土地利用规划法律制度

第五章土地利

用规划的法律制度

土地是一种相对供不应求的短缺资源。随着人口的增长和社会经济的开展，土地面积的有限性和土地需求的增长性之间的矛盾更为突出，正是这对矛盾构成了土地利用和土地管理的主题。18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住，根本农田“红线〞不能动，建设用地规模要压缩，城市开展以内涵为主不要扩张外延等一系列的问题如何圆满解决，都要靠土地管理的“龙头〞——土地利用规划来协调和控制。现实中达不到均衡而出现短缺或过剩,这时需要宏观政策加以调控。土地利用规划就是政府用行政和法律手段来协调供需矛盾,到达经济、生态和社会效益最优。为此，编制土地利用规划，协调人地关系，组织土地利用，标准人类土地利用行为和活动，就成为实现生存和开展双重目标的重要手段。土地利用规划是土地管理职能的必不可少的手段和重要问题。从近年查处的土地违法案件分析，虽然土地违法行为多种多样,比方,从量大面广到化整为零;从倒卖土地到侵害农民利益;从低价出让到拆分批地等等。但有两大突出表现形式。一为“以租代征〞,二为违反规划。“以租代征〞也好,擅自调整根本农田位置也罢,抑或是非法占用农用地、根本农田,都共同涉及一个问题,就是违反了土地利用规划。第一节土地利用规划概述

一、规划一般理解规划是指对客观事物和现象未来的开展进行超前性的调配和安排。作为名词，是指规划所涉及的对象和内容；作为动词，是指实现规划目标的方法和过程。二、土地利用规划的理解土地利用规划的客观必要性基于土地面积的有限性与土地需求的增长性。土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的方案和安排，是依据区域经济开展和土地自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。协调不同区域不同时空土地供给与土地需求量是土地利用规划的核心问题。保护耕地是土地利用规划的重点。寻求符合区域特点和土地利用效率最大化的约束下最正确或满意的土地利用决策方案是土地利用规划的主要内容。

土地利用规划是引导科学合理用地的制度保证从权利上看：规划是对土地开展权的分配。从行政上看：规划是对市场失灵的一种纠正。从宗旨上看：规划是对土地未来利用的控制。从功能上看：规划是对土地系统结构的优化。从手段上看：规划是提高决策科学性的手段。从历史上看：规划是人类文明用地的产物。三、土地利用规划的本质四、土地利用规划的功能最本质的功能是其对土地利用时空未来的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织。最大的目标在于遵守四重框架中各项约束条件的效益最大化。四重框架，即自然条件适宜性；经济可行性；制度可容性；生态系统的平衡性。五、土地利用规划的任务

区域开展战略区域开展方案区域规划根据结合区域生态条件区域自然条件区域社会条件

符合区域特点的土地资源利用效益最大化的土地利用优化体系寻求1、土地供需综合平衡

土地需求农业用地(耕地、林地及牧草地)需求

非农业用地(首先是工业用地需求，工业是经济开展最活泼的部门)需求土地供给自然供给经济供给协调土地的供需矛盾，是首要任务。2、土地利用结构优化

土地利用结构

国民经济各部门用地面积的数量比例关系

土地利用结构优化的原因

土地利用结构是土地利用系统的核心内容，其变化是经济结构变化的结果

不同产业用地标准不同,要求合理分配土地资源,寻求最优土地利用结构。在不增加土地投入的条件下,实现土地产出增长。

3、土地利用宏观布局土地利用总体规划

确定各部门用地的数量与位置,即确定什么时间,什么部门在什么地方使用土地的数量及分布状态,并结合土地质量和环境条件加以区位选择，最终将各业用地落实在土地之上。宏观调控各业用地。

对不同部门,不同土地类型进行规划。即各类用地内部合理组织土地利用，如居民点用地、交通、农业用地(耕地规划、园地、林地等)以便最大限度地提高其产出率和利用率，降低其占有率。4、土地利用微观规划(专项规划或详细规划)六、土地利用规划的内容

