美、荷、英空间规划体系下的央地平衡与共治

美、荷、英空间规划体系下的央地平衡与共治

随着生态文明建设的加快，新的土地利用规划体系的构建，学术界和商界对什么类型的空间规划体系的构建提出了不同的看法和想法。1建立并完善相关的法律法规，规范建设秩序，强化对地方总体规划的工作约束作为一种整体性的协调管理体系，空间规划关注经济发展与环境、社会平等的协调，其最直接、最有效的实施手段正是空间管制为了维护国家利益和公共利益，中央政府对地方政府的态度倾向于严控，强调对生态地区的保护。1996年开始，国家出台了众多规章制度，以约束和规范地方政府的开发行为，两者进入“复杂博弈”阶段。1996—2010年，国家共出台14项法律法规，不断强化对地方总体规划相关工作的约束，包括《城乡规划法》《城市规划编制办法》《城市总体规划审查工作规则》等（图1);2007年，住房和城乡建设部启动卫星督查试点工作，对地方的生态用地、基本农田保护等进行严格督查，范围涉及27个省（自治区）的103个城市；2017年，住建部继续加大清查治理城市建成区违法建设的力度，督察范围进一步扩大至全国所有城市，对一批严重损害公共利益和生态环境的、违法情节严重的、社会影响较大的典型案件进行挂牌督办。与中央政府的强控相比，地方政府则一直在寻求更多的发展空间，但这往往导致城镇开发边界的突破或对生态地区的侵蚀。实际上，开发边界的确定确实是一大难题——边界太小，易导致城市内过度开发或住房紧张等问题；边界太大，又无法发挥其限制城市蔓延的作用。随着新一轮国土空间规划体系的构建，不同层级政府将对土地发展权再分配，规划编制本质上体现着央地协同治理目标实现的过程。而国土空间规划改革方向的重点之一也是在各个空间治理体系中实施放权，核心是减少地方政府“向上协调”的成本，使得地方政府的“合治”行动主要在本级政府展开2优化央地协作平台，形成长期合作网络关于国外城市增长边界（UGB:urbangrowthboundary）和生态地区管控的研究已有很多反映在规划的城镇开发边界和生态地区的管控上，三个国家体现的央地关系特点尤为明显。美国以地方为主导，中央或上级政府努力寻求对地方的统筹控制；英国的地方政府在中央的强控下，且中央政府通过各种手段增强对地区的弹性管理；荷兰介于二者之间，搭建了多样化的央地协作平台，以共同管理推动双赢。本文对这三个案例进行梳理分析，试图探讨在不同的制度框架下，国家与地方在城镇开发边界和生态地区的协同治理中采取了何种策略以兼顾中央与地方的利益诉求，寻求管控与发展的平衡。2.1美国兰花的扩展：地方政府的独立管理具有很大的独立性2.1.1美国规划管理体制美国作为联邦制国家，州是联邦主体，具有很高的自治地位和相对主权；州和中央政府均具有立法权，其中除了明确授予国会立法管理的事务，其他事务都归属州法律管辖范畴。与此类似，美国的规划管理权力也下移至州，以市、县的地方总体规划、分区规划成果为主，其获批后成为法律文件指导建设实施。联邦政府虽然不直接对地方规划作内容约束，但仍然通过财政政策和相关法案（如《住房法案》《国家环境政策法案》）等，对州、市等地方规划进行一定程度的控制或引导。在州—县关系中承担相当于“中央”职能的州政府，在赋权市、县之后也不会对下级放任不管，而是对州规划或区域规划的编制（如《旧金山湾区2040》）进行指导2.1.2中俄蒙两国地方政府推动ubc立法美国空间规划的央地关系在城市增长边界的划定中也有所表现，其中最典型的当属从1970年代起即进行城市增长边界划定探索的俄勒冈州。在增长边界的划定管理中，联邦中央政府并无相关的政策对其进行规定，主要由俄勒冈州政府以法案形式，即参议院1973年通过的《第100号法案》（SenateBill100）赋予UGB法定效力，明确各县、市政府在总体规划和区划中划定UGB的职责，因此一定程度上州政府承担了中央政府的作用（表1）。其中，俄勒冈州波特兰大都市区的增长边界划定较早，管控效果较好。