从性别视角看中国农村土地调整中的公平问题

从性别视角看中国农村土地调整中的公平问题————————————————————————————————作者:————————————————————————————————日期:ﻩ从性别视角看中国农村土地调整中的公平问题——对全国119９个农户和2４59个村的实证调查张林秀／刘承芳【专题名称】农业经济导刊【专题号】F２【复印期号】２006年01期【原文出处】《现代经济探讨》（南京)2００5年10期第1７～23页【作者简介】张林秀，中国科学院农业政策研究中心副主任、研究员(100101）；刘承芳,美国加州大学戴维斯分校农业资源与经济系博士生。【内容提要】以联产承包责任制为核心的新一轮土地承包期延长和土地承包法的实施，对保护农民土地产权的稳定性和促进长期投资有积极作用。但以户为单位的土地承包使得在土地流转和调整中部分人群的利益得不到保障。本文利用两套农村调查资料分析后得知:妇女由于婚姻关系导致不能马上获得土地的现象很普遍，大部分新婚妇女要等到下一轮土地调整时才能获得地。本文建议政府要采取相应的具体措施,例如提高公众、特别是妇女和乡村干部对保障妇女土地权的重要性的认识，确保人口流动和土地资源转移用途过程中妇女的合法土地权益得到保障。【关键词】土地产权/性别平等／农村发展发展问题与扶贫问题在很大程度上与性别平等问题是密不可分的，这一点已经在决策者、科研人员和国际开发机构中间达成了广泛共识。一国的发展往往与该国妇女的发展紧密相关(世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森,２０02)。国际经验表明,忽略妇女拥有包括土地在内的财产权将会对妇女本身、对她们所在的家庭乃至整个社会的福利造成负面影响,从而影响到一国的经济增长、环境保护和社会治理(Ｖaｌdｉvｉeso，20０2）。过去20多年来,中国农业的发展取得了举世瞩目的成就,这其中离不开妇女的贡献。以往的研究表明,妇女大约占到中国农业劳动力的80%，承担了８０%以上的农业生产活动(SoｎgandＪiggins,2０00)。但是,妇女对农业经济增长的贡献与她们对农业生产资源(尤其是耕地)的占有权、控制权和受益权之间存在极大的不对称性，即所谓的“半边天踩不着半边地”,这种不对称性已经成为法律界、学术界和决策层目前所关注的核心之一。但是，这种不对称性目前到底是一个什么状况？对于这个问题,受数据资料等方面的限制,现有的研究大多集中于对个案的描述，唯一的例外是朱玲（２０00)。本文将在2000年和200３年分别做的两次农村调查的基础上，利用两次调查中所收集到的分性别的资料，对目前农村土地调整中的性别平等问题的看法和观点进行简单地描述和统计分析,希望能为下一步分析出现这种状况的原因及其可能产生的影响提供一些背景信息。一、样本数据与样本农户的基本情况农村住户调查数据是笔者及其同事于２000年底对全国6个省的1200个农户进行的调查。包括东部沿海地区的辽宁、浙江，中部地区的河北、湖北，西部地区的陕西、四川。这套数据基本上代表了中国的三大经济区。调查采取了多阶段分层抽样方法,在确定样本省之后,将全省的所有县按照人均工业总产值分成5组，然后从每一组里面随机抽取一个县。这样一共随机抽取了30个县，每个县随机抽取2个村,每个村随机抽取20户,共计６0个村、1200户。其中辽宁省有1户因为信息不全作废,所以共形成有效样本农户1１99户。对每一个农户，笔者都收集了家庭人口构成、就业和农地资源占有使用方面的信息。另外,还专门收集了农地调整方面的信息,并且问到了新娶进的媳妇是否能够分到地。在村补充调查部分，同样收集了土地分配、调整和使用方面的信息。村级调查数据是笔者及同事于2003年9月对全国6个省进行的村级调查所获。样本包括江苏、甘肃、四川、陕西、吉林和河北。同样,调查采取了多阶段分层抽样方法,在确定样本省之后，将全省的所有县按照人均工业总产值分成3组，从每组分别随机抽取2个县。然后将全县的所有乡镇按照人均工业总产值分成3组，从每组分别随机抽取2个乡镇，共计随机抽取了36个县,216个乡镇，2４59个村。对样本村的村主任、村支书和村文书进行了访谈，了解本村人口、劳动力和土地方面的基本情况以及新嫁入的媳妇能否分到地,新出生的孩子能否分到地,离婚的妇女能否保存她的那份地?