有财产的征收,两者都需要国家给予补偿。财产被征收以后,相应的权利发生了转移。然而,个人账户中的资金由国家统一筹集后,资金累积成基金,权利并未发生转移。个人账户基金是今后公民申领基本养老金的凭证,同时,该基金以及积累的利息是公民退出就业岗位后,以按月领取基本养老金的形式全部归还公民本人,国家并不从中获得任何利益。显然,个人账户中筹集的资金性质与征收的目的并不相符。其次,行政法意义上的征收是指行政机关或者经过授权的单位或组织,基于国家或社会公共利益的需要,遵循相应的法律规定,强制性获得行政相对人的财产所有权的具体行政行为。除依法进行的征税和收费外,行政机关或者经过授权的单位或组织若因征收而造成行政相对人损失的,应当给予相应的补偿。有学者提出,基本养老保险资金的筹集应当采取税收模式,这样可以界定为“征收权”。通过制定“社会保险税法”并修改现行的《社会保险法》,将这两部法律有效衔接,解决法律上的冲突,从而保障“社会保险税法”这一特别法的优先适用,使得社会保险税被有效征缴。(2)筹集权源自宪法而非民事契约。国家享有个人账户资金筹集权的基础源自宪法。中国《宪法》第14条第4款、第44条和第45条为筹集权的公权属性奠定了基础。首先,基本养老保险属于五大社会保险之一,是社会保障的重要组成部分。个人账户基金作为公民年老时领取基本养老金的资金保障,是国家依照法律强制筹集的。其次,宪法阐明了基本养老保险制度是为了保障公民年老退出就业岗位后能够得到相应的物质帮助,并不是每一社会成员都可以成为基本养老保险制度的主体。只有经过就业,达到法定退休条件的公民才可以享受相应的基本养老金。最后,公民在退休后享有国家的物质帮助是一项宪法权利。宪法作为根本大法,已经明确了基本养老金的享受条件。那么,如何体现公民曾经拥有就业者的身份呢?个人账户就是一项法定证明。个人账户可以反映公民的就业年限、就业收入高低、择业情况等。同时,在达到退休条件时,个人账户基金积累总额将作为核定公民每月基本养老金的基准。个人账户基金折射出国家承担退休公民物质帮助义务的有限责任。国家在基本养老金的保障中不能也负担不起无限责任,只能负有限责任。物质帮助是一项随着社会发展的水平具有相对同步性的权利。通常采用上限和下限原则确定国家有限责任的界限。上限定位于保障的水平和国家的财政负担能力,下限定位在基本养老金待遇与社会保障的性质相一致。由于基本养老保险制度本身是一种保险法律关系,那么可否采用民事契约理论来解释这一制度呢?即:国家与公民达成一种契约,约定公民在工作期间以及自由职业期间,缴纳保险费,计入个人账户。国家承诺,公民在达到一定年龄时,若符合了相应的条件,可以每月领取相应的保险金。从表面上看,这样的解释也符合民事契约理论。但是,深入分析会发现,传统的民事契约理论无法解释相应的基本养老保险法律关系。首先,如果是民事契约,那么缔约的双方是意思自治的,通过合意而达成协议。但是,公民缴纳个人账户中的资金并非是公民自愿的,而是《社会保险法》强制规定的。即便公民在就业时与用人单位达成协议自愿放弃缴纳个人账户资金,用人单位也同意不为公民缴纳社会统筹部分的基本养老保险费,这样的协议也是无效的,一旦被查实,就会被视为违法行为追究法律责任。其次,民事契约的要素中包含对价,而公民缴纳个人账户中的资金与国家的筹集并不形成对价。最后,民事契约履行过程中的违约行为所导致的是民事责任,但是依据中国现行的法律,如果用人单位未代扣代缴公民个人应缴纳的个人账户资金,其所承担的并不是民事责任。根据《劳动保障监察条例》的规定,用人单位所承担的是行政责任。由此,个人账户资金的筹集权系公权属性,由国家享有,公民为权利对应的义务承受人。该权利的基础源于宪法,在宪法的指引下《社会保险法》赋予了国家的资金筹集权,并非基于国家和公民之间的民事契约。2.立法目的上的冲突(1)个人账户资金所有权异于民法所有权。所有权这一概念源自公元前2世纪的罗马法,认定所有权并非一项不受限制、不负义务的权利。通说认为,所有权指法律限制的范围之内对物的全面支配的权利。法学理论界人士普遍认为个人账户中的资金来源为公民个人缴费,所有权应当归属于公民个人,产权没有争议。从受到法律限制的程度看,首先,个人账户资金的来源必须依法筹集。资金的来源不同于保险法中的商业保险账户的资金来源,不是公民出于自愿缴纳,而是国家根据法律强制性筹集。缴费的基数、缴费的比例等均由国家统一规定,公民不具有自主权。