社会救助制度的国际比较与模式

社会救助制度的国际比较与模式

一、国外社会救助的立法实例社会救助制度是世界上最古老的社会保障制度。在长期的历史发展中，许多世界国家都建立了社会救助制度。从总体上看,各国社会救助制度的差别不是很大,因为,社会救助作为一种重要的社会政策和制度安排具有某些超越社会制度和意识形态的共有功能和目标本文按社会保障体系的类型对国外典型国家进行分类,选取英国、美国、德国、日本、新加坡等国家作为政策分析的对象。本文不拘泥于各个国家的具体制度,主要就一些具有共性的、但又有差异或有争论的问题进行比较分析。二、不同国家的社会援助制度比较(一)申请的资格条件对于社会救助对象的识别,各国基本都采取申请和调查相结合的办法,一般需要经过两个步骤,即资格审核与家庭经济资源和财产(以下简称“家计”)调查。申请者必须符合申请的资格条件,即他应该属于有关项目设计针对的目标群体,这些资格条件包括年龄、家庭类型、国籍或居民身份、健康和残疾情况及劳动市场参与情况等。如果申领人符合申请的资格条件,政府将会进一步对申请人及相关家庭成员的收入及资产状况进行调查,看他是否能达到享受有关待遇的条件。家计调查的首要问题是确定申请者的现有资源以及资源是以个人还是以家庭来计算家计调查的另一个问题是怎样对待申请者的财产除了资格审核和家计调查之外,各国自20世纪80年代以来,在失业人口居高不下的压力之下,纷纷引入或强化就业审查制度(二)救助标准的定定性分析社会救助制度作为保障社会安全的最后一道防线,是要保障人们的最低生活水平。什么是要保障的最低生活?不同的国家有不同的理解。有些国家提出“合理的、充足的”生活,有些国家提出“体面的或有尊严”的生活。具体定在什么标准,不同国家之间的差距非常大。例如,日本确定最低标准生活的依据是“维持健康的有文化的生活”。而德国社会救助的唯一标准是“需要原则”,满足贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要。值得一提的是由于社会救助在这些国家已经有了很长的历史,早期制订救助标准时更多的是对其合理性的考虑,即救助标准是否能够满足救助需要,使救助对象不至于陷入贫困。经过多年的发展,定期调整对救助标准的影响更显突出,因此政府关注的焦点相应地转移到了救助标准的定期调整机制上。各国比较一致的做法是依据社会经济发展水平,科学界定最低生活保障标准或贫困线这一动态指标,而且对于不同家庭结构、不同类别的受助人群给予不同的救助标准。制定救助标准时一般以家庭为单位,主要参考的指标有三项:家庭月纯收入(包括可利用的财产资源)、人均消费水平和家庭月实际支出。救助标准的调整周期通常为一年,调整的主要方法为根据物价指数调整或根据收入增长指数调整。美国联邦农业部每年公布一条统一的联邦贫困线,各州根据经济发展水平来确定和调整具体标准。通常认为贫困家庭将其收入的三分之一用于购买食物,官方贫困线的划定就是将最低日常食物的成本乘以3,也就是说贫困线的恩格尔系数在0.3到0.4之间。英国的贫困线由国会规定,每年根据工资和物价作出调整。按照家庭规模和结构进行支付是英国社会保障制度中基本的原则,社会救助作为国家对贫困家庭的收入支持,更加强调这个原则。德国的救助标准由联邦政府劳工和社会部统一制定,各个城市根据联邦政府制定的标准作相应调整。在德国,家庭所得社会救助金总额由家庭成员数量及各自的年龄决定,同时考虑家庭成员的所有收入。(三)社会救助的内容和方法1.救助对象的界定社会救助作为一项资助生活陷入困境者的社会保障活动,是通过满足贫困者的需求来帮助他们摆脱困境、恢复正常生活的。对于“如何才能满足贫困者的需求,哪些人才是真正的需要救助者”这个问题,各国乃至同一国家的不同地区并没有形成统一的认识。各国的社会救助计划都是复杂的,而且公共福利和社会救助之间的界限往往难以划分。如在美国,社会保障制度的各个组成部分都有济贫作用,仅由联邦政府推出的社会救助项目就达100多个。各国很少是通过一个一般性的、整齐划一的政策来保障所有贫困人群,大多是把贫困人口分成不同类型的群体,再对不同的人口群体制订不同的政策进行救助。英国社会救助的项目主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。美国的社会救助制度中旨在维持基本生活水平的项目主要包括补助保障收入、贫困家庭临时援助、食品券、公共医疗补助、公共住房计划、收入所得税抵免等。