如表１的样本统计数据显示，目前中国农村的平均家庭规模在４人左右，劳动力占家庭人口总量的７０%左右，女性占家庭劳动力总量的４7%。农户的平均家庭耕地经营规模为8．5亩,且地区差异很大,河北最大（1４亩),四川最小(4．3亩)，这与各地的土地资源禀赋密切相关。农户家庭的平均地块数量在５块左右,值得注意的是,四川的平均家庭耕地经营规模最小,但是地块数量最多(5.9块),平均每块地的面积不到８分,在样本中细碎化程度是最高的。再从劳均耕地面积来看,平均为3.3亩,河北和辽宁劳均分别在5亩以上，四川最低,劳均只有１．5亩。表1样本农户基本情况省份中国河北陕西辽宁浙江四川湖北1.家庭人口：人４.０4.０4.23.64.０4.１4.3２．劳动力数量：人2.82．82.82.６3.１2.93.03.其中：%女性劳动力4７.247．546．2４7.94５.６4８.647.64.耕地面积：亩８.514.0８.0１2．９5．84.35．95.耕地数量：块5.1４．74．95.55.1５.９4.56.劳均耕地面积：亩3.35.73.２５.42.01.52.07.务农的劳动力：人２.12.22.32.１１.92．32.1８.务农的女劳动力:人1．01．01.01.00.81.２１.0９.是女户主吗？1=是0＝不是0．0６0.040．090．0３0．060．１0０.0610.家庭劳动力务农小时数157716992１76118611292101１1８911.其中：％小时数由女性劳动力完成45.９43．446.146.346.447.４4６．０资料来源:作者调查,2000年。从劳动力资源的配置来看,平均而言３/４的家庭劳动力都参与了农业生产活动，参与家庭农业生产的劳动力中有47％是女性,这与女性占家庭总劳动力的比例完全相同。2000年家庭全年在农业生产上所投入的劳动数量平均为1５77小时，分地区来看,陕西和四川都分别在2０00小时以上,辽宁、浙江和湖北分别不到１２0０小时。另外，妇女所提供的农业劳动小时数平均为46％,这个比例在各样本省份之间差异不大。另外，这比ＳongａnｄＪiｇgins２000年所描述的妇女占农村劳动力的80%,承担8０％的农业生产活动要小得多。样本数据表明，女户主的家庭并不是很多，平均占样本家庭总数的6%。分地区来看，辽宁和河北较低，分别为3%和4％,四川和陕西较高，分别为１０%和9％。在传统的男权乡土文化下,妇女为户主的家庭基本上是寡居或离异的家庭。遗憾的是，由于时间和数据的限制，无法对这部分家庭的人口结构等展开分析。自上个世纪80年代初农村推行家庭联产承包责任制以来,农村的耕地主要有责任田、口粮田、承包田和自留地等几大类。农户调查结果显示，农户从集体（村或小组)承包的责任田或口粮田占全村总耕地面积的61%；其次是承包田1６%;自留地仅占5％；其余产权类型占１８%(表2）。这里的其余产权类型主要包括农户之间的转入转出。村补充调查的数据还表明，总体来看,分田到户以来平均每个村进行过1．2次调整。从最近一次土地调整的规模来看,总体上涉及了86％的耕地面积，89％的农户。同样,省份之间差异很大。河北、辽宁和浙江在分田到户以来土地调整相对频繁，平均在两次以上，而且无论从涉及的农地面积还是农户的比例来看，这3个省最近一次土地调整的规模都比较大。与此形成对比的是四川,土地调整的平均频率很低,最近一次土地调整所涉及的农地面积刚刚过半，但是却涉及到每一位农户(表3)。表2农村土地产权构成（％)产权类型农户数据村级数据责任田、口粮田79.２61．2承包田15.5１５．6自留地4.５5.０其它0.８18.２资料来源：作者调查,2０00年。表3分田到户以来的农村土地调整情况(基于2000年村级数据）最近一次土地调整的规模省份平均每个村的调整次数涉及的农地（％）涉及的农户（％)河北2.３85.０85.8陕西0．45２．560.0辽宁2.２9２.５92.５浙江２.098.0９８.8四川0.３５2.５10０．0湖北0.２71.7７0.0中国１．285.689．１资料来源：作者调查，200０年。二、１199个农户对妇女土地分配权的理解通过对1199户农户的访谈,从表4可以看出，有5．7％的农户家庭认为新娶进的媳妇能够马上分到耕地，9.5%的家庭认为如果村里有地时就能够分到,但是必须按照先后次序,５８.6%的家庭认为新娶进的媳妇只有等到下一次土地调整时才能分到地。