哥本哈根会议

哥本哈根协议》是国际社会共同应对气候变化迈出的具有重大意义的一步，这个协议至少有以下几个特点：首先，维护了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，坚持了“巴厘路线图”的授权，坚持并维护了《公约》和《议定书》“双轨制”的谈判进程。其次，在“共同但有区别的责任”原则下，最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动，在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的步伐。第三，在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展。第四，在减缓行动的测量、报告和核实方面，维护了发展中国家的权益。第五，根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告的科学观点，提出了将全球平均温升控制在工业革命以前2°C的长期行动目标。12月19日下午，联合国气候变化大会在丹麦哥本哈根落下帷幕。全世界119个国家的领导人和联合国及其专门机构和组织的负责人出席了会议。会议的规模及各方面对会议的关注足以体现出国际社会对应对气候变化问题的高度重视，以及加强气候变化国际合作，共同应对挑战的强烈政治意愿，并向世界传递了合作应对气候变化的希望和信心。经过各方的艰苦磋商，大会分别以《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）及《京都议定书》（下称《议定书》）缔约方大会决定的形式通过了有关的成果文件，决定延续“巴厘路线图”的谈判进程，授权《公约》和《议定书》两个工作组继续进行谈判，并在2010年底完成工作。会议发表的《哥本哈根协议》是国际社会共同应对气候变化迈出的具有重大意义的一步。我认为，这个协议至少有以下几个特点。首先，维护了《公约》和《议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，坚持了“巴厘路线图”的授权，坚持并维护了《公约》和《议定书》“双轨制”的谈判进程，反映了各方自“巴厘路线图”谈判进程启动以来取得的共识，包含了包括中国在内的各方的积极努力。其次，在“共同但有区别的责任”原则下，最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动，在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的步伐。《公约》附件一的《议定书》缔约方将继续减排，美国等《公约》附件一的非《议定书》缔约方将承诺履行到2020年的量化减排指标。发达国家的减排行动及向发展中国家提供的资金将根据有关的准则进行测量、报告和核实。《公约》非附件一缔约方，即发展中国家在可持续发展框架下采取减缓行动，最不发达国家和小岛屿发展中国家可以在自愿和获得支持的情况下采取行动。第三，在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展。在资金方面，要求发达国家根据《公约》的规定，向发展中国家提供新的、额外的，可预测的、充足的资金，帮助和支持发展中国家的进一步减缓行动，包括大量针对降低毁林排放、适应、技术发展和转让以及能力建设的资金，以加强《公约》的实施。在资金的数量上，要求发达国家集体承诺在2010-2012年间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要。同时，将建立具有发达国家和发展中国家公平代表性管理机构的多边基金。这些资金中的适应资金将优先提供给最易受气候变化影响的国家。虽然发达国家在资金上的这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有一定差距，但毕竟提出了一个量化的、可预期的目标。在技术开发与转让行动方面，决定设立一个“技术机制”加速技术开发与转让，支持适应和减缓行动。这一措施将有望为推动气候友好技术的大规模应用提供机制和制度上的保障。第四，在减缓行动的测量、报告和核实方面，维护了发展中国家的权益。作为《公约》非附件一国家的发展中国家，只有获得国际支持的国内减缓行动才需要根据缔约方大会通过的指导方针，接受国际的测量、报告和核实。自主采取的减缓行动只接受国内的测量、报告和核实，有关结果每两年一次以国家通报的方式予以通报，通过明确界定的准则和确保国家主权得到尊重方式进行国际磋商及分析。