波特兰大都市区包括24个市和3个县的城市部分，大都市区政府具有独立的行政管理事权，承担了UGB的规划编制、划定、管理和审批等主体职能。总体来说，地方承担的作用较大。2.1.3地方主导：基于弹性调整机制的城市增长边界调整波特兰UGB从设立之初就不是一个刚性的控制线。在城市的不同发展阶段，UGB的划定会根据不同的发展条件和需要进行修订；除了较大的调整，规划修订还运用多样化的弹性措施，对规划既定UGB进行调整，以应对城市开发的不确定性和变化。(1)UGB规划修订迄今波特兰UGB规划已经历三个阶段的修订。为了稳定用地政策、保护农用地，该市在1977年首次划定了UGB，为增强规划弹性，此次UGB划定预留了25%的用地作为未来发展用地，结果由于弹性过大导致无法有效控制城市低效蔓延。第二阶段则采用了多情景模拟的方法来划定边界，1994年编制的《2040年城市增长概念规划》（2040GrowthConcept）中讨论了不同增长情境下的发展模式，并糅合了多个增长模式方案，最终调整了上版确定的UGB边界(2)UGB边界和规模的弹性调整波特兰城市增长边界拥有完善的调整机制，主要包括三种途径：第一种是根据每六年一次的增长边界评估作出调整；第二种是比较大面积的增长边界调整；第三种是小幅度的增长边界调整（表2）。在UGB弹性调整的过程中，都市区政府起到决定性作用——大规模调整主要由都市区理事会审批，而小规模调整则需通过都会区政府主要执行官主持的听证会同意。通过这三种途径，波特兰的城市增长边界每年都在变化，自划定以来，已先后调整了3614次，面积增加了113kmUGB的弹性调整并非适用于所有申请，如小规模调整仅适用于学校、医院等公共服务设施的扩张，以及道路线位、已出让用地的微小调整等。在保持弹性的同时，也在一定程度上维护了增长边界的权威性。2.1.4ubcs的增长边界俄勒冈州政府承担“中央”作用，除以法案形式赋予UGB法定效力外，还尝试以其他手段加强对增长边界的控制，其中最主要的手段就是跨区域增长边界的统筹划定。俄勒冈的增长边界并不限定于单个行政区范围内，而是以城市增长是否连绵为判别标准。若多个城镇呈连绵发展态势，每个城镇的UGB需在上层规划中划定。以波特兰大都市区为例，其增长边界的划定强调空间布局的完整性，范围已超过其行政辖区（图2），而突破行政区范围的地区将作为今后城市化发展的优先考量区域。通过跨区域的边界划定，州政府在最大力度保证地方自主权的基础上，仍能发挥市、县利益协调部门的作用，统筹地方（尤其是边界地区）的发展权。2.2荷兰兰斯塔德绿色中心：围绕中心区域建立一个区域组织平台，实现争议解决荷兰的规划体系兼具政治制度分权和规划集权强控的特点，注重空间协调而非单纯的经济发展，中央与地方的协商、共赢原则也被历次规划所延续2.2.2生态理念下的管控理念兰斯塔德绿心是国际上公认的管控有效的巨型区域性公共绿地的典型代表，其发展理念的演变和管控手段为央地协调提供了较好的样本，印证了荷兰空间规划中央与地方关系的互动和转变。兰斯塔德地区是荷兰西部的城市集聚区，面积11000km兰斯塔德于1950年代划定绿心之初就希望其天然无损，因此自绿心概念提出以来，国家层面就通过国家结构性规划和多项相关政策对其提出了保护策略。最初，荷兰政府对绿心开展的“绝对保护”具有很强的理想主义色彩，以求获得保留完整的区域公共开放空间；1960年代后，在以空间规划为导向的国土开发战略的影响下，中央政府先后五次发布国家结构性规划，对兰斯塔德绿心实施保护，避免其沦为短期利益的牺牲品，力图在区域内保留相对完整的开敞空间但是面对地方增长的诉求，绿心已无法保持单一、封闭的生态保育功能，政府对绿心的管控理念也经历了“严格保护管控—引导向‘心外’疏散—有条件允许项目建设”三个阶段。国家与地方在绿心保护上的理念经过长期磨合，已逐渐达成共识，从坚持生态空间的天然无损、强管控、封闭单一的功能，向开放的、综合功能的、提高绿地实际使用效率的生态空间转变（表3）。