将这三种情况加总,有将近74％的被访农户认为新娶进的媳妇可以分到耕地。相比之下，有２3％的农户认为新娶进的媳妇分不到耕地,有3%的农户不知道。分地区来看，对这个问题的回答具有一定的差异性。例如,在辽宁有将近1２%的农户认为新娶进的媳妇能够马上分到耕地，但是这个比例在浙江不到3%。在四川，有２６．5%的农户认为村里有地时新娶进的农户能够分到耕地,但是这个比例在河北和陕西都不到５％。在河北,陕西和浙江,有70％以上的农户认为新娶进的媳妇必须等到下次土地调整时才能分到耕地，但是这个比例在四川和湖北分别是32％和3５％。在湖北，有43.5％的农户认为新娶进的媳妇不能分到地,这个比例在河北只有11％。加总来看，在河北,87%的被访农户认为新娶进的媳妇最终能够分到地（不论是立即分到还是等到下一次土地调整）。相比之下，只有不到52%的湖北的被访农户认为新娶进的媳妇能够分到地(表4)。表4新娶进媳妇能够分到地的各种可能性(%)观察值有地时能够分只有到下次省份能立即分到不能其它个数到，就像排队调整时河北2005.03.07９.０1１.02.0陕西2００３．52.577.0１5.０２．０辽宁1９９11.68．555.8２0.63.5浙江２002．５7.57２.516．0１.5四川2０04.０26.532．0３２.55.0湖北2007.５9．035.043.55.0中国1１995．79.558．623．1３.２资料来源:作者调查，2000年。有将近５9%的被访农户认为娶进的媳妇只有等到下次土地调整时才能分到耕地,但是下次土地调整到底什么时候举行呢？为此,我们问被访农户是否知道下一次土地大调整将要在什么时间进行。对于这个问题，总体上有17％的被访农户知道下次土地大调整将在什么时间进行，将近８3％的被访农户根本不知道,在四川几乎所有的被访农户(9９%)都回答不知道,河北、陕西和湖北回答不知道的农户也分别在90%以上。相比之下,浙江和辽宁分别有54%和３6%的被访农户知道下次土地大调整什么时候进行(表5)。从另外一个角度看，现实状况是自分田到户以来(２0年)平均土地调整的频率是1.2。３0年不变的土地承包政策刚实施，对是否还会有土地调整或调整的频率预期不确定性应该就更大。表5你知道下一次土地大调整将要在什么时间进行吗？(％)省份知道不知道河北3.596.5陕西２．5９７.5辽宁３６.263.8浙江5４．046.０四川1．０9９．0湖北6.1９3.９中国１7.３82.7资料来源:作者调查,2０0０年。另外,如果我们将表4和表5的信息综合起来分析，如果只有1７.3%的农户知道下次土地调整的时间，而有５８.6%的农户认为只有等到下次土地调整时才能分到地,那么对到下次土地调整时妇女最终能分到地的可能性只有25％。而如果我们进一步假定30年承包政策如规定执行不变，那就意味着有一大半的新娶进的媳妇在她们生命中最重要的阶段是无法享有土地资源的。当然,由于时间关系,本文无法对那些新娶进的媳妇在娘家是否有地进行进一步分析。但一般来说,即使她们在娘家有地，嫁出去的女儿回到娘家享受那份资源所带来收益的可能性在农村几乎是很少见的。三、2４59个村的村干部对妇女土地分配权的理解就同样的问题我们与村干部进行了访谈。以下是对全国６个省的2４59个村(随机抽样)的访谈结果的分析,并将其与2000年对全国6个省的1199个农户调查的结果进行比较。如表6所示,村级访谈初步表明有2％的村新娶进的媳妇能够马上分到耕地，这比2０00年农户调查所得到的比例低了将近4个百分点。有1１%的村认为如果村里有地时就能够分到,但是必须按照先后次序，这比2０0０年农户调查数据高出1.5个百分点。6５.７％的村认为新娶进的媳妇只有等到下一次土地调整时才能分到地，这比2000年农户调查数据高出７个百分点。将这三种情况加总,有将近7９％的村认为新娶进的媳妇可以分到耕地，比２000年农户调查数据高出5个百分点。相比之下,有20%的被访村认为新娶进的媳妇分不到耕地，比2000年农户调查数据低3个百分点。有１%的村回答不知道,比200０年农户调查数据低２个百分点。表６娶进媳妇是否能够分到地的各种可能性(％)观察值有地时能够分只有到下次省份立即分到不能其它个数到,就像排队调整时江苏４５72.4１３.8３7.643.32.8甘肃3280．62．17８．117．71．