公益诉讼与诉权扩张

公益诉讼与诉权扩张

无论从国外公益诉讼的发展历程和趋势，还是从我国现实情况看，公益诉讼的兴起是社会和法治进步的重要标志之一。加强对公益诉讼的探讨，既能对当前司法实践中某些诉讼类型有更深刻和准确的认识和把握，又能适当地拓展或者展望诉讼新领域。为此，特编发该文，以期引起广大读者对此问题的关注与思考。

公益诉讼的特殊性

公益诉讼（publicinterestlitigation）涉及民事诉讼和行政诉讼，基本上是指为公共利益或者并不专属于原告自身的利益（多数人共有利益）而提起的诉讼。当然，其具体界定和理解可能有差异。

我国学界对公益诉讼的说法一直不统一。例如，有人认为公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。有人认为公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私人、非法人团体、个人代表国家以自己名义提起的诉讼；狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。这些界定都着眼于不同角度，可以从不同的侧面认识公益诉讼。不过，在通常情况下，公益诉讼的界定只是给我们一种概略的了解，不需要必须寻求一种精确的标准界定，除非有某些特殊需要。

当然，这里还是要指出，公益诉讼的立足点是“公益”（公共利益），不管其诉讼目的就是为维护公共利益，还是其诉讼结果客观上主要是维护了公共利益（而不是其个人在其中的微不足道的利益）。

例如，在行政诉讼中，公益诉讼大体上有以下两类：一类是为公共利益提起的诉讼，即原告自身并未受到特定的损害，被诉行为损害的是公众利益或者公共利益，如规划部门批准在某著名景点建设观景台的规划，某游客认为观景台有碍观瞻而起诉规划许可行为。为表述上的简便，这类公益诉讼可以简称为“公共利益类公益诉讼”。另一类是被诉行为给许多人或者不特定的人分别造成了特定的损害，部分受害人提起诉讼，而一旦胜诉，受益者并不限于起诉人。如我国目前在环境污染、消费者保护等领域的诉行政机关不履行法定职责的案件，多属于这些类型。为表述上的简便，这类公益诉讼可以称为“分散利益类公益诉讼”。

公益诉讼是在突破传统原告资格标准的基础上产生的。原告资格是法院摆脱非真正的或者代他人提起的诉讼的重要方式。按照通常标准，只有受到被诉行要么授权国家提起诉讼可以成为“政府原告资格”解决方法（the‘governmentalstanding’solution）。当然，许多国家仍然是有保留的突破，如就第一种情况而言，只是允许个人在诉讼中维护其自己的利益，特别是恢复其自己的损害，而不是维护整个集团、社会和集体的利益；就第二种情况而言，仍然是以传统的方式，通过授权总检察长等代表国家行使诉权，维护集团、社会和集体的分散利益。

这些方法都是有局限性的。就“个人原告资格”方法而言，只允许受到个人损害的人就其自己的损害提起诉讼，在大多数情况下不能充分保护分散的权益。例如，在损害众多消费者的情况下，各个消费者受到的损害通常微不足道，不足以刺激他们提起诉讼，而即使有人起诉，通常也不能阻止违法者继续实施违法行为。就“政府原告资格”方法而言，也有很多局限性，如政府诉讼代表通常只是某些方面的专家，且通常在犯罪、家庭等传统诉讼领域有公诉经验，对于新类型的分散权益往往不熟悉；政府诉讼代表的行为还会受政党派别、责任心等因素的影响。

为克服这些局限性，许多国家又进行了新的探索。例如，有的大陆法系国家设立了专门负责某些领域的专门总检察长（如瑞典的消费者专员，英国的公平交易局局长），授予其在某些现代生活和福利等领域的起诉权，或者授权一些专门的协会行使诉权，或者创立特殊的集团诉讼，以维护分散的公共利益或者会员利益。美国也出现了所谓的“私人总检察长”的立法和司法观念。

有些国家甚至在公益诉讼方面走向了极端。例如，近10多年来印度通过放宽原告资格标准，在公益诉讼领域有了很大的突破，其原告资格标准远比已很宽松的美国标准更为宽松，甚至到了提起公益诉讼实际上几乎已无原告资格标准障碍的程度。有学者指出：“印度司法机关看起来有在必要时随时都可以改变游戏规则的偏好。诉讼不仅可以通过提出正式声请的方式启动，而且写给法院或者法官的信件，都可能被视为声请。有报道称，有的法官将所收到的明信片视为声请，甚至将报纸编辑转来的读者来信也视为令状声请。法官已因挑动和鼓励公益诉讼而出名。”

印度最高法院在放宽原告资格标准的基础上确立其独特的公益诉讼，主要是基于如下考虑：加强保护穷人和弱者；能够使个人或团体就政府管理无效或不诚信引起的公共问题提起诉讼；增强公众对宪法裁决的参与。印度公益诉讼与普通诉讼的不同是：（1）法院允许采用非正式的起诉程序（启动程序），如法院或法官接到来函即可启动程序，且可以以调查程序替代对抗式诉讼程序；（2）放宽了原告资格规则；（3）法院形成了一些新的救济方式。