第五，根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告的科学观点，提出了将全球平均温升控制在工业革命以前2°C的长期行动目标。为了确保长期目标和相应的应对行动得到最新气候变化相关科学研究成果的支持，对《哥本哈根协议》执行情况以及对包括长期目标在内的共同愿景的综合评估，将与IPCC已正式启动的第五次评估报告的出台时间相衔接。应对气候变化任重道远。本次大会形成的成果不是终点，而是新的起点。《公约》和《议定书》是各国经过长期艰苦努力取得的成果，凝聚了各方的广泛共识，是国际合作应对气候变化的法律基础和行动指南。各方应继续拿出政治诚意，进一步凝聚共识。必须坚持《公约》和《议定书》确定的原则，坚持“巴厘路线图”授权，切实兑现各自承诺，履行应尽的义务，作出不懈的努力。发达国家应正视并承担起自己的历史责任，必须率先大幅量化减排并向发展中国家提供资金和技术支持，这是必须履行的法律义务，也是不可推卸的道义责任。发展中国家应根据本国国情，在发达国家资金和技术转让支持下，尽可能减缓温室气体排放，适应气候变化。我国作为负责任的发展中大国，将坚定不移地走可持续发展道路。正如温家宝总理在这次大会上所作的庄严承诺，我国政府确定减缓温室气体排放的目标是我国根据国情采取的自主行动，是对我国人民和全人类负责的，不附加任何条件，不与任何国家的减排目标挂钩。无论哥本哈根结果如何，我国政府都将坚定不移地为实现、甚至超过这个目标而努力。妥善应对气候变化，事关我国经济社会发展全局和人民群众根本利益。面对气候变化的严峻挑战，我们必须深入贯彻落实科学发展观，加强生态文明建设，采取更加强有力的政策措施与行动，加快转变发展方式，努力控制温室气体排放，建设资源节约型和环境友好型社会。要把应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略。我国的减排目标将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，保证承诺的执行受到法律和舆论的监督。加强对节能、提高能效、洁净煤、可再生能源、先进核能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业化投入，加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系。制定配套的法律法规和标准，完善财政、税收、价格、金融等政策措施，健全管理体系和监督实施机制。我国将进一步完善国内统计、监测、考核办法，改进减排信息的披露方式，增加透明度。积极开展国际交流、对话与合作，有效引进、消化、吸收国外先进的低碳和气候友好技术，提高我国应对气候变化的能力。要增强全社会应对气候变化的意识，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式。当前要结合国际社会合作应对气候变化的良好机遇，让社会公众了解并认识应对气候变化的重要性和紧迫性，认清应对气候变化对国家、地区和企业自身发展和竞争力有重要影响。要倡导全民自觉参与，鼓励企业自愿采取行动。倡导健康、文明的消费观念，抑制奢侈消费。增强企业的社会责任感，自觉制定并实施减缓碳排放的目标和措施。引导企业生产方式的转变和社会民众消费方式的转变，逐渐形成全民应对气候变化的体制和机制。妥善应对气候变化，科技是基础。IPCC评估结论是国际社会共同采取应对气候变化行动的主要科学依据，对促进气候变化和国际合作具有举足轻重的地位。我国在制定国家应对气候变化的总体战略及宏观决策过程中，要把参与IPCC相关活动的能力作为国家应对气候变化能力建设的重要方面。要加强对IPCC国内工作的组织和协调，统筹兼顾，全力做好IPCC第五次评估相关工作。要大力推进气候变化科技专项行动的实施，加大科技投入，建设一支高素质的气候变化事务专家队伍，形成一大批具有自主知识产权并能够为国际科技界所认可的研究成果，夯实我国参与IPCC评估工作的科学技术基础，并为我国采取应对气候变化工作的决策提供科学而有力的支持。同时，要充分利用IPCC这一平台，进一步宣传我国在气候变化科学研究、技术开发、减缓和适应政策措施等方面所付出的各种努力以及取得的重大成效，促进我国在应对气候变化领域的全方位国际合作。中国社会科学院可持续发展研究中心主任潘家华和研究员陈迎22日在接受新华社专访时均表示，这在气候变化的谈判中，从规模和规格上讲，都是史无前例的。好事多磨。历史将记住这一时刻：2009年12月19日，会议以决定附加文件方式通过了“哥本哈根协议”。