2.2.3区域性协调机制的探索面对地方增长的诉求，“绿心”开始频频受到地方发展的突破。在这一背景下，中央政府与兰斯塔德地区搭建了面向绿心保护和开发利用的区域协调框架，以此为载体协调央地事权，以取得保护与开发的平衡。(1）搭建央地共治的合作平台荷兰第四次国家结构性规划将各城市的发展空间引导布局在绿心之外，绿心内仍以保护为主，这与地方政府不断尝试在绿心内招商的目标大相径庭，导致规划未能有效执行。为此，荷兰政府于2008年开展地方政府空间规划体系改革，建立中央与地方合作共赢的新机制。2008年后，荷兰空间规划由之前“国家—省—市”的逐级战略落实框架，转变为各级政府平行构建的各自结构展望，并将各级政府利益整合为一个规划框架。在此规划框架下，荷兰开始成立区域性协调机构。经过多次探索，目前由国家相关部委、省政府、环绕绿心的主要城市及其市政部门的代表共同参与，建立了“绿心平台”（GreenheartPlatform）。在这一平台上，各省、市政策制定者作为代表，共同参与协调并进行决策，有效发挥统一管理的作用。(2）平衡管控与开发，允许开发兼容度高的政府性项目在区域合作平台的协调下，兰斯塔德绿心逐步由单一、封闭功能转向开放、多元价值。政府始终严格控制绿心内的商业和居住开发，但是开始逐渐鼓励在绿心内发展与生态保护兼容的旅游、休闲服务业，甚至允许有条件地建设具有区域重要性或高经济效益的政府项目。例如：荷兰政府于1998年建设了穿越绿心的高铁项目，但为了保护绿心的景观生态价值，减少该项目对绿心的不良影响，穿越绿心部分采取了下穿隧道的方式，保全了绿心的完整性。(3）保证中央政府一定的统筹和刚性控制力度虽然绿心功能已经越来越转向多元价值，允许建设多类型项目，但中央政府仍采取了一系列措施，来对绿心地区进行刚性控制：一是通过法律保障绿心的完整性，如国家通过援引已有相关法律条文、编制国家结构性规划等国家级政策，保护绿心不受侵蚀；二是出台一系列相应的政策文件保护重点地区（如自然文化景观价值地区），进一步提高绿心特殊的自然景观价值和文化景观价值；三是后期即使允许在绿心内进行建设，也需要对建设进行严格的论证审核。2.3英国大伦敦绿带：由于中心刚性的强烈控制，地方当局寻求适度的弹性2.3.1公共卫生和住房问题的公共干预英国是现代城市规划的发源地之一，其规划起源于工业革命后政府对城市环境、公共卫生和住房问题的公共干预。二战后随着城市重建的需要，英国的城市规划体系开始趋向集权，国家层面的规划控制权增强，规划管理中的纵向集权由此开端。尤其是1940年代—1960年代，英国空间规划以严格的开发管控为特征2.3.2绿带边界的管控权“绿带政策”是英国城市规划政策最显著的特点之一，也在一定程度上反映了英国规划体系中中央政府的强力意志。经过多年调整，现大伦敦绿带宽度约35km，绿带覆盖面积达5140km大伦敦绿带边界由区域政府和郡县政府共同划定：大伦敦区域政府在结构性规划中对边界进行统筹划示，下一层级的郡县政府编制的地方规划落实相应的管控要求，并划定其具体边界。在绿带的日常监管上，中央政府负责区域绿带的政策制定和边界的监督审查，并对绿带实行严格的保护制度。绿带边界在建立后很少经历大规模变动，绿带法规的刚性管控内容以及社会各界对绿带的保护共识均决定了绿带边界的长期稳定性。英国国家层面的规划纲领性文件《国家规划政策框架》（NPPF）将绿带定义为“具有长久稳定性的开敞国土空间”。依据国家规划法规，绿带一旦建立，其边界变更的权力很大程度掌握在中央政府手里，中央政府可通过抽审的方式驳回地方对绿带的开发审批，甚至裁定地方绿带边界变更是否具有法定效力。据统计，1997—2000年，全英格兰绿带中平均每年只有10km2.3.3新形势下的总体规划评估2008年金融危机后，英国地方经济普遍陷入低迷状态，加之大伦敦地区住房用地供应不足，区域发展廊道的用地需求日益增加，在这一形势下，为了积极推动地方可持续发展，满足日益增长的地方建设需求，中央政府开始逐步对地方放权。