农村土地征收法的内部冲突及其制度根源

农村土地征收法的内部冲突及其制度根源

随着我国土地征用规模的不断扩大，土地纠纷的数量不断增加，集体拜访和参观的事件急剧增加，占用农民土地的问题日益严重。违反农村集体组织和农村居民点的合法权益，确保国家食品安全，合理使用土地。这一制度的根源在于中国现行土地征用法的内部冲突。因此,我国应积极寻求化解其冲突的有效路径,以便从制度根源上防范或减少上述问题的产生,充分发挥土地资源的经济效益和社会效益,促进社会主义新农村的建设和全面建设小康社会目标的实现。一、土地征收法律制度体系我国现行的土地征收法律制度发端于计划经济时代,其历史可追溯至新中国建国初期。目前已初步形成以《宪法》为指导、以《土地管理法》等法律为核心、以《土地管理法实施条例》等法规规章为具体操作标准的土地征收法律制度体系。具体如下:土地征收补偿《宪法》第10条明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定从宪法层面明确了土地征收制度的合法性,奠定了土地征收法律制度的宪法基础,是其他一切土地征收法律规范的最高指导。土地征收法律以《土地管理法》为首的、包括《物权法》和《农村土地承包法》等在内的一系列相关法律构成了我国土地征收法的核心。这些法律中的相关规范架构了我国现行土地征收法律制度安排的主体内容,包括:1.土地征收补偿《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”显然国家征收土地的惟一目的是满足公共利益的需要。2.土地征收权依据《土地管理法》第2条的规定,惟有国家有权行使土地征收权,即国家是惟一的土地征收者。实践中代表国家进行土地征收的是各级人民政府和土地行政管理机关。3.土地征收对象土地征收是指国家基于公共利益的需要,强制取得土地所有权的行为。我国实行土地社会主义公有制,土地依法为国家所有或集体所有,因此,我国土地征收的对象仅限于集体所有的土地。依据《宪法》第10条、《物权法》第58条和《土地管理法》第8条的规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。4.土地的土地基金依据《土地管理法》第47条的规定,我国土地征收,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中,土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6倍至10倍;安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算,每一个需要安置的农业人口的安置补助标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4倍至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准作出规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。5.征地补偿登记任何建设项目要征收土地,首先要向相关土地行政管理机关提出申请。各级政府依其权限进行审查批准。依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到当地土地行政管理机关办理征地补偿登记。征地补偿、安置方案确定后,有关地方人民政府应当予以公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织应当将征地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。土地征收补偿的立法现行数量颇多的土地征收法规规章,因地、因时、因事制宜,对上述法律进行细化和补充,成为土地征收实务中的具体操作指南。主要有:(1)行政法规,如《土地管理法实施条例》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等;(2)部门规章,如国土资源部发布的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》和《国土资源行政复议规定》等;(3)地方性法规和规章,如《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等。