正如巴根威特（Bhagwaiti）大法官在一个案件中所说：“我们希望强调指出，公益诉讼作为将正义送给贫苦大众的法律援助途径，完全不同于以具有争议的双方当事人对抗为特色，一方向对方提出请求或请求救济，对方提出抗辩或反请求的传统的普通诉讼。与普通诉讼不同，向法院提起公益诉讼不是为了实现向对方提出的个人权利，而是为了促进和维护公共利益，即使得贫穷、无知和其他不幸的大众的宪法或法律权利不能受到漠视或侵害。”最高法院认为，法院不能只为富人而设，还要为贫苦大众服务，为他们清除敞开大门的费用障碍。

我国公益诉讼的实践

（一）我国公益诉讼的现状与实践

我国原告资格理论基本上采取的是实体权利人标准，即原告资格专属于享有实体权利的人，具有很强的个人主义色彩，其中民事诉讼原告资格更是如此。行政诉讼因为有监督依法行政的功能，使得有些诉讼天然地具有公益色彩，如有些被诉行为被撤销后会使许多人受益，其中包括未参加诉讼的人，但行政诉讼原告资格归根结底仍然是基于受到特定的损害，所谓的利害关系标准就是如此。

根据现行原告资格标准，除非法律有特别规定，公共利益类公益诉讼并不符合我国现行原告资格标准，司法实践中通常都不会受理这类诉讼。例如，商标法第三十条规定：“对初步审定的商标，自公告之日起三个月内，任何人均可以提出异议。”按照该规定，任何人均可以作为异议人，从而可以成为异议之后商标局异议裁定或者商标评审委员会复审裁定的当事人（该法第三十二条、第三十三条、第三十四条），从而可以成为不服复审裁定提起诉讼时的原告，即行政程序中的异议人即便与被异议的商标没有法律上的利害关系，也可以因为参加行政程序而具有起诉商标评审委员会复审裁定的原告资格。另外，在司法实践中有些法院也进行了审理公益诉讼案件的尝试。

（二）公益诉讼的评价与前景

如何评价公益诉讼？有的西方学者指出：“从有益的方面看，公益诉讼可以强化公民社会。在行政机关和立法机关之下仅有脆弱和微弱的公民社会结构的国家，此类诉讼可以作为从政府获取救济的替代途径。或者，它在发展公民社会的结构中起拾遗补缺的作用。许多著作都认为，公益诉讼可以为弱者或者被压迫者提供一种筹码或声音，以救济不正义。”“但是，公益诉讼的社会成本可能是可观的。尽管在涉及某些集团的某些案件中，如起诉卡特尔行为的消费者诉讼，公益诉讼可以发挥作用，但允许公众进入的制度刺激可能会给司法资源造成社会性浪费。我们无法区分哪些诉讼是有益于社会和提高经济效率，哪些诉讼是浪费社会资源和不经济的。”

的确，公益诉讼是一把双刃剑。一方面，它有利于保护公共利益、集体利益和社会利益，有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督。另一方面，公益诉讼可能使司法权过于具有能动性，而背离其权限范围，或者易于导致滥讼，既浪费司法资源，又妨碍行政效率和效力（有效性）。因此，对于公益诉讼要适当地放开，但其范围不可能过于广泛。

笔者认为，对于公益诉讼可以从以下方面考虑：

第一，要有选择地适当放开公益诉讼。我国法治水平还不是太高，监督依法行政的任务还很繁重，整个社会的诉讼监督意识还不是太强，在这种情况下，适当地选择一些领域，如有关当事人不太愿意提起诉讼、没有能力提起诉讼或者难以有效监督的行政领域，放宽原告资格要求，引进公益诉讼机制，使其成为一种分散化的监督，以此培育法治意识，保护公共利益，保护弱者，促进依法行政。公益诉讼确实有其独特的诉讼功能，适当地扩展公益诉讼，可以造就更多的和分散的公共利益和依法行政的监督者（“私人检察官”），对于推进我国依法治国进程有一定的意义。

第二，公共利益类公益诉讼与分散利益类公益诉讼应区别对待。前者的范围要控制严格些，就目前来说，现行原告资格标准尚不适宜此类诉讼，需要有法律的专门规定或者原告资格的司法解释突破，靠个案的突破很容易招致合法性的质疑；后者适用现行原告资格标准已无障碍。

第三，公益诉讼必须考虑可能性和可行性。公益诉讼的范围应当逐步放开。当然，那些不适宜公益诉讼的领域，如特定范围内的当事人具有较强的诉讼刺激的领域，即使有足够的司法权威，也不宜引进公益诉讼。

当然，我国目前仍然是行政主导型国家，行政权力处于强势地位，特别是，行政机关普遍享有行政处罚权，这种制度使得大量的公共利益和分散利益能够通过行政渠道获得救济，这就在很大程度上替代了由国家代表提起公益诉讼的情形。因为，在许多法治发达的国家，除具有准司法权的行政机关外，其他行政机关往往不具有实体处罚权，对于损害公共利益或者分散利益的违法行为，行政机关只能通过提起诉讼的方式，请求法院进行处罚或者发布禁令。我国恰恰不是以此为主渠道，而都是在行政行为作出之后给予司法救济。

总之，无论从现有的法治环境还是行政诉讼的实际地位看，公益诉讼都只能是稳步推进。否定公益诉讼的积极意义固然不符合社会和法治发展的趋势和进程，而对公益诉讼的盲目乐观也不切合实际。我们应当以积极而审慎的态度，稳妥地推动公益诉讼的健康发展。

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