中央对绿带的刚性管控策略逐渐转变为刚弹管控结合，以多种方式合理引导绿带开发；地方政府则探索了多种弹性举措，在保持绿带长期稳定的框架下，努力为本地发展寻求空间。(1）方式一：划定弹性地区，空间上留有调整余地弹性地区是在绿带和建成区之间划定的储备性地区，在保证其近期不被开发的前提下，下一轮总体规划评估可依据未来形势对其作出灵活调整（图5）。弹性地区政策虽然类似绿带，但其实是平行于绿带政策的一种弹性管控手段，两者法定地位、政策目的、调整机制有所不同但互为补充。绿带受到国家法规的严格保护，论证调整难度较大；而弹性化的地区政策是央地关系协调下地方层面的创新，在保持城镇边缘乡村特性的同时，为城市未来战略性增长储备空间，且较易通过规划评估。(2）方式二：给予地方自主裁量权，部分地区可自主核发规划许可根据英国依个案审理的规划管理特点，只要满足必要性论证要求，地方政府就可以核发绿带内的规划许可，中央仅保留抽审的权利。一是在满足“特定情况”下，地方可以在不修改绿带规划的前提下审批通过绿带内的规划许可，该种“特定情况”并不加以详细定义，因此地方政府以碎片化、渐进式的方式审批通过了绿带内的诸多项目。二是规划许可通常允许绿带内存在农林矿业、绿色能源项目、交通基础设施、户外游憩项目、公墓、社会住房、村镇存量更新等不损害绿带开敞特性的相容性开发，以绿色开发代替单纯保护。(3）方式三：建立区域合作机制，适当转移建设任务指标为了满足重要的区域性战略廊道的发展需求，大伦敦市政府与周边郡县政府成立了合作发展联盟，共同制定区域交通基础设施规划，协商布局沿线的重点发展地区，并通过调整相关绿带形态来契合未来廊道的建设；同时还规定相邻地方政府有义务就跨境事务进行协调，地方有建设用地供给困难时可转移一部分住房建设指标到相邻政府。3收权与放权的交替模式我国国土空间规划具有明显的中央集权色彩，在具体的管理手段上，会根据社会经济发展的需要，不断在行政权力上收与下放、中央集权与地方分权的间歇性交替模式间转变，往往陷入收权后的“运动型”治理和放权后的“地方政府竞争”的恶循环。归其原因，不管是“集权制”还是“地方主义”，都是中央统一决策这一“泛化”治理下“央主地从”政治体制的体现，并未真正形成“分权—合作制”下的“央地共治”3.1功能单一、边界永久的管控思维根据中央政府控制力度和地方自主性的不同，央地协同治理的实质是政府间权利配置和利益分配关系，其核心是利益国外城市在划定增长边界或生态绿地空间之初，大多抱有保持单一无损的生态功能或者生态边界永久不变的美好愿景，代表了国家自上而下的资源保护与管控理念。但在实际发展中，总是需要不断平衡协调生态边界与地方发展诉求，单一生态功能和永久边界均难以保持。因此，各国纷纷转变管控思维，从功能单一、边界永久的强管控思维转变为功能多元、边界稳定的引导型管控思维。事实上，城市边界和生态地区从来都不是为了划定而划定，也并非为了永久而永久，其最终目的是促进城市的可持续发展，进而“让生活更美好”。永久不变的开发边界或单一无损的生态保育地区无法真正实现。边界的“永久性”应体现在其作为城市开敞空间和生态保护的功能性，以及划定后的法律权威性上，但在法律规定的框架内，在保证其基本功能的前提下，给予边界适当的弹性是有利于城市发展的。3.2生态用地稳定性的保障与我国相似，国外城市增长边界或生态绿地空间的保护控制也强调中央或上级政府的权威地位，通过法律授权、政府的强力督察和不定期抽审实现对上级地位的保障，同时在边界和规模上保证城市增长边界和生态用地的相对稳定。中央在强管控的大基调下，经过多年的上下博弈，也赋予了地方多途径的弹性自主空间。最终，央地逐步在保护和发展问题上达成一致，形成了良好的共治机制。央地协同治理的手段包括以下三点。3.2.1大陆法系城市间的多元参与模式。在整个过程我国城市一直都有城市内建设用地指标平移的实践做法，以此协调多规，优化城市空间格局。但是区域内不同城市之间的指标转移在实践上仍存在较多问题一是设立区域协调机构。由国家