综上所述,我国土地征收法的体系较为完备,它们为促进我国工业化、城镇化及现代化建设创造了有利条件。但是,随着计划经济向社会主义市场经济转轨和国民经济的迅速发展,现行土地征收法的内部冲突日益明显和尖锐,亟待解决。二、收法作用:识别、协调和平衡各方权益土地征收涉及多方权益,其中矛盾重重,而土地征收法的作用就在于为识别、协调和平衡各方权益,妥善解决其矛盾提供制度基础。遗憾的是,我国现行土地征收法的不合理安排在一定程度上造成和激化了诸多冲突。第一,“法益未尽”,其个人不符合现有土地制度的理想类型“基于个人主义之思想,所有权固应属于个人,但其行使与公共利益相关,应受社会之规律。所有权之行使,惟于符合公共利益时,其个人归属方可认为系正当。易言之,所有权乃是公共预期个人在利己心之原动力,仍能为公共利益作有效之行使,方将之委诸于个人,固社会基于公共利益,自须限制或剥夺个人之所有权。”以公益性目的为由征收来的土地实际中却以营业性为目的,这实质上是对土地权利人的欺骗,是对土地私权的非法剥夺。由于“缺乏一种非公益性土地征收的替代机制”土地征收权的取得在现行制度框架下,我国事实上形成了一个混合的农地市场:政府以满足公共利益为由,凭借土地征收权获取土地所有权,然后将土地使用权批租给二级土地市场用于营业。前者为行政配置,国家给予土地权利人低额的补偿费,即取得土地所有权;后者为市场配置,国家对用地单位收取不菲的土地租金,即土地使用权出让金,以转让土地使用权国家公权为主加强土地私权土地征收本身暗含了国家公权与土地私权的矛盾,土地征收法的目的之一即是对两者进行协调与衡平。基于国家公权的强势地位,发达国家的土地征收法往往偏重于对土地私权的保护。而我国现行的土地征收法无论是实体还是程序都过分强调国家公权,漠视土地私权,加剧了两者之间的冲突,激化了民众与政府之间的对立情绪,处理时稍有不慎就会引发群体事件,成为社会稳定的隐患。从实体性权利考察,国家公权明显优越于土地私权。政府享有土地征收决策权,有权拟定、批准并实施补偿、安置方案,享有广泛的自由裁量权从程序性权利考察,国家公权明显强势于土地私权。在土地征收决策程序中,各级人民政府依其职权进行审查批准,土地权利人没有任何知悉或参与的机会,往往是在土地征收机关做出决策后发布征收土地公告时,“才惊觉即将失去安身立命之地。”“农民集体”意志弱化农村集体经济组织的制度性“虚位”导致农村土地产权的模糊性,引发了土地权利人之间的严重利益冲突。依据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条的规定,集体土地所有权主体可分为三级:乡(镇)农民所有、村民所有、村民小组所有。但是不仅集体所有权主体没有人格化代表来行使其权利,而且这三级集体之间界限也不清楚,导致土地集体所有权在事实上的虚置。加之计划经济体制的惯性运作、农村基层政治与行政体制的现状和农村民间传统的“官本位”思想的影响等,使得基层政府、村委会和乡村干部掌握了实际的土地所有权,控制了“农民集体”的意志。土地征收补偿费下发时,乡镇基层政府、村委会和村干部往往争先恐后地主张自己是土地所有权人,以“乡扣”、“村留”、“村小组提”等名义层层截留土地征收补偿费,农民所得极其有限。但是,乡(镇)政府是国家行政机关,不是农村集体经济组织,根本就无权参与土地征收补偿费的分配。而村民小组是集体经济组织的一员而不是一级经济组织,没有法律地位,没有经济核算形式,亦无资格获得土地征收补偿费。村委会名义上是农村群众性自治组织,但在很大程度上受到上级政府的约束,具有政府机构的功能,实际上成为了地方政府的“下级派出机构”,因此他们往往不是代表农村农民集体行使土地所有权职能,而是贯彻执行乡镇或上级政府的意图。更何况村委会作为一个特殊的利益集团,“也有自己的利益,尤其是包含村委会负责人的个人利益,他们从自身效用最大化角度出发,利用自己的比较优势获得较大的土地收益份额或为今后获取额外的利益保障做准备。”总之,现行土地征收法的上述内部冲突,一方面刺激了政府权力寻租,过度征地,致使耕地资源浪费严重,威胁我国粮食安全三、冲突解决的路径“公共利益”的概念及范围的界定明确界定公共利益,可以从根本上防止公共利益的泛化,确保征收土地的目的和使用均是满足公共利益的需要,从而有效解决征收目的的公益性和土地使用营业性之间的冲突。但是,如何对公共利益进行合理解释和界定,进而明确公共利益的范围,并非易事。