如果遇到征缴困难,国家有责任给予相应的补贴。其次,个人账户中的资金通过积累变成基金。该账户基金按照法律规定使用完之后,国家就需保障缴纳个人账户资金的公民个人的基本生活,要采取措施筹集资金。最后,在使用权能方面,个人账户基金是社会保险基金不可分割的重要组成部分,实行专款专用,只能用于法律规定的项目。若没有遇到法定情况,个人账户基金不能提前支取。与此同时,基金也不可在其他社会保险项目之间进行调剂,更被禁止用于商业方面的支出。从受到法律限制的时间看,个人账户资金至少在15年里必须处于不断积累的状态,无法通过意思自治实现4项权能,若要在这15年中行使使用、处分权的,必须符合法律条件。根据《社会保险法》和《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》的规定,个人账户提前取出有两种情况:一是个人死亡的,个人账户余额可以继承;二是在法定条件下终止职工基本养老保险关系。终止职工基本养老保险关系,须由公民本人书面提出,通过审核后,个人账户储存额一次性支付给本人。由此可见,个人账户中的资金在公民缴费期间,其占有、使用、收益和处分都是受到限制的。在公民达到法定领取基本养老金条件后,个人账户资金的支出形式也是受到限制的。公民只能按月领取个人账户资金,并不能一次性全部提取。(2)个人账户资金并非财政基金。修订的《预算法》将社会保险基金列入国家预算的4本账之一。个人账户基金作为社会保险基金中的一种也因此被纳入每年的预算之中。但由于个人账户筹集的资金所有权归属于公民个人,尽管相应的4项权能受到限制,但其性质属于公民私有财产,不具备财政基金的特性,不属于公共基金,用途也有专属性,属于纯粹的私权性质。该基金对所有人以外的任何单位、组织和个人都有排他效力。因此,有学者指出应当通过立法明确这部分基金的私有属性,只有通过立法予以明确,才能保障其私有属性,更好地促进中国社会保障制度的改革,激励广大劳动者的参保积极性,保证社会保障制度的可持续发展。这样的观点令人信服。《预算法》和《社会保险法》立法的目的虽然不同,但是个人账户基金属于私权的性质是不能改变的。既然已经列入预算,那么解决两者立法目的侧重点不同的方法便是通过立法确定该基金的属性,同时在预算项目中单独列出收入和支出情况。这是解决立法目的冲突的权宜之计。由此,个人账户资金的所有权归属于缴费的公民个人,所有权中的占有、使用、收益、处分均须依法进行。3.基本养老金申请权的属性(1)基本养老金申领权异于民法意义上的请求权。公民个人在自己的个人账户累积达到法定条件时,有权向国家申请领取基本养老金,该项权利应被理解为一种请求权。有学者提出,该项权利隐含着期待权。作为一项长期性的社会保障,被保险人领取基本养老金需要缴纳一定时间段的社会保险费,且以达到法定退休年龄,满足一定的“等待期间”为条件,尤其是在采取基本养老金按月领取的方式下,基本养老金期待权便应运而生。首先,请求权是以基础权利为支撑的。根据主张的内容,请求权分为:契约上给付请求权、返还请求权、损害赔偿请求权、补偿及求偿请求权、支付费用偿还请求权和不作为请求权。其次,申领权的主张并不是基于民法理论中平等主体之间民事权利的行使,而是公民对国家的权利主张,国家和公民的地位并不平等。最后,国家在申领权的保障上采取的是行政程序,依照行政诉讼的方式进行救济。如果申领权是通常意义上的请求权,那么公民与国家产生基本养老金申领争议时,应当通过民事诉讼的途径加以解决,而不是通过行政诉讼的方式。(2)申领权具有公私双重属性。基本养老金的申领权是公私权利兼具的请求权。首先,申领权的基础权利是筹集权和所有权。没有国家对个人账户资金的筹集权,公民的个人账户无法得到积累,公民退出就业岗位时,是不可能享有申领权的。同时,公民个人若不享有对个人账户资金的所有权,那么国家无法根据公民个人账户的积累情况核定出相应的基本养老金,公民在退休时无法获得相应的基本养老保险待遇。筹集权为公权性质,所有权为私权性质,两者共同塑造了申领权的双重属性。其次,按照德国学者格奥格·耶林内克关于公法请求权的理论,创设公法请求权的身份是法律关系,而不是权利。最后,申领权行使的条件并不是国家与公民协商的结果,也不是一般的保险法所能设定的。它只能由国家根据个人账户的积累、经济发展水平等因素,直接通过法律规定,是纯粹的法定条件,没有任何约定条件。让国家和公民协商申领条件也是不妥当的。