5四川3653．318.956.420．３1．1陕西3691.6９.8８2．76.０0．０吉林36７０.013．４70．３16.10.３河北５733．38.４72．9１4.70.7中国2，45９2.01１.165.720.11.1资料来源:作者调查，2003年。分地区来看，对这个问题的回答具有一定的差异性。例如,在吉林所有被访谈的村中没有一个村新娶进的媳妇能够马上分到耕地，但是这个比例在河北和四川都分别达到了3.3%。在四川,有将近19%的村认为村里有地时新娶进的农户能够分到耕地,但是这个比例在甘肃只有２％。在陕西,有83%的村认为新娶进的媳妇必须等到下次土地调整时才能分到耕地，在甘肃、吉林和河北,这个比例也都在70%以上，但是这个比例在江苏不到40％。在江苏，有43．3%的村认为新娶进的媳妇不能分到地，这个比例在陕西只有6％。加总来看,在陕西,94％的被访村认为新娶进的媳妇能够分到地,不论是立即分到还是等到下一次土地调整。相比之下,在江苏只有不到46%的被访村认为新娶进的媳妇能够分到地。既然２00０年的农户调查和2０03年的村级调查都去了河北、陕西和四川,可以看出,在河北，认为新娶进的媳妇能够立即分到耕地只有到下次调整时才能分到地的农户的比例比村的比例高(前者是5%，后者是３.3%）,认为只有到下次调整时才能分到地的农户的比例也比村的比例高(前者是7９％,后者是73％）；但是认为有地时能够按照顺序分到地的农户的比例比村的比例低(前者是3％，后者是8.4％)，认为不能分到地的农户的比例也比村的比例低（前者是11%，后者是14．７％)。总起来看，农户数据表明在河北有87％的被访农户认为娶进的媳妇能够分到地,但是村级数据表明有84.5％的被访村干部认为娶进的媳妇能够分到地。在陕西，认为新娶进的媳妇能够立即分到耕地只有到下次调整时才能分到地的农户的比例比村的比例高(前者是3.5％,后者是1．6%)，认为不能分到地的农户的比例也比村的比例高（前者是１５％,后者是6％);但是认为有地时能够按照顺序分到地的农户的比例比村的比例低(前者是2.5％，后者是9．8％）,认为只有到下次调整时才能分到地的农户的比例也比村的比例低(前者是77％，后者是8２.7%)。总起来看,农户数据表明在河北有８３%的被访农户认为娶进的媳妇能够分到地，但是村级数据表明有94％的被访村干部认为娶进的媳妇能够分到地。在四川,认为新娶进的媳妇能够立即分到耕地只有到下次调整时才能分到地的农户的比例比村的比例高(前者是4％,后者是3.３％),认为不能分到地的农户的比例也比村的比例高(前者是32．5％,后者是２0.３％);但是认为有地时能够按照顺序分到地的农户的比例比村的比例低(前者是1９％,后者是2６.5％），认为只有到下次调整时才能分到地的农户的比例也比村的比例低(前者是3２％,后者是56.4%）。总起来看,农户数据表明在河北有将近63%的被访农户认为娶进的媳妇能够分到地，但是村级数据表明有将近80％的被访村干部认为娶进的媳妇能够分到地。从表7可以看出，村级访谈初步表明有２%的村新出生的孩子能够马上分到耕地。有将近10％的村认为如果村里有地时就能够分到。6６.４％的村认为新出生的孩子只有等到下一次土地调整时才能分到地。将这三种情况加总,有将近78％的村认为新出生的孩子能够分到耕地，与同一套数据所显示的新媳妇能够分到耕地的村的比例相近。相比之下,有２０.5%的农户认为新出生的孩子不能分到地,１．3%的农户回答不知道。表７新出生的孩子是否能够分到地的各种可能性(%)观察值有地时能够分只有到下次省份立即分到不能其它个数到,就像排队调整时江苏4573.3１２．03８.144.02.6甘肃3280.3１.８77.4１8.32.1四川3652.2１8.65７.02０.31．9陕西36９1.６８.782.７６.8０.3吉林３６70.０12.071.9１5.8０.３河北5733.06.574.7１5.20.7中国２,４５9１.99.866.４20.51．3资料来源：作者调查,2003年。分地区来看，对这个问题的回答具有一定的差异性。例如,在吉林所有被访谈的村中没有一个村新出生的孩子能够马上分到耕地，但是这个比例在江苏和河北分别是3.３％和3％。在四川，有将近19%的村认为村里有地时新出生的孩子能够分到耕地，但是这个比例在甘肃不到２％。