从世界范围来看,国外土地征收法中关于“公共利益”的规定大致有三类:一是一般概括性规定,以发挥法律的伸缩性,如《德国民法典》;二是列举性规定,以保持法律的规制性,如《日本土地征收法》作为土地征收前提的公共利益,是一个难以定义而只能描述的范畴。鉴于我国征地工作中存在着范围过宽、政府征收权常被滥用的现实,借鉴国内外学界和实务界的共识与经验,结合我国诉讼法中受案范围的立法方式和台湾地区《土地法》界定“公共事业”范围的模式,笔者认为在立法中我们完全有可能对“公共利益”的内涵和外延作一界定和描述,方法如下:首先,给“公共利益”下一个简要的定义,如公共利益是指涉及国家安全和社会公共福祉的利益;其次,对公共利益的范围做一个详细的列举,如水利、能源、交通、供电、供气等公用事业建设项目,国防事业建设项目,教育、文化、卫生、文物古迹及风景名胜区的保护等社会公益事业建设项目,各级国家机关建设用地等;再次,设立一个概括性的兜底条款,以应付立法时无法列举或者难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项;最后,再设一个排除性条款,明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围,如政府为招商引资建设的高尔夫球场等健全农村土地征收补偿制度农民集体所有土地的所有权人的界定和规制,是解决土地权利人之间利益冲突的有效路径之一。通过界定农民集体所有土地的所有权人,以杜绝其他主体浑水摸鱼,进行利益的争抢;通过规制农民集体所有土地的所有权人,以防止其滥用土地所有权,保障土地征收补偿费在土地权利人之间公平、合理分配。我国是社会主义国家,包括农村土地集体所有在内的土地公有制是我国的基本经济制度。不能因为实践中操作层面出现的某些具体问题而从根本上全然否定该项基本制度。笔者认为:我国应在肯定农村土地集体所有制性质的基础上,通过将农村集体经济组织具体化和人格化的途径来明确农村土地的所有权人。考虑到农村土地集体所有的性质,以及司法救济时诉讼程序的顺利进行,农村集体土地宜以村为单位,由全体村民共同所有,由村民委员会对外代表全村村民行使土地权利。但是应改造现有村民委员会,淡化其半官方、行政派出机构的色彩,强化其民间性、自治性和民主性,将其改造为能够真正代表全村村民共同经济利益的独立法人。作为农民集体所有土地所有权人的村民委员会,其利益并不总是与其成员(即农村村民)的利益完全一致。为了防止村民委员会滥用土地所有权,保障各土地权利人的合法权益,应合理界定村民委员会在土地征收中的权利、义务和责任,并建立健全村民委员会的民主议事制度和程序安排,确保村民的知情权、参与权和决策权,从实体和程序两方面对村民委员会进行必要的规制。例如作为土地所有权人,村民委员会有权依法受领土地补偿费和安置费用,但是一些专门针对村民个人进行的补偿,如“就业培训”、“土地换社保”等,村民个人有权直接受领。村民委员会受领后,有义务依法将土地补偿费和安置费用合理地分配给村民。分配方案应由村民通过民主程序共同拟定。村民对分配结果有异议的,可以依法提请诉讼。而村民委员会违法违规分配的,应依法承担相应的法律责任。公权与土地私权冲突的焦点现行土地征收补偿的不完全性和非公平性,是国家公权与土地私权冲突最集中和尖锐的焦点所在。为缓和、化解该冲突,我国应尽快建立公平的土地征收补偿法律制度。1.基本补偿原则现行土地征收补偿的不完全性,其负面影响严重而深远,已不能满足社会主义市场经济的需要,应予摒弃。笔者认为,目前我国的土地征收应确立以充分、及时、有效为前提的公平补偿原则较为适宜。第一,该原则弥补了我国现行的不完全补偿原则引起的补偿金过低的状况,切实保护了农村村民的合法权益;第二,该原则也可以避免由于实行完全补偿原则而造成违宪的尴尬局面;第三,在某些特殊情况下(如国家建设青藏铁路对牧民草场的征收,待铁路建成后牧民的牛羊等畜制品将能运往内地,牧民会获利巨丰),国家对农民集体土地的征收具有重要的战略意义,将会给社会及被征地群众自身带来巨大的经济效益,当我们把这些因征地建设的工程带来的利益与私人损失相权衡时,我们就会发现公平补偿是完全可以接受的和合情合理的。2.征收补偿中,多因征地而产生的附随损失或转发达国家的土地征收补偿范围均包括土地自身的价值和因土地征收而产生的附随损失。例如日本法对补偿范围的规定包括:征用损失补偿,即按被征用财产的经济价值计价补偿;通损补偿,即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿,少数残存地补偿;离职者补偿和其他损失补偿3.