因为两者拥有的信息处于极度不对称状态:公民在缴纳个人账户资金时,仅仅是以在职时的收入水平为基准,无法预料到自己退休时经济社会所发生的变化。公民个人的预见能力也是有限的。以个人的力量即私权的请求是不够的。整个社会中的资源是稀缺的,对资源的分配达到帕累托最优只是理论上的理想状态。因此,社会资源占有份额相对较少的个人或组织可以被称为弱者。让申领权具有公权属性,使公民处于更有利的社会利益格局中是法律对利益格局重新调整的应有之义。由此,基本养老金申领权并不是单纯民法意义上的请求权,而是兼具公法请求权和私法请求权双重属性的权利。二、个人账户制度的法律保护1.社会养老保险制度缺乏统一的立法既然国家享有个人账户资金的筹集权,公民为义务承受人,那么在该权利的保护上,应当从义务承受人的法律责任、筹集方式和救济途径三方面入手。但是,现行的法律法规在这三方面显现出保护力度的不充分。(1)公民未按规定缴纳个人账户资金法律责任的缺失。《社会保险法》规定了用人单位未履行代扣代缴公民承担的个人账户资金的法律责任,却没有规定因公民个人原因导致用人单位未代扣代缴,以及无用人单位的就业人员未按规定缴纳个人账户资金的法律责任。在刑事责任的承担上,《社会保险法》也仅仅做了援引式的规定,(2)个人账户资金筹集部门缺乏统一性。《社会保险法》第59条规定了社会保险费实行统一征收,但是未规定由哪个部门征收。立法采取了授权的方式,交由国务院规定统一征收的实施步骤和具体办法,以往的双重征收即社保部门和税务部门都可作为社保费征收机构的模式依然没有改变。这样的双重模式有很明显的弊端。首先,个人账户资金属于基本养老保险,是五大社会保险之一,由税务部门征收保险费显然与税务部门的职能不一致。其次,个人账户资金筹集后,积累成的基金数额直接与基本养老金水平相挂钩,公民在退休时向社保部门申请领取基本养老金。这样势必造成税务部门掌握的账户信息与社保部门核定基本养老金时的账户信息不对称,易产生养老金数额计算偏差。最后,个人账户资金的筹集与费率直接相关。费率随着经济社会的发展而变化,一般通过政策进行调整,调整的频率远高于税率,因而由税务部门这一较为刚性的税款征收机构来筹集资金并不妥当。(3)社会保险争议救济时效缺乏一致性。国家在保障筹集权时,通过《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第七章规定了社会保险争议处理的途径。2.个人账户基金的所有权与保护方式不健全的矛盾占有、使用、收益、处分作为所有权最核心的4项积极权能,是实现所有权的重要体现。由于中国现行法律法规长期忽视个人账户基金所有权,导致4项权能无法有效实现。(1)个人账户基金信息缺乏透明度。现行法律法规对于个人账户基金的占有、使用、收益和处分4项权能的保护仅仅停留在工会代表职工参与社会保险权益相关事项的监督(《社会保险法》第9条)、用人单位按月将社会保险费缴纳情况的明细告知本人(《社会保险法》第60条)、公民个人可以免费查询个人账户的资金情况(《社会保险法》第74条)等这些表面的保护上。公民个人在申领基本养老金前,其个人账户基金除了被依法继承或者特定情况下可一次性提取外,使用权、收益权和处分权是完全冻结的,剩余的仅为占有权,但目前法律法规对该项权利的保护不足。个人账户基金的积累是一个漫长的过程,在这一过程中,如果出现个人账户基金被挪用等情况,公民个人是否可以提起诉讼、诉讼主体是谁、诉讼采取何种程序,法律对此都没有规定。同时,一些关乎个人账户制度的政策出台时,也缺少所有权人的参与,这明显是对所有权的忽视。(2)个人账户基金保值增值缺乏法律根基。中国现行的《社会保险法》《全国社会保障基金条例》《物权法》等都未对个人账户基金所有权作出界定。但是,法律却规定了基金必须实现保值增值。个人账户基金的保值增值是建立在所有权基础上的收益权。由于所有权未界定,导致保值增值的法律形式无法确立,国家和地方在个人账户基金的投资中承担怎样的责任无法得到明确。尽管社会保险基金进入投资领域多年,但是由于根本的法理困境未得到解决,因此个人账户基金的所有权无法得到切实有效的保护。如果个人账户基金投资发生亏损或收益没有达到预期,相应的责任由谁承担,公民个人是否有相应的救济途径,这些都是立法上的空白。3.缴费年限过于单一公民享有的基本养老金申领权兼具公权与私权属性,在保护方式上亦应当公私兼顾,应当以私权保护为主,公权保护为辅。