规划的具体内容，因客观环境条件的差异，其侧重点有所不同。但从总体而言，从宏观到微观，整体到细部，有以下内容。土地利用现状分析与评价土地利用潜力分析和土地供给与需求预测土地供需平衡和土地利用结构优化土地利用规划分区和重点用地工程布局城乡居民点用地规划和交通运输用地规划水利工程用地规划和农业用地规划生态环境建设用地规划和土地利用专项规划土地利用费用效益分析和规划实施七、土地利用规划的根本原那么

土地有其形成和开展过程,土地构成因素的质和量的不同形成了利用特性不同的土地。

原因各产业部门和用地单位对用地质量有不同要求。

维护社会主义公有制原那么因地制宜原那么土地总需求和所能提供利用的土地总供给持平,根据方案安排的投资和消费需求来估算土地需求量,从土地开发和调整土地利用结构来估算土地的供给量。综合效益原那么动态平衡原那么

平衡关系常常表现为比例关系,平衡就是按比例安排各部门用地比例关系。如农业用地与建设用地,农业内部用地,建设内部用地之间的比例关系。

上一层次土地利用规划完成后,才进行下一级土地利用规划,各层次规划均对下一级起着控制作用,同时它本身接受上一层次规划的控制.逐级控制原那么要求:首先进行关系到全局的具有控制作用工程的规划,如各种用地结构布局,之后再进行土地利用细部规划。逐级控制原那么七、土地利用规划体系土地利用规划体系土地利用规划法规体系土地利用规划管理体系土地利用规划编制体系1、土地利用规划法规体系

土地利用规划法规体系是土地利用规划体系的核心，为土地利用规划管理和土地利用规划编制提供法定依据。如?土地管理法?、?土地管理条例?、?土地利用规划编制审批方法?等，对土地利用规划给予明确的规定；相关法如?环境保护法?、?城市规划法?等，涉及土地利用规划的，也是规划所要遵循的依据。另外，程序法如?土地利用规划编制审批方法?等，对土地利用规划的管理和编制审批程序作出详细的规定；技术标准如?土地利用规划编制方法?，对土地利用规划的编制内容、技术标准等作出详细的规定。2、土地利用规划管理体系根据管理学原理，管理是人类为了到达一定目的所进行的有组织的活动，就是通过方案、组织、领导和控制，协调以人为中心的组织资源与职能活动，以有效实现目标的社会活动。土地利用规划管理体系是指政府为了保障土地利用规划工作的开展依法建立起来的一套行政管理体制，包括管理目标、机构设置、人员配备、运转程序、经费保障等多方面的内容。管理体系是保障整个规划体系良性运转的关键环节。3、土地利用规划编制体系〔1〕土地利用总体规划〔2〕土地利用专项规划〔3〕土地利用控制性规划〔4〕土地利用详细规划第二节土地利用总体规划

的法律规定一、土地利用总体规划概念土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续开展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的统筹安排和综合部署，是国家实行用途管制的根底。土地利用总体规划：按行政区域分为全国、省〔自治区、直辖市〕、市〔地、州〕、县〔市〕和乡〔镇〕五级，即五个层次。全国土地利用总体规划省级土地利用总体规划市级土地利用总体规划县级土地利用总体规划乡（镇）级土地利用总体规划二、各级土地利用总体规划的性质全国和省级土地利用总体规划属宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡和严格控制城市、镇和村庄用地规模的前提下，将土地资源在各产业部门间和地域间进行调整和合理配置。县、乡地利用总体规划属实施性规划，其主要任务是按照上级土地利用总体规划的控制指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地用途和使用条件。三、各级土地利用总体规划之间的关系市〔地、州〕级土地利用总体规划是介于省、县级之间的过渡性规划。上下级土地利用总体规划须紧密衔接，下级规划的控制性指标不得突破上级规划确定的指标；上级规划是下级规划的依据和指导，下级规划应在上级规划的控制下进行编制；下级规划是上级规划的具体化和落实。没有上级规划指导的规划是盲目的规划，没有下级规划落实的规划是无法实施的规划。

