俄罗斯东部发展与中国、蒙古边境合作

俄罗斯东部发展与中国、蒙古边境合作

2009年5月21日，俄罗斯总统梅德韦杰夫在俄罗斯欧盟研讨会举行前召开。他邀请俄罗斯远东所有联邦机构的领导人召开“俄罗斯东部与中国和蒙古之间的发展”专题小组会议，特别调查和部署了东部地区进一步发展与中国之间的合作任务。这次会议是由俄罗斯国家元首在特殊的时间和地点(即同时举办俄罗斯—欧盟峰会的哈巴罗夫斯克市)组织召开的,总统办公厅、俄政府相关部门和东部联邦主体政府的许多要员出席了会议,但俄罗斯国内媒体对此报道甚少,这自然就使其增添了一些神秘色彩,引起了俄罗斯国内外媒体的关注和揣测。我国国内媒体有关这次会议的报道主要来源于俄罗斯媒体发布的信息,它们大同小异,基本局限于5月21日当天会议的进程,没有涉及到会议以外的相关活动,特别是一些重大决策和建议,例如,《边境合作法》和发展中俄边境合作的25条对策建议。本文试图通过从各种渠道得到的资料揭示这次会议及与其相关的重大事实,意在使我国各地区特别是边境地区各级政府和外经主管部门全面了解俄中央和地方政府对发展中俄边境地区合作的最新立场及政策和制度走向;为我国边境地区制定发展与俄远东经贸合作的规划、对策建议提供可靠的依据;为我国实业界准确把握俄东部地区投资合作的基本方向和大型项目提供翔实的参考资料。一、关于俄东部地区的合作与展望就这次会议的主题和宗旨而言,无论在苏联时代还是在后苏联的俄罗斯时期,国家元首还从未在远东召集过类似的以谋划发展东部地区与毗邻的某一个或两个国家边境地区合作的方略和任务的会议。据俄罗斯媒体报道,出席这次重要会议的人员有俄联邦中央和地方权力机关的代表,如:政府第一副总理伊戈尔·舒瓦洛夫、地区发展部部长维克托·巴萨金、外交部部长谢尔盖·拉弗罗夫、经济发展部部长埃莉维拉·纳比乌琳娜、内务部部长拉什德·努尔佳利耶夫、自然资源部部长尤里·特鲁特涅夫、总统驻远东联邦区全权代表维克托·伊沙耶夫、总统助理阿尔卡季·德沃尔科维奇和亚历山大·阿布拉莫夫、远东与外贝加尔地区各联邦主体负责人、驻中国大使拉佐夫和驻蒙古大使等。同时,会议还邀请了俄东部地区实业界和学术界的代表。这次会议的重要意义还在于对时间和地点的精心安排。按照俄罗斯2009年年初的计划,将于5月21-22日在俄总统驻远东联邦区全权代表处所在地哈巴罗夫斯克市举行俄罗斯—欧盟峰会,在此之前俄中央和地方媒体也作了广泛的宣传和报道(《俄罗斯与亚太》,第十期封面2009年4月)。后来俄罗斯有关方面对俄罗斯—欧盟峰会的时间进行了调整,将会议举办时间缩短为5月22日一天,而在其前夕5月21日举行了“俄联邦东部地区发展与中国、蒙古边境合作”会议,这足见俄罗斯东部地区对俄发展与中国和蒙古边境地区的合作是何等重要。作为国家最高元首的梅德韦杰夫总统亲自召集了这次专项工作会议,并在开幕式上发表了重要讲话,全面阐述了俄东部发展与中国边境地区经贸合作的优势、潜力、基本方向和前景,这不仅提高了这次会议的档次,而且对其东部发展与毗邻国家边境地区的经贸合作具有重要的指导意义。梅德韦杰夫总统在讲话中首先阐述了远东地区具有的资源和地缘优势,并要求该地区在充分发挥这些优势的基础上为国家获得最大效益。他指出,毋庸置疑,远东地区拥有巨大的发展潜力,拥有丰富的自然资源,毗邻亚太地区国家。我们这块广阔的土地有多种多样的自然资源——森林资源、天然气、金属矿藏和渔产品。我们应该从出口原料转向发展深加工业,为此需要建设现代化加工企业,提高产品的竞争力。梅德韦杰夫总统充分肯定了发展与中国合作的重要性和长期性。他说,中国当然是我们最重要的长期合作伙伴之一。中国不仅拥有俄罗斯工业品的巨大市场,而且拥有雄厚的资金向远东投资,应该吸引中国投资发展该地区的石油加工业、石化工业、能源工业和煤炭开采业。并明确指出,“我们考虑问题的出发点是实现远东与外贝加尔地区振兴的任务要与中国振兴东北老工业基地的规划对接。”梅德韦杰夫总统还呼吁加强中俄两国人文领域的交流,他说:“对我们来说,具有至关重要意义的是要与在远东工作和生活的外国企业家、工人和学生建立相互尊重的关系,使他们能够正常工作和学习,这样他们就会遵守我们的法规,尊重我们的文化。”