但是,现行的申领与救济制度并未有效地保护该项权利。(1)基本养老金申领政策缺乏灵活性。现行的《社会保险法》规定了累计15年的社会保险费缴费年限,该年限规定意味着公民若要申领基本养老金,个人账户至少必须有累计15年的缴费记录。该最低缴费年限的规定缺乏灵活性,不利于发挥个人账户制度的作用。中国目前的整体学历水平在提高,参加初次就业的年龄也在提高,而法定的申领条件一直没有改变。统一的最低缴费年限如果设定过长,会削弱部分希望早些退出就业岗位的职工的积极性。如果设立过短,会削弱部分职工的就业积极性。因此,建议参考国外的经验,将最低的缴费年限定为10年,以此作为公民可以申领基本养老金的最低缴费年限。(2)行政给付请求时效过于机械化。《行政复议法》第6条第10项和《行政诉讼法》第12条第10项都将行政机关没有依法发放社会保险待遇作为受案范围。由此可见,中国对于公民基本养老金申领的救济采取的是行政诉讼程序。然而,行政诉讼程序的保护是受时效限制的。根据法律规定,如果发生基本养老金申领争议的行政复议申请时效是60日,那么行政诉讼时效为6个月。然而,在通常情况下,公民退休后领取基本养老金的时间少则五至六年,多则二三十年,累积领取的金额也较多。权益保护仅仅为几个月的时间,保护力度显然是不够的。三、完善个人账户制度的权利保护1.规范社会保障机制,为公民缴费社会救济提供法律支持(1)增设公民未缴、少缴个人账户资金的法律责任。法律赋予了国家对个人账户资金的筹集权,但是对该权利的保护不完善。建议:可以通过修订《社会保险法》增设有用人单位的就业人员和无用人单位的就业人员未按规定缴纳自己应当承担的个人账户资金的法律责任。这样可以督促公民履行自己的法定义务,同时也能够更好地保护国家的筹集权。在刑事责任的承担上,如果就业人员漏缴、少缴的个人账户资金达到一定数额、一定期限,或者在承担了《社会保险法》规定的行政责任后拒不整改的,应当承担相应的刑事责任。(2)统一个人账户资金的筹集部门。社保部门应当成为筹集个人账户资金的唯一法定机构。首先,由社保部门筹集资金既是落实个人账户制度的必然选择,也是重要方式。个人账户设立的目的之一是将公民缴纳的基本养老保险费与今后公民申领的基本养老保险金一一对应,使得保险费的数额与保险金的受偿一一关联,形成有偿申领的模式。但是,若由税务部门征收将无法实现个人账户制度的初衷,税收的无偿性和征税的统一性都与个人账户制度的初衷相违背,因此不应由其征收。其次,社保部门属于社会保障部门,对公民的就业、择业等信息更为了解,由其筹集资金可以发挥职能优势。最后,统一由社保部门进行筹集可以减少中间环节,将筹集、管理等职能归于一个部门可以提高效率。(3)规范社会保险争议救济时效。建议:如果发生公民个人与用人单位的社会保险代扣代缴、漏缴、少缴等社会保险争议的,以及公民与社会保险经办机构因征收社会保险费等争议的,这些社会保险争议的仲裁、诉讼、追究时效统一调整为两年。这样就不会因救济途径的不同而导致个人账户资金未足额筹集,也能使个人账户制度得到充分落实。2.调整基金盈余人数及丰富养老保险基金债务的内容(1)增强个人账户基金信息透明度。《社会保险法》第70条明确了社会保险经办机构定期向社会公布社会保险以及社会保险基金情况的义务。同时,在调整个人账户资金筹集政策时,应广泛征求社会公众的意见,特别是在调整缴费费率时,应有所有权人的参与。应当建立费率调整机制。费率调整机制包括:费率调整的条件、费率调整的基准和范围、费率调整的程序等。建议借鉴德国模式,在相关法律中明确规定根据基金结余情况来决定是否调整费率。若养老保险基金结余数额超出或不足固定波动储备金,则需要调整费率。若费率调整机制一旦启动,就要对本年度养老保险基金的总收支进行测算。测算的数据包括:参保人数及发展趋势、参保人员收入总额及发展趋势、联邦政府提供的补贴、其他收入、养老保险待遇领取人数、养老金价格及其发展趋势、其他支出。(2)增设个人账户基金为信托财产。根据现行的《信托法》制定配套的法规,将个人账户基金作为信托财产的形式予以确立,由国家委托基金公司投资运营。个人账户的资金来源于公民个人的缴费,应当归属于公民个人所有。但由于其特殊性,个人账户基金在所有权的各种权能上都受到限制。《物权法》也没有对个人账户基金的所有权作出界定。就目前的现实状况看,可通过信托的方式完成个人账户基金所有权与一般财产所有权的衔接。采取信托的方式,公民个人依照法律规定将个人账户基