四、土地利用总体规划的法律效力第一，它是一项国家措施?土地管理法?规定：“国家编制土地利用总体规划〞，“下级土地利用总体规划应当根据上一级土地利用总体规划编制〞。地方各级土地利用总体规划是国家土地利用总体规划体系的组成局部，其编制必须符合全国规划，并实行逐级控制。第二，它是具有法定效力的规划中共中央、国务院?关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知?明确指出：“土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会开展五年方案和年度方案，严格执行。〞?土地管理法?规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地〞法律效力主要表达在以下几个方面：它是审批各类土地利用工程的法定依据根据?土地管理法?的有关规定，预审建设工程用地，批准农用地转用、土地征用和乡〔镇〕建设用地、农民住宅用地，审批土地开发、整理、复垦等工程用地，都必须依据土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的各类土地利用工程均不得批准。它是使用土地和开发、整治、保护土地的法定依据。通过土地利用总体规划，国家确定了每块土地的用途。城乡建设、土地开发等各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。没有编制土地利用总体规划的地方，不得改变土地现状用途。它是依法查处违法批地、用地的法定依据。?土地管理法?规定，对违反土地利用总体规划批准和使用土地的，要分别给予不同形式的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。土地利用总体规划也是土地利用动态监测的重要依据。五、土地利用总体规划的编制准备工作调查研究拟定供选方案组织班子落实经费制定计划并报批收集整理资料补充调查协调论证组织规划听证成果整理验收规划实施管理确定规划目标编制供选方案可行性论证和效益评价六、土地利用规划与其他规划的协调?土地管理法?规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会开展规划……编制土地利用总体规划〞，更注重整个区域土地利用结构和布局的全面安排。目前现实情况看，城乡总体规划与国民经济开展规划、土地利用规划三大规划间缺乏协调，主要表现在：一是城乡总体规划和土地利用规划对区域社会经济开展条件考虑不够；二是城乡总体规划与土地利用规划在用地分类、城乡建设用地规模的定义上存在差异。因此，事实上，三种规划之间就存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不利于城乡开展。解决三种规划不协调的思路是“三规合一〞。“三规合一〞并不是将三种规划合成一张图！主要是指国民经济与社会开展规划、土地利用规划和城乡总体规划三个规划在内容上的协调统一，即统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据，减少各类规划之间的矛盾，加强各类规划的相互协调和衔接，实现各类规划在内容上的统一。同时，加强规划编制体系、规划协调机制、规划标准体系、规划法规体系等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。城规与土规的衔接坚持可持续开展战略，统筹城乡开展，正确处理人口适度增长、经济社会稳定开展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系。这是两规衔接的根底。1.以需求为目标导向向供给制约并引导需求为目标导向转变。2.注重开展与保护的关系,以合理用地为核心。3.以本地区资源利用综合平衡为主，注重土地规划政策性。4.规划指标以相对指标为主，以绝对控制指标为辅。“两规〞衔接具体要点〔1〕“两规〞要在规划指导思想、规划目标、用地规模、土地利用的空间格局等方面相衔接。城市规划中的城市用地规模应与土地规划的预测量相一致。〔2〕两规的在土地分类、建设用地的标准和未来新增建设用地总量等方面也应尽量保持一致，如不能应找出差距，明白原因。〔3〕在规划编制中，“两规〞的行政管理机构及所属的规划编制单位应加强交流、“通气〞，甚至可相互渗透，以取得共识。〔4〕新城和城乡交接带将是近期开展和建设的重点，同时这里也是“两规〞在空间上的衔接点。建议“两规〞协同在此区域开展城乡协调开展的规划研究。〔5〕加强规划法制建设。目前“两规〞的法律地位存在着差距，应考虑制定土地利用规划法。我国上轮土地利用总体规划突出了耕地保护的主题，提出了耕地总量动态平衡目标。但是，一些地方政府在制定本地区专项规划时，随意突破规划的现象比比皆是，或随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至根本农田；或调整用地布局，躲避占用根本农田；或设法在其他地类上“挖潜〞，进行地类置换，为增加建设用地指标预留空间。例如，某城市现有城区面积200平方公里，却规划在不到20年时间内把主城区用地面积扩大到1103平方公里；一个山区县城在规划中明确要在“十一五〞期末将县城面积由现有的3.5平方公里扩建到30平方公里，并将县城周边肥沃的盆地弃耕，圈起围墙。这样的规划严重违背了土地利用总体规划，实施这样的规划所占土地必然是违法占地。土地利用总体规划到底应围绕城镇规划做规划，还是应突出耕地保护做规划？当然应该是后者。但实际情形往往是：在协调土地利用规划和其他规划的矛盾时，尊重已有专项规划，调整土地利用规划。这严重影响了土地利用规划的权威性和科学性。国务院2004年“28号文件〞提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩〞。“挂钩〞制度对推动我国土地整理事业、确保耕地总量动态平衡起到了积极作用。但很多地方利用“挂钩〞制度做文章，如抓住规划修编的契机，把土地开发、整理和复垦潜力折算成耕地，划为根本农田，并折抵成建设用地指标，能否实现或实现多少却是未知数。“十一五〞规划出台后，各部委以及相关部门纷纷从本行业的角度出台了相关规划，如果把这些规划汇总起来，用地需求惊人。如当前国家规划的高速公路总体上已经超过了美国，如果加上省级高速公路，可能比美国加上德国的总和还要多。农业部门提出未来需要20亿亩耕地，林业部门提出要42亿亩林地，目前根本无法满足。城市规划也在迅速膨胀。按照现在统计的城市规划预测相加，十五年后中国的城市人口将达30亿，如果按照这个数计算，各地用地的要求无论如何没法满足。这就需要各部门、各地、各行业之间统筹协调。规划的实质就是统筹协调。但当前土地利用规划修编过程中面临的统筹协调，涉及到上下层级的协调，还有部门之间的协调。这就涉及到各部门所有的规划和土地规划的衔接问题，如果不衔接，这个规划想做好是不可能的。七、土地利用总体规划的审批?中华人民共和国土地管理法?第二十一条规定，土地利用总体规划实行分级审批。如乡〔镇〕土地利用总体规划土地利用总体规划由省级人民政府审批，也可由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府审批。?广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉方法?第十四条，乡(镇)土地利用总体规划经县级人民政府审核同意，由省人民政府授权的地级以上市人民政府批准。八、土地利用总体规划的实施无论是土地资源的配置，还是土地使用权的分配，都牵涉有关部门和土地使用者的切身利益。各级土地利用总体规划确实定目标，都通过乡〔镇〕级规划表达出来。因此，乡〔镇〕级土地利用总体规划的至关重要！乡〔镇〕土地利用规划经依法批准后，乡〔镇〕人民政府应当将规划目标、规划期限、规划范围、地块用途、批准机关和批准日期等，在本行政辖区内予以公告。乡〔镇〕土地利用总体规划为什么要公告？国家通过土地利用总体规划确定土地用途，实际上就是通过规划将土地资源在产业间和部门间进行合理配置，这种配置要通过乡〔镇〕级土地利用总体规划来表达。国家通过土地利用总体规划确定土地用途，实际上也就是确定土地的农用地使用权和建设用地使用权，农地只能农用，国家通过土地利用总体规划将这两种不同的使用权在土地使用者之间进行分配。这种分配也要通过乡〔镇〕土地利用总体规划具体表达。公告的目的是让有关部门和土地所有者、土地使用者知道规划的内容，以便遵守和落实。同时，也有利于社会公众对规划执行的监督，使土地用途管制真正落到实处。