第二,“劳者有其业”囿于经济实力,我国当前只能适当提高土地征收补偿标准,但最低应在保证失地农民目前生活的同时,考虑其长远生计,保障其“居者有其屋”,“劳者有其业”,并逐步纳入到社会保障体系之中。具体措施有:一是摒弃“产值倍数法”,建立与市场相联系的土地征收补偿机制,确保农民分享土地增值收益;二是坚持就业优先原则,提高安置标准,丰富安置方式,保障“劳者有其业”;三是制定统一的农村房屋拆迁补偿制度,适当提高补偿标准,确保“居者有其屋”;四是坚持“土地换保障”原则,将失地农民纳入社会保障体系,确保其生存权。4.征地安置保障方面。在现有的土地在现有的土地征收补偿标准不宜过大提高的情况下,丰富土地征收补偿方式是一种可行的保护土地私权的方法。因为补偿方式的丰富可以多角度、多方面地对被征地人的损失进行补偿,避免其因失去土地而无法生活或者生活水平下降。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。实践中,在这方面也有极大的尝试和创新,如浙江嘉兴市通过采取“以土地换保障”的做法,给农民买保险;江苏苏州工业园区,则以公寓房作为对失地农民的补偿,通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧。其他还有诸多提供就业培训、征地费入股安置、保险基金安置、留地安置、调地安置及异地移民安置等等补偿方式,改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式,较好地解决了农民的生活来源和长远发展问题,值得肯定和推广。土地征收程序的公开性有利于监督公权与土地私权的衡平完善土地征收程序,提升其公开性和民主性是妥善解决现行土地征收法内部冲突的有效路径之一。这是因为:一者“阳光是最好的防腐剂”。土地征收程序的公开性,将政府的土地征收活动置于社会公众的监督下,增强了土地征收行为的透明度,从制度上防止政府滥用土地征收权,遏止权力寻租;二者土地征收程序的民主性确立了民意的表达机制,为土地权利人提供了表达自身诉求的机会和监督土地征收权行使的途径,有利于国家公权与土地私权的协调和衡平。当前的重点是:1.完善现行土地公告和征地安置补偿程序应尽快建立详尽细致的公告/通知制度,以确保土地权利人的知情权,为土地权利人行使参与权和申诉权提供充分和对称的信息环境。完善这一制度主要包括:(1)公告/通知方式多样化。除现行的在被征收土地所在地的乡(镇)人民政府所在地或村、组内以书面形式公告外,征用土地公告和征地补偿、安置方案均必须在当地普遍发行的报纸上予以公布,并应以挂号信的方式送达每一土地权利人。(2)细化公告内容。除现行规定的内容外,征收土地公告还应说明土地征收决策与“公共利益”的关联性,应说明被征收土地的范围和详细情况,并附上具体地图;而征地补偿、安置方案还应包括以下内容:补偿、安置标准确定的依据和理由、被征收土地的详细情况、财产评估方法、土地权利人的听证权等权利及其行使方式、期间,等等。2.建立土地征收补偿制度,强化公开性和民主性听证本身具有高度的公开性和民主性,但我国现行土地征收听证制度流于形式,在很大程度上降低了听证的公开性和民主性,因此,当前的任务是做实听证制度,还其应有的公开性和民主性。(1)建立土地征收决策听证制度。在政府决定征收土地之前,应当预先公告,召集利益相关人(包括土地权利人)进行听证,论证土地征收行为符合“公共利益”,并且征用的土地在数量上也与政府所要实现的公共利益相符。(2)强化听证的实质影响。例如明确规定:土地权利人要求举行听证会而有关机关未依法举行听证会的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权拒绝办理征地补偿登记手续或征地补偿、安置手续,等等。3.建立土地征收补偿机制土地权利人参与机制,一方面确认了土地权利人的主体地位,体现了对土地私权的尊重;另一方面它确立了民意的表达机制和监督机制,有利于各方利益的表达、衡量和协调。土地权利人参与机制应贯穿于整个土地征收过程,细化于每一阶段每一环节。其一,在土地征收决策阶段,土地权利人有权参与土地征收决策,对征收是否满足公共利益目的有权提出质疑。其二,在实地调查阶段,土地权利人有权和土地征收方联合进行实地调查,调查结果应由土地权利人确认。其三,在财产评估阶段,土地权利人有权和土地征收方一起选择财产评估机构,对评估结果