他们认为，尽管这一协议不具约束力，但它第一次明确认可2度温升上限，而且明确了可以预期的资金额度。显然，哥本哈根会议的这一成果，将成为全球气候合作的坚实基础和新的起点。潘家华认为，哥本哈根会议成果具有积极而深远意义。他说，哥本哈根会议的谈判过程可谓一波三折，扣人心弦。围绕最终成果的文件形式，全球应对气候变化的长期目标，发达国家的中期减排目标，发展中国家的自主减缓行动，适应、资金、技术、透明度等一系列关键议题，发达国家与发展中国家两大阵营之间，以及不同阵营内部矛盾错综复杂，各方在谈判中展开复杂的利益博弈和激烈的政治较量。在哥本哈根会议的最后时刻，会议决定，以决定附加文件的方式通过了经激烈谈判和磋商而达成的“哥本哈根协议”。会议并决定延长公约和议定书下两个特设工作组的授权，到明年墨西哥会议即《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议时达成法律协议。他说，尽管哥本哈根协议是一项不具法律约束力的政治协议，但它表达了各方共同应对气候变化的政治意愿，锁定了已经达成的共识和谈判取得的成果，推动谈判向正确方向迈出了第一步。其积极意义表现在三个方面：（1） 坚定维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》，坚持“共同但有区别的责任”原则，维护了“巴厘路线图”授权。会议主办方丹麦一度联合主要发达国家起草“丹麦草案”，试图“两轨并一轨”，抛弃《京都议定书》，为发展中国家强加减排义务。经过缔约方尤其是发展中国家缔约方的不懈努力，坚定了巴厘路线图的方向。（2） 在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的坚实步伐。截至目前，所有发达国家都提出了中期减排目标，主要发展中大国也提出了自己减缓行动的目标。尽管一些发达国家的目标在利用森林碳汇和海外减排等方面还不清晰，有些还有附加条件，而且根据国际相关研究机构的评估，发达国家2020年相比1990年整体减排幅度仅为8—12%，仍远低于政府间气候变化专门委员会科学结论25—40%以及多数发展中国家要求的至少40%的水平，但这些目标是推动后续谈判的重要基础。（3） 在全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题上达成广泛共识。“哥本哈根协议”中认可有关控制全球升温不超过2度的科学结论作为全球合作行动的长期目标;初步形成了发达国家2010—2012年快速启动阶段提供300亿美元，2020年增加到每年1000亿美元的短期和长期资金援助计划；两大阵营之间就发达国家履行减排义务和发展中国家采取减缓行动的透明性问题也达成了共识。陈迎认为，中国为推动谈判进程发挥了积极和建设性的重要作用。他说，在哥本哈根谈判进程中，中国自始至终采取积极和建设性的态度，努力通过各种双边和多边平台展开外交努力，积极推动哥本哈根会议取得积极成果。主要表现在三个方面：提出中国减缓行动目标，展现中国的诚意在9月的联合国气候大会上，胡锦涛主席提出了单位GDP碳排放强度显著下降、提高可再生能源和增加森林碳汇等政策措施。哥本哈根会议开幕前两周，中国提出了2020年在2005年基础上单位GDP碳排放强度下降40—45%的减缓行动目标。不仅积极回应了国际社会的期待，而且中国目标没有附加条件，不与其他国家减排目标挂钩，主要依靠国内资源完成，展现了中国努力减排的诚意，对推动哥本哈根谈判发挥了积极作用。联合发展中国家，协同维护发展中国家利益中国在哥本哈根谈判进程中，积极与主要发展中大国协调立场。会前中国、印度、巴西、南非就谈判主要问题形成了共同立场。会议期间，在部分发达国家拿出丹麦文本而使会议可能误入歧途的关键时刻，中国协同发展中国家缔约方，坚持公约和议定书规定的“共同但有区别责任”的基本原则以及双轨制，有效维护了发展中国家的利益。作为快速工业化、城市化进程中的发展中大国，中国在资金问题上明确表示小岛屿国家、最不发达国家和非洲国家应优先获得资金支持，有效维护了发展中国家阵营的团结。为促进国际合作积极斡旋，政策更具有灵活性在哥本哈根会议谈判最后时刻，温家宝总理发表讲话阐述中国的立场，尤其是中国以“言必信，行必果”的坚定决心认真完成甚至超过减排目标的态度得到国际社会的普遍赞誉。为了哥本哈根会议能达成某种政治协议不至无果而终，中国也展现了政策上的灵活性，与其他发展中大国和美国一起，积极沟通和斡旋，最终促成了“哥本哈根协议”的产生。尽管这一框架性的政治协议远不足以解决全球气候变化问题，但达成协议本身就意味着巩固成果，继续前进，中国对此应该说功不可没。