二、《边境合作法》(草案)的出台和影响俄罗斯幅员辽阔,由欧洲和亚洲部分组成,其边境地区与许多欧洲和亚洲国家毗邻,其中亚洲部分与中国的边界线长达3900多公里,仅远东地区与中国的黑龙江省陆路接壤和一水相连的边界就长达3000余公里。因此,在世界经济全球化和区域经济一体化加快的条件下,发展边境地区与毗邻国家的友好关系和多领域合作具有重要意义。但是,缺乏必要的法律保障是俄罗斯东部地区发展与毗邻国家边境合作的重要制约因素之一。因此,俄罗斯各地区特别是边境地区的各界人士一直期盼着国家早日制定出能够保障边境地区发展国际合作和加快经济社会发展的法规。《边境合作法》从着手制订之日起至今已经历了几个年头。早在2004年7月,有关方面已经完成了该法草案的制定工作,并将其呈报给俄联邦国家杜马。由于种种原因,这个纲领性文件被搁置了四年之久,直到2008年国家杜马才有机会直接参与这项法规的修改、补充和出台工作。据俄罗斯中央和地方媒体报道,2009年5月“俄罗斯东部发展与中国、蒙古边境合作”会议之后,俄有关方面加快了《边境合作法》的修改和补充工作,采取多种措施为其尽早正式出台进行了积极的准备。11月中下旬,先后在符拉迪沃斯托克、加里宁格勒和库尔斯克举行了圆桌会议,听取了各界人士对《边境合作法》(草案)的修改和补充意见。12月3日,国家杜马还举行了专门的听证会。2010年2月17日,负责制订这项法规的工作小组举行了专门的工作会议。俄国家杜马直接监督该法制定工作的议员鲁斯兰·康德拉托夫声称,制定新法规的工作已进入收尾阶段,“我们将不遗余力地工作,以便使各地区企盼已久的这个法律文件在国家杜马春季大会上得到通过。工作小组完成了大量工作,目的是使新法律成为一个能有效发挥功能的工具,有力地促进边境地区的发展。目前,《边境合作法》(草案)已送交外交部修改补充。”显然,俄《边境合作法》正式出台已经指日可待。《边境合作法》对俄东部地区发展跨国边境合作具有一系列重要意义。首先,《边境合作法》将赋予边境地区国际合作的法律地位。苏联时期,对外经济活动由国家和外经贸主管部门高度垄断,边境地区对外经贸合作一直在中央直接掌控之下,自主权有限,规模不大,领域不宽,对边境地区经济社会发展的拉动力极为有限,地方发展边境合作的潜力也远远没有得到充分的挖掘和利用。苏联解体后,在由计划经济向市场经济转轨过程中,特别是对外经贸自由化的过程中,边境地区的国际合作始终未能摆脱自发、无序甚至混乱的状态。为了改变这种状况,亟待制定一部法规以确立俄罗斯边境地区国际合作的地位,使之真正成为俄罗斯国家对外合作不可分割的重要组成部分。其次,《边境合作法》将为边境地区发展国际合作提供必要的法律依据。俄罗斯正在加快加入世界贸易组织的步伐。按照世界贸易组织的相关规定,该组织成员国的毗邻地区仍然可以制定对双方互惠互利的经贸合作法规。制定《俄罗斯边境合作法》的目的就是在世贸组织相关法律法规的框架内,在遵守俄联邦宪法的前提下,借鉴世界其他毗邻国家地区如美国与墨西哥和美国与加拿大合作的法规和经验,总结俄罗斯边境地区与周边国家特别是中国多年边境合作的实践经验,从俄罗斯边境地区的历史、文化和经济特点出发,制定既有利于本国地区经济发展,又能被毗邻国家理解和接受的一部法规,使“俄罗斯边境合作法”的各项条款在执行中具有可操作性,真正成为发展国际合作的法律依据,从而得到俄联邦地方和中央行政机关的多方面扶持。再次,《边境合作法》将有助于规范边境地区发展国际合作的行为。俄边境地区发展国际合作潜力巨大,但是其发展规模、速度和效益均远未达到预期的水平,还存在一些合理但不合法甚至违法经营的现象,如“倒包”贸易、“灰色清关”和人员的非法流动等。出现这些问题的原因既有俄罗斯边境地区方面的,也有合作国家边境地区方面的。消除这一现象的有效途径只能是将边境地区纳入法律轨道。需要指出的是,作为俄罗斯第一部促进边境地区发展国际合作的新法规,《边境合作法》拥有许多创新之处,它明确了一些法律概念的定义,例如“俄联邦边境合作主体”和“边境合作协议”等,首次确定了自治行政区签订边境合作协议的机制。俄地方媒体普遍认为,各地区特别是边境地区对《边境合作法》的出台期盼已久,因为它代表全国半数以上地区的利益。有了这项法规,边境地区众多的经济社会发展问题就可以得到解决。