德国的社会救助分为两类:一类是针对低收入家庭的生存救助;另一类是针对特殊困难群体(包括残疾人、老人、病人、孕妇、产妇、在国外的德国人)的特别救助。日本社会救助项目包括生活、医疗、教育、住宅、分娩、就业、介护、安葬等八项。在新加坡,由中央政府制定和实行的社会救助项目作为社区关怀计划,社区关怀计划主要有三大支柱:自立(着重帮助贫困人士)、成长(着重照顾贫困家庭孩子)和激发(着重帮助需要长期援助的贫困人士)。虽然各国的救助项目及内容复杂丰富,但总体来说可以概括为以下三项:一般救助——为大多数低于指定的最低收入水平的人提供现金津贴;绝对救助——为特定群体(有时是在一个高于最低水平的情况下)提供现金津贴;并列救助——对特定的商品或服务提供免费帮助或资助,无论是实物、服务还是现金。2.其他国家的社会支持各国的绝大多数社会救助计划都是以家庭为单位采用现金救助的形式,而有些救助计划提供实物或服务帮助,如美国的食品券计划、日本的介护扶助等。服务的对象主要是老年人和残疾人,因为他们不但可能是贫困者,而且可能更需要服务。另外,为了帮助年轻人自立,很多国家政府多以教育培训和就业支持的方法对年轻人进行帮助,不鼓励单纯的现金支持。提供实物帮助的原因是政策制定者认为穷人不会很好地管理他们的钱财,他们可能浪费,而不是把钱用在满足基本需求上。(四)社会救助的管理体制和资金分配在社会救助的行政管理和经费分担问题上,所有国家面临的最重要的问题就是中央和地方的关系问题。(五)利用好法律来预防欺骗行为在所有的国家,都要求申请者如实汇报一切相关信息。充分利用各种数据库资料,实行计算机管理是预防弄虚作假的有效手段。日本以计算机技术和传统的检测方法(如上门调查)相结合;英国则更多地依赖各社会成员提供的举报资料,政府为此还专门设立了个人举报欺骗行为的网站、举行动员活动、张贴宣传画等;而在德国,除非已经知道或怀疑有欺诈行为存在,否则如匿名信件之类的信息往往是被忽略的;英国和日本还常常利用法律制裁的威慑力预防欺骗行为,英国有专门处罚欺骗救助金行为的法令;上世纪80年代,日本通过成功起诉一些有组织的欺骗集团获得了长期有效的社会警示效果。对于超额救助索赔的模式,各国也大致相同。在日本,任何超额救助都应当被扣除,所有家庭成员都有归还超额救助的义务;在英国,如果申请者的材料不实或不足,超额给付的救助金一般是要被偿还的,偿还有三种形式:从以后的救助金中扣除、分期偿还或一次付清;在德国,申请者必须偿还任何由于材料虚假而获得的救助金,必要的时候,即使受益人死去,多付的救助金也会从其遗产中被收回。总之,由于申请人的某种错误或虚报所造成的超额救助会被要求索赔,而由于主管部门的错误所造成的超额救助一般不会要求赔偿。同时,以已故收益人财产赔偿多付的救助金的方式也得到了广泛的认可。(六)工作体验及收入支持政策近年来,发达国家的社会救助政策大都处于改革之中。改革的最主要表现是被救助者不再被简单地理解为“被救助者”而被认为是“寻找工作者”,主要目标是降低失业率,实现福利向工作的积极转变。工作福利制推动了被救助者参加劳动力市场(主要是底层劳动力市场中的灵活工作),无形当中在底层劳动力市场中强化了竞争机制,保证灵活劳动力市场运行所需要的大量低工资劳动力,为不稳定性工作创造了大量稳定的劳动力供给。它的推行与底层劳动力市场管理模式和就业契约改革有着重要联系。工作福利制通常采用工作体验(又称“社区工作体验”或“社区服务”)的形式,被救助者要求参加社区工作,这是他们获得救助金的前提。工作体验包括“有酬工作体验”和“强制性工作体验”,前者是为了帮助被救助者改善未来的就业前景,后者是为了让被救助者保持一种工作伦理。在美国,被救助者拒绝一次工作机会的代价是丧失25%的救助金,但拒绝行为达到一定次数时,有可能完全失去被救助资格。在英国,被救助者若违背工作要求,会面临2个星期到6个星期的惩罚期限。收入支持政策旨在改变随被救助者额外劳动收入的增加、救助金等量减少的做法,通过降低救助金的减少率提高被救助者的收入和工作动机。主要有豁免额、税收鼓励、工资补贴等三种形式。豁免额是指政府在发放救助金之前确定被救助者收入时,会将被救助者的一部分收入不计算在内;税收鼓励是指对个人的劳动所得实施所得税减免;工资补贴是对低工资工人提供收入补贴。