潘家华说，在新的起点上，哥本哈根进程必将在艰难险阻中推进。他说，显然，“哥本哈根协议”是巴厘路线图的一个里程碑，是全球合作保护气候的新起点，尽管后续谈判进程必将充满艰难和坎坷。他认为，当然，哥本哈根会议达成的政治协议并不具有约束力。有关后续谈判进展不可能一帆风顺。美国的国内立法进程尚未完成，奥巴马政府的气候政策对国会能否批准《清洁能源和气候变化法案》有一定的影响力，但没有最终的决策权。美国能否提出更高的减排目标，落实筹集资金的义务，发达国家能否提出具有雄心的量化中期减排指标并兑现资金承诺，国际社会将拭目以待。他说，坚持“共同但有区别的责任”原则，全球合作保护气候，是“哥本哈根协议”的内核所在。有了这一基石，哥本哈根后续谈判就有了方向。不可否认，后续谈判形势将更为错综复杂，谈判任务将更为艰巨，但哥本哈根进程必将在艰难险阻中前行，为2010年在墨西哥城气候变化会议奠定基础。哥本哈根气候大会的激辩之声犹在耳际，新一轮谈判的大幕又在波恩徐徐开启。根据联合国气候变化框架公约秘书处的统计数据，截至上月31日，已经有111个国家表态支持《哥本哈根协议》，75个国家提交2020年前的减排承诺目标，覆盖全球温室气体排放总量的80%。希望之火再次点燃。艰难达成的《哥本哈根协议》肯定了国际社会的既有共识，维护了“共同但有区别的责任”等重要原则，为深化国际气候合作奠定了基础，也为后续谈判指明了方向。正如联合国秘书长潘基文所言，《哥本哈根协议》“是一个重要的起点”。如今，站在这一起点上眺望前路，人们内心仍喜忧参半。美国、欧盟等发达工业化国家和组织的态度将最终左右坎昆气候大会的命运。它们在《哥本哈根协议》中确认原有承诺的同时，依然为其履约义务设定种种先决条件，强压发展中大国必须在未来国际减排制度中承诺所谓“可核证”的量化减排指标。这些国家高调相和，一方面混淆视听、转移焦点，集中火力向中国、印度等新兴发展中大国施加压力;另一方面给最不发达国家、小岛国画了一张又一张“大饼”，允诺将在未来三年给予发展中国家300亿美元;设立气候变化基金，自2020年起,每年给予发展中国家1000亿美元等。漫说未来更大的承诺，就是眼前这些数字也还都是镜花水月。然而，一些西方发达国家借助其媒体的强势地位，令片面、浮夸之辞大行其道，遮蔽了其规避自身责任和义务的真相。在减排目标、责任区分、资金技术援助等方面，发达国家根据自身历史和能力理所应当承担相应的责任,更何况这完全是履行其在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中郑重承诺的条约义务而已。在告别哥本哈根之后的短短三个多月时间里，气候政策与行动力度空前。中国明确表态支持《哥本哈根协议》，再次确认至2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%-45%，通过《可再生能源法》修正案，制定风能等新能源发展行业标准，启动国内排污权交易试点，淘汰小火电等落后产能，拟订“十二五”规划中的减排方案等。中国经济与社会正处于上升期,保持经济增长、消除贫困是其优先选项,加之已进入工业化和城市化快速发展的阶段,能源需求强度大,化石能源在能源消费结构中比例高，在保持较高经济增长速度的同时实现上述减排目标无疑是一项严峻挑战。据国内机构测算，中国为此付出的经济成本将高达3000-5000亿元,而相应的社会成本投入更是难以估量。脚踏实地的自主行动正体现出一个发展中大国对其国际承诺的尊重，对人类前途命运的深刻责任感和积极参与国际气候合作的诚意。气候变化是人类面临的共同挑战，尽力减少和消除其所造成的经济、社会方面的负面影响关系到世界人民的福祉，各国自当戮力合作。但是，在这一轮谈判中，如果发达国家继续狡辩推诿、虚与委蛇，转嫁自身历史排放责任，回避协助发展中国家减缓和适应气候变化的义务，通向坎昆的恐怕是一条坎坷的道路。繇联合国坎昆气候大会落下帷幕，各方都对结果表示“满意”。从哥本哈根会议的“冰点”，至掀昆会议的“满意”，这样的“冷暖”逆转，经过了怎样的博弈与妥协？“满意”背后蕴含着怎样的深意？坎昆火药味变淡的背后如果把1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会前的几年谈判算在内，气候谈判已经走过了20个春秋。在这漫漫征程中，坎坷始终与希望交织。2009年的哥本哈根会议各方高调叫板，最终不欢而散，谈判信任气氛破坏殆尽。各国元首紧张疲惫，各国代表尴尬无奈。“拜托各位”，联合国秘书长潘基文在坎昆会上激动地说，坎昆会议应调低期望值，不要苛求必须达成一项具法律约束力的“完美协议”。