三、俄远东制定了推进与中国边境地区经贸合作的对策及建议俄东部与我国东北各省毗邻的滨海边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区、阿穆尔州、犹太自治州和外贝加尔边疆区的政府对这次会议极为重视,分别从本地区的实际情况出发,在会前和会后制定了25条旨在推进与中国东北各省区经贸合作的对策,即俄东部政界人士所说的发展中俄边境地区经贸合作25条。从某种意义上说,这些建议和对策是“俄罗斯东部发展与中国、蒙古边境合作”会议的一项重要成果,在很大程度上反映了俄东部地方政府对发展地区边境合作的高度重视,已被列入俄罗斯《边境合作法》中。这25条可操作性强,涉及的范围很广,如改善工作制度、优化关税政策、制定和修改法律法规、建设科技园区和完善基础设施以及若干中俄边境合作的大型项目等。降低深加工立法1.将该州境内的下列宁斯阔耶口岸的工作日延长到12小时。2.提高粗加工木材出口关税,降低深加工木制品出口关税,目的是鼓励俄罗斯境内中国企业的木材深加工生产。3.加强海关通关检查,防止境外商品非法入境,堵塞外国轻工业品偷逃关税和向俄罗斯市场倾销的渠道。4.支持实施建设基姆坎—苏塔尔选矿场项目,改造长124公里的比罗比詹铁路支线。合作项目内容5.研究辟建连接中国边境地区的“滨海1号”和“滨海2号”交通运输走廊的可行性。中俄两国政府关于《中国开展经滨海边疆区过境运输业务、发展国内外贸易的协议》应成为中国东北省区与俄罗斯滨海边疆区发展交通运输和物流合作的法律依据。6.推进乌苏里斯克市“康吉”经贸合作区建设项目,该项目的总投资有望达到2.5亿美元。7.推进在滨海边疆区米哈伊洛夫卡区建设“远东”中俄工业园区项目,该项目占地面积140余公顷。在这个项目框架内将在米哈伊洛夫卡村建设生产工业品、家电、食品等产品的工厂,还要利用绥芬河政府和中国南方省区的投资建设相关基础设施。8.支持建设中俄信息技术开发园区,其经营方向是现代化的通讯设备和在国际市场具有竞争力的电子产品。该项目的主要投资方为中国黑龙江省政府。9.支持在帕尔季赞斯克市建设中俄科技园创新试验区的项目,主要涉及煤炭开采、木材加工、农业、食品工业、加工业和贸易等部门。俄方投资方为帕尔季赞斯克市政府。为解决建设该试验区所需资金的引进问题,拟在哈尔滨建设一个专业化企业集团。10.尽快通过中俄两国政府“关于中俄边境地区经济发展和合作的若干措施”,其中包括尽快解决建成和启动几个边境贸易综合体的相关问题。11.研究通过俄联邦政府指令性文件(决议、命令)的可行性,该文件似应能够规范和减化中俄两国公民进出边境贸易综合体的程序。今后,中俄边境管理部门和边境地区政府应有权协商解决相关的技术问题。12.研究在801线过境公交车中为前往“波格拉尼奇内—绥芬河”边境贸易综合体的俄罗斯公民指定一些专用坐席的可行性。中方应安排这些俄方公民下车通关和进入贸易综合体。13.建议“波格拉尼奇内—绥芬河”边境贸易综合体的海关站点把每昼夜工作时间增加2小时(早晚各增加1小时)。关于边境口岸的通关和劳14.赋予俄奥洛奇口岸和波克罗夫卡口岸客流和物流通关口岸的地位。15.倡议采取各种措施改造和优化中俄边界和俄蒙边界经外贝加尔边疆区的奥洛奇、波克罗夫卡等口岸的汽车过境站点设施,并将其纳入《俄联邦边境线2011-2016年联邦专项纲要》。16.在俄联邦政府确定的配额范围内授权俄联邦移民局地方主管机关颁发引进外国劳务的许可证。17.宜允许参与边境地区投资项目的企业在国内海关以书面形式为商品报关,而无须将商品运抵边境口岸海关。18.建议俄联邦政府通过法律文件确定第17条中写明的享受优惠的程序,还要研究取消实施投资项目所须机械设备的进口关税问题。19.建议俄联邦经济发展部与地区发展部、工业和贸易部共同解决以下问题:制定联邦法规《边境地区合作法》,以便以法律形式确定边境地区的地位,向边境地区提供一系列特惠和优惠条件,鼓励它们利用边境地缘条件的优势实现经济社会发展。这项法规将利用“边境贸易综合体”的概念,提出类似的边境贸易综合体发挥功能的机制。20.建议俄联邦政府研究建设为边境和地方合作服务的联合电子数据库的可行性。该数据库的信息应包括中俄两国国家和地方吸引外国投资的各项法规、在毗邻国家境内建设和注册企业的信息、利用外国劳动力的规定、税收