在陕西，将近有83%的村认为新出生的孩子必须等到下次土地调整时才能分到耕地，在甘肃、吉林和河北，这个比例也都在70%以上，但是这个比例在江苏不到4０%。在江苏,有44%的村认为新出生的孩子不能分到地,这个比例在陕西不到7%。加总来看，在陕西，９3％的被访村认为新出生的孩子能够分到地，不论是立即分到还是等到下一次土地调整。相比之下，在江苏只有不到53％的被访村认为新出生的孩子能够分到地。村级访谈初步表明有６5％的村离婚的妇女仍然能够保存她的那份地，有将近22%的村认为这由家庭内部决定,有7%的村认为离婚妇女离婚后其土地应该收回,回答这三种情况之外的村占将近６％(表8)。表８离婚的妇女能否保存她的那份地的各种可能性(%)省份观察值个数能由家庭决定收回土地其它江苏４5７7３．520.42．43．７甘肃3２8４3.0３1.711．613.7四川36５6８.215．68.08．2陕西369５５.3２5.813.35.７吉林36７8２.61４.７2．2０.5河北5７364.623.4754．5中国2，4５９65.2２1.８7.２５.7资料来源：作者调查，20０3年。分地区来看，对这个问题的回答具有一定的差异性。在吉林所有被访谈的村中有83%的村离婚的妇女能够保存她的那份地,但是这个比例在甘肃只有43％。在甘肃,有将近３2％的村认为离婚妇女能够保存她的那份地应该由家庭决定,但是这个比例在吉林和四川分别只有15%左右。在陕西，有１3%的村认为妇女离婚后她的那份土地应该收回,但是这个比例在江苏和吉林刚刚超过2%。四、结论和建议从某种意义上说,新一论土地承包在保障农村住户土地承包权稳定性的同时由于相关政策和立法缺少社会性别视角而使得妇女的土地权益受到了限制或损失。例如现有的有关土地稳定的政策虽然在很大程度上保障了以户为单位的土地承包经营权利,但并没有充分考虑基于不同性别利益之间的差异，忽视了在承包期新增人口,特别是大量的由于婚姻而流动的农村妇女的权益。另外，以农户为单位的土地承包权方面的法律保障又无意中忽略了农户内个体的土地权益问题。在目前绝大多数家庭以男性为当然的户主的情况下，家庭决策往往反映男性的利益，妇女的权益,特别是她们的土地权,被掩没在以男性为中心的家庭户中。其结果是强调了个人,特别是妇女对家庭的依附性,从夫居的形式得到肯定，并从政策上和法律上得到进一步强化。这种政策和立法上的性别盲点使得妇女在经济和文化变迁的过程中处于劣势。而地方领导以及广大妇女自己对个体土地权益的忽略又为妇女长期的土地权益保障形成潜在威胁。现有的调研表明,新的土地承包安排还存在性别盲点，不利于保障农村妇女的土地权益。而南亚国家的经验表明,妇女拥有包括土地在内的财产权，明显有利于增强妇女在家庭内部的谈判地位(Aｇarwal，1997）。本文虽然用数据证明了妇女土地权益受到威胁是一个事实，但并不能从根本上回答如何才能保障妇女的土地权益问题。根据目前能汇集到的有关妇女土地权保护讨论的各种解决方案，重点是从以下几个方面来体现(张林秀等，２001；Li，2０0２)。1．对全社会加强社会性别意识方面的宣传和培训。中国共产党的成立和新中国的诞生使中国妇女在社会、政治和经济等方面的平等权利得到极大的改善和保障。这从客观上引导人们走向忽视性别差异的极端。而现实社会中，性别差异(并不一定是性别不平等)处处存在。只有在认识有差异的前提下才能在行动上加以注意。结合到妇女土地权问题上,并没有很多人意识到目前延长土地承包期在给广大的农民带来较多好处的同时,对妇女的土地权保障会造成威胁。这种宣传和培训既要在大众中,特别是对广大农村妇女中开展，也要针对各级执法和执政的官员、村民委员会及社区相关组织。2.从立法上改善过去民众对与自己相关的法律法规等的制定和修改的不知情状况。在立法和政策制定前,要充分吸纳不同层次、不同方面的人对该问题的看法，对政策和法律实施后可能对妇女产生的影响(无论是正面还是负面）进行可行性分析,做到防患未然。对农村相关人士特别是广大农民开展与《土地承包法》等相关法律的法律知识的及时宣传和讲解。政府也要注重（强调)对妇女土地权保护和有关土地承包政策、法规执行的审查和监督。3.从机制上推动农村妇女参与社区和村组织的社会经济和政治活动,提高妇女的参与程度和提供她们以正当的形式表达和争取自身权益的机会。在对基层社会和社区组织进行组建和其活动进行规范时，要制订明确的妇女参政条款。