他承认，哥本哈根会议效果不佳，病根就在于“期望高，或许过高”。努力避免哥本哈根的教训，成为坎昆大会各方首要考虑的问题。谁都不想成为气候谈判失败的罪人，也不想成为应对气候变化的障碍。从一个方面看，哥本哈根大会也有好处。各方叫板与对骂，清晰地勾勒出了各自的底线，终于使大家明白，自己的“正义”不可能无限声张，否则大家都要面对谈判的失败。因此虽然坎昆会议上各方观点各异，然而正是由于都十分清楚相互间的分歧，各方已经降低了对坎昆大会的预期，并且明白，争吵无益于分歧的解决。“哥本哈根很热闹，坎昆大会很务实。”参加坎昆会议的中国代表团团长、国家发改委副主任解振华谈起对两次大会的感受时，这样说道。坎昆大会力主透明、开放。大会主席、墨西哥外长埃斯皮诺萨在大会上每次表示“坎昆没有幕后谈判、没有秘密文件”，都会立即赢得大会一片掌声。与哥本哈根轰轰烈烈的元首级会晤不同，2010年的坎昆大会被确定为“部长级”。哥本哈根对两周的大会分为谈判代表、部长、元首三级会谈安排，结果是：对于未决议题，谈判代表等待部长拍板，部长等待元首拍板。而元首顾及国家底线和国内舆论，不肯让步，从而没有了回旋余地。加之，一些发达国家在哥本哈根还热衷展开大国外交，许多中小发展中国家感觉被冷落，最后几个小国愤而抵制《哥本哈根协议》。坎昆会议则除了部分南美邻国的元首到场外，各代表团团长均为负责气候变化或环境事务的部长，直接为各国谈判代表提供政治指导，使会场气氛缓和不少。不在细枝末节上费口舌，成了坎昆会议各方的新共识。第一周的谈判，两个特设工作组主席就分别拿出了新的谈判文本。与以往包含了无数选项和括号的冗长文本不同，新文本重点总结了“可能取得成果的要素”，将各方的重大分歧暂时搁置。在第二周，新的主席文本又被分拆成有限的“要素文本”，各国代表围绕各要素集中谈判，谈判终于可以轻装前进。就这样，没有了硝烟弥漫的“高调”，在平静“低调”的气氛中，坎昆会议反而取得了不少进展。为了给2011年的南非气候大会营造气氛，各谈判方好像商量好似的，纷纷对这一有限的进展表示“满意”。“最后实现一个大家都对之不满意，但都能接受的结果，即实现一个共赢的结果，这就是最好的结果。”解振华这样认为。气候谈判还“有戏要唱”虽然坎昆会议似乎成了今后气候谈判的样板，但要说气候谈判因此而真正转暖还为时尚早。坎昆会议解决的是绿色基金、快速启动基金、森林保护等问题，强调了坚持《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》的原则，这有利于建立各方互信，使谈判不至于陷入僵局。但最核心的问题一一发达国家具体减排问题并没有解决。这其中，如何坚持《京都议定书》第二承诺期则成为斗争焦点。正是这个议定书，规定了发达国家要具体减排的法律责任。为了达成一份具有法律约束力的新气候协议，全球5年前就启动了有关谈判进程，目的就是要制订《京都议定书》第一承诺期2012年到期之后全球减排安排和资金技术支持问题。然而一些发达国家经常节外生枝，比如曾提出了把《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判合并成一条轨道，试图彻底抛弃《京都议定书》。在本次会议期间，由于包括美国、日本在内的发达国家态度消极，会议甚至一度面临着失败的危险。近年来包括坎昆会议在内的全球各国在气候谈判中屡屡陷入困境，主要原因在于，应对气候变化问题不仅仅是个气候问题，而且是包含了经济、政治、国家战略等诸多因素的复杂体。从这个层面来看，全球气候谈判中更多体现的是国与国之间的经济尤其是政治博弈。因此，无论是美国在坎昆会议中的“无为而治”，还是日本等国提出的放弃《京都议定书》第二期承诺（2012年之后的减排期）的提议，都隐含着发达国家在涉及减排、救援资金等具体事项中希望其国际义务最小化、本国利益最大化的企图。发达国家对《京都议定书》玩弄拖延战术已有多年，其真实目的就是要拖垮甚至取消这个议定书，使自己不必承担大幅度量化减排义务，同时却想把发展中国家拖入承担具体减排任务的框架，转嫁减排责任。发展中国家对此无法妥协。正如中国首席气候谈判代表苏伟在坎昆会议上所说，在小问题、非原则问题上大家应该本着妥协合作的精神，但在原则问题上，没有妥协余地。比如《京都议定书》要不要继续，这个问题不能妥协。对《京都议定书》第二承诺期这一棘手问题，坎昆决议采用了较为模糊的措辞：《京都议定书》特设工作组应“及时确保第一承诺期与第二承诺期之间不会出现空当”。这一说法虽然认可存在第二承诺期，但并未给出落实第二承诺期的时间表。预计，未来在确定《京都议定书》第二期具体的减排承诺上，以及相关的技术转让等问题