违反了土地利用总体规划，将承担相应的法律责任！?土地管理法?第73条规定，在买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为中，有违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期撤除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。?土地管理法?第76条的规定，在未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为中，有违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，承担上述同样的法律责任。?土地管理法?第78条的规定，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，?刑法?第342条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处５年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处分金。第410条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的，处３年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处３年以上７年以下有期徒刑。2021年6.1实施的15号令的相关规定15号令是三部委〔监察部、力资源和社会保障部、国土资源部〕面对严峻的土地违法形势，特别针对土地违法主要政府主导的情况，如何完善机制，保证措施落实的背景下，根据我国?土地管理法?、?行政监察法?、?公务员法?、?行政机关公务员处分条例?及其他有关法律、行政法规，制定并于2021年6.1实施的?违反土地管理规定行为处分方法?。该方法是一部专门针对国家公务人员，追究其违反土地管理规定行为责任的规章。15号令第六条规定：行政机关及其公务员有以下行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：1.不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；2.通过调整土地利用总体规划，擅自改变根本农田位置，躲避建设占用根本农田由国务院审批规定的；3.没有土地利用方案指标擅自批准用地的；4.没有新增建设占用农用地方案指标擅自批准农用地转用的；5.批准以“以租代征〞等方式擅自占用农用地进行非农业建设的。