美国的“所得税奖励”采取补贴给付起初随个人收入的增加而增加,当增加到一定点之后再随着收入的增加而减少,依照这种计算,那些没有工作的最困难的群体几乎得不到任何补助,所以单纯实行这种救助政策是不现实的,实际的救助政策是将所得税奖励项目和负所得税项目结合,而负所得税项目的作用在于它不但运用税率这一调节工具,还提供一个最低救助水平,以保证最困难群体的基本生活。英国的“工作家庭税收鼓励”项目实质上也是一种负所得税,政府首先给出一个基本的救助水平,如果一个家庭的净收入在这个水平之下将得到全额的救助金,如果在这个水平之上,救助金减少率仅为55%。获得“工作家庭税收鼓励”项目的条件是申请者每周工作16小时以上。三、社会环境和经济发展背景中的技术问题以上介绍看似单纯的技术问题,但在任何一个国家,对这些技术问题的处理都与这些国家特有的社会环境和经济发展背景紧密相关,离开了社会环境和经济发展背景,这些技术问题会显得琐碎而没有意义。因此,下面的研究尽量把技术问题和社会环境及经济发展背景联系起来,借鉴国外社会救助政策中有积极意义的救助手段,为我国城市低保制度的完善提供决策依据。(一)优化中央对相对落后地区的财政支持社会救助的筹资模式是否合理是社会救助制度能否有效运行的关键环节之一。与国外中央和地方政府有明确的救助责任和义务以及标准的资金分担机制相比较,我国中央和地方各级政府之间在城市低保制度上存在着财务责任不清、中央财政拨付的资金数量和比例不固定、拨付时间不确定等问题。由于我国区域间经济发展极不平衡,不同区域的贫困状况、财政分担能力差别很大,无法规定一个统一的低保资金分担比例。为了保证贫困地区政府有足够的资金用于社会救助,必须改进政府间的财政拨款体制,加大中央财政对相对落后地区资金支持。与此同时,要制定明确的、客观的标准,明确中央政府向地方政府转移支付的条件、规模、方式,保证中央政府的转移支付投向确实需要转移支付的地区。近年来,不少地方政府本身收入不多,年年靠中央财政转移支付,结果弱化了基层政府的财政责任和工作努力程度,甚至导致地方政府随意地扩大救助范围以达到多拿中央政府财政补贴的情况。因此,中央政府在设计转移支付方案时,要注重从制度上鼓励地方政府开源节流,避免地方政府产生依赖思想。(二)标准制定与执行过程的科学性、规范性和严慎性的比较无论各国社会救助标准在制定方法上存在多大差异,但在标准制定和执行过程上所表现出的科学性、规范性和严谨性却是一致的。在我国,城市低保标准的制定和调整由各级人民政府负责,留给了地方政府极大的“行政裁量”空间(三)分类救助措施不足以家庭为单位,按年龄、劳动能力等特征细分人口群体,再对不同的人口群体制定不同的救助政策是各国的普遍做法。在我国,虽然分类救助政策已在全国大部分城市试点实施,但由于发展时间短,实施过程中尚有诸多问题与不足,诸如:作为实施分类救助前提和基础的分类标准尚很粗糙,难以体现特殊困难群体内部的细致差别,以至于对特殊困难群体救助的力度不足;分类救助措施与再就业机制缺乏有效衔接;贫困边缘人群难以被现行制度覆盖;等等。因此,政府部门应尽快总结各地试点经验,归纳不同低保人群的特点和需求,完善分类办法,在此基础上,建立更加科学、合理的分类救助标准体系,以更好地满足特殊困难群体的基本需求。同时,借鉴国外社会救助发展的新趋势,在具体的分类救助措施中强化“发展型”救助理念,增加对被救助者重返劳动力市场动机和能力的关注与激励,为有劳动能力的受助人群回归社会提供强有力的制度支撑。(四)建立科学的制度准入机制社会救助制度的准入机制体现为对申请救助者的资格审查和家计调查,尽管各国识别救助对象的具体条件和手段相差很大,但是识别过程中均表现为尽可能采取人道的制度准入方式,以保障受助对象的人格尊严,避免其因领取社会救助金而产生受侮辱感和挫折感。当前我国城市低保对象资格调查中普遍采用张榜公示的方式,并存在随意出入低保户家庭、任意检查低保家庭财产的行为,这些做法虽然在对象甄别方面效果显著,但是侵犯了低保家庭的隐私和尊严。因此,应当探索建立更为科学、人道的制度准入机制。在我国,由于金融资产(特别是银行存款)、房产、车辆以及税务、公积金、社会保险等信息分散在不同的机构和部门,很难准确地核查低保申请人的家庭收入以及财产状况,因此只能以入户调查、群众监督等方式取而代之。对此,应运用法律和技术手段,开发相应的信息平台,通过各部门信息资源的整合与共享,实现贫