案例：某单位未经批准占地建设案

某单位在某村村委同意下，于1999年10月14日与其村第七经济合作社签订土地承包合同，约定将面积为9亩的土地承包给该单位作为开展工农副业生产和建设汽车教练场，租期为38年。租金由第七经济社按每年每亩250公斤稻谷价格计算。2007年1月1日该单位又与该村第三经济合作社签订土地承包合同，约定将面积为10亩的土地承包给该单位开展工农副业生产和建设汽车教练场，租期为32年，租金由第三经济社按每年每亩250公斤稻谷价格计算，每十年递增25公斤。据现场勘查，该单位两宗用地实际使用土地面积共为20.5亩，其中根本农田18.97亩。某单位在2000年－2007年期间为兴办驾校，未经批准占用土地，在没有办理征地报批和报建手续情况下对上述二块土地进行填土、铺设水泥地面及建设一栋二层办公楼，破坏了根本农田18.97亩，无法恢复土地原貌。请问：〔1〕本案中某单位和某村村委的主要问题是什么？〔2〕他们应该承担什么样的法律责任？〔3〕此案法院最终将作如何判决？分析：某单位在未依法办理农用地转用审批手续的情况下、未经批准占用土地进行建设的行为已违反了?中华人民共和国土地管理法?第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地〞；第44条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续〞；第45条“征用根本农田的，由国务院批准〞以及?中华人民共和国农村土地承包法?第8条“农村土地承包应当遵守法律、法规、保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经批准不得将承包地用于非农建设〞的规定。其行为属于“以租代征〞即通过租用农民集体土地进行非农业建设。经查该用地不符合土地利用总体规划。某村第七经济合作社及第三经济合作社将农民集体土地出租给某单位进行非农建设的行为违反了?中华人民共和国土地管理法?第63条“关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设〞以及?中华人民共和国农村土地承包法?第8条“农村土地承包应当遵守法律、法规、保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经批准不得将承包地用于非农建设〞的规定。国土部门根据?中华人民共和国土地管理法?第81条的规定，对某村第七经济合作社作出以下行政处分：限期改正土地非法承包合同；没收非法所得18000元。对第三经济合作社作出以下行政处分：限期改正土地非法承包合同；没收非法所得2625元。国土部门根据?中华人民共和国土地管理法?第74条及?中华人民共和国农村土地承包法?第60条的规定，对某单位做出以下行政处分：撤除违法用地上的建〔构〕筑物；处以33.8万元〔按30元/平方米计〕罚款；实施复耕，恢复土地原貌。根据?最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律假设干问题的解释?第3条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改做他用，数量较大〔非法占用根本农田五亩以上〕，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第342条的规定，涉嫌非法占用耕地罪，该案已移送司法机关处理，追究当事人的刑事责任。第三节城乡规划法2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过?中华人民共和国城乡规划法?〔以下简称“城乡规划法〞〕，国家主席胡锦涛签署主席令予以公布。城乡规划法自2021年1月1日起施行，?中华人民共和国城市规划法?同时废止。从“城市〞到“城乡〞，一字之变，

意味什么？从城市规划法到城乡规划法，一字之差，意义深远！1989年12月七届全国人大常委会通过的?城市规划法?和1993年6月国务院发布的?村庄和集镇规划建设管理条例?是就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速开展的新形势。?城乡规划法?把总体规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。乡镇和村庄首次被列入规划范围内，显而易见，这证明规划要覆盖城乡，打破城乡分割步入统筹规划。?城乡规划法?主要有五大特点一是更加注重城乡统筹，强调城乡一体化；二是更加注重规划的严肃性，禁止任何单位和个人随意改变规划；三是更加注重民权民意；四是更加注重保护资源；五是更加注重监督检查。比照?城市规划法?，?城乡规划法?最大的不同是强调城乡统筹，最显著的进展是