体制机制建设中的公共管理论文

第第页体制机制建立中的公共管理论文1、公共危机管理机制体制构建的理论根底

1.1公共危机的概念、分类和特点

1.1.1公共危机及公共危机管理的定义

对于公共危机的定义，我国学界讨论的并不多，大多是借用国外学者对"危机"的定义，其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的观点：即危机是指"对一个社会系统的根本价值和行为准那么构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件"[2]。近年来，国内一些学者也提出了自己的界定。如高世屹指出，突发事件是人们对出乎意料事件的总称；张澜等认为，"危机"通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态开展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的会聚[3]；马建珍指出，"危机"是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家平安遭受直接威胁的非正常状态[4]；李泽洲认为，"突发性公共事件"就是在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件[5]。对于公共危机，虽然有不少文章以此为关键词或作为文章标题，却只有少数研究者做了界定。如李燕凌等认为，公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件[6]；张小明在对"公共危机"、"一般危机"、"政府危机"进展比较分析的根底上，认为三个术语是有区别的："公共危机"是与"一般危机"相对应的专业术语，强调的是其影响范围广阔，或者对一个社会系统的根本价值观和行为准那么架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策，同时认为，"政府危机"这一专业术语，从简化的意义上来说，可以看作是与"企业危机"相对应的，是以危机发生领域为依据所做出的简要划分，正因为如此，他指出应该对这些术语进展标准[7]。

本文认为现代社会的公共危机，应该是指在某个国家或地区的某个时段内发生的对社会公共利益有着巨大影响的、有着不可预知的灾难性后果的、而又需要以政府为化解主体的突发性的事件。

公共危机管理，是一个有组织、有方案、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机开展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。公共危机管理的重点在于:危机信息的获取和预警，危机的准备与预防，危机的控制与回应，危机后的恢复与重建，持续不断的学习与创新。[8]"根据中外学者对危机的界定，结合公共危机的特性，本文认为，公共危机管理就是政府或其他公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列有效措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐安康开展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。它的功能是预防和化解危机，不仅要对己经发生的公共危机事件采取有效的措施，减少危机带来的或者可能造成的损失；同时还要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能的公共危机消灭在萌芽状态。

1.1.2公共危机的分类

公共危机可以从不同的角度进展分类：从危机成因分析，可以分为自然危机(如地震、干旱、水灾等)和人为危机(如社会动乱、战争、恐惧活动等)；从危机影响范围考虑，可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部危机；从危机涉及领域来看，可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等，这一点在国内外学界根本上达成了共识。

我国目前将公共危机大致分为自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、社会平安事件四大类，并将突发事件由高到低分为特别重大(I级)、重大(II级)、较大(III级)、一般(IV级)。

1.2公共危机管理机制体制的涵义和内容

1.1.1公共危机管理机制体制的涵义

公共危机管理机制的构建问题是我国学者讨论比较集中的研究领域之一。关于公共危机管理机制的内涵，从不同的角度出发有不同的界定。中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心的学者们认为，所谓的公共危机管理机制体制就是指"以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素影响下，按照相应组织构造运作从而对危机事态进展预警、应对和恢复的组织体系"[10]。龚维斌教授认为，公共危机管理机制就是指在政府危机管理根本原那么的指导下，政府所建立的一整套公共危机监测、预防和快速反响的制度与运行机制[11]。

本文认为，公共危机管理的关键所在就是要建立一套行之有效的公共危机管理机制，公共危机管理机制是指在公共危机管理根本原那么的指导下，标准相关政策制度、法律法规，完善相关组织机构，并建立起一套与之相适应的公共危机监测预防、快速反响和恢复善后的运行机制。可见，构建高效合理的危机管理机制是进展危机管理的根底和核心，意义深远，应该引起我国各级政府的高度重视。

1.1.2公共危机管理机制体制的内容

目前，不同的学者对公共危机管理机制的内容有着不同观点。中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心的学者们认为危机管理机制的内容应包括危机管理的中枢指挥系统、危机管理的支援与保障系统(危机的直接处置机构)和危机管理的信息管理系统[12]。马小军认为，社会危机管理体制与机制的建立，至少包括社会危机早期预警机制、危机决策的情报保障体系、社会危机管理决策体制与机制、危机状态下社会发动与资源配置机制、重大危机之后的社会重建与重新整合、涉及国际冲突与国家平安的重大国际危机的处置、社会危机管理理论研究与研究机构的建立等一系列相关体制与机制的建立[13]。张小明提出公共危机管理体制的"四大机制"内容:危机预警机制、危机评估机制、危机处理机制、危机反响机制，并且把危机管理的四大机制与危机的三大阶段对应起来构建公共危机管理机制的框架[14]。曹芝蓉认为公共危机管理机制的内容必须与我国政府的职能转变与管理方式变革相适应，以"有限政府"、"多中心治理"、"效劳型管理"等先进理念为指导，着重加强建立常设性的危机管理专门机构、建立高效的危机信息资源管理体系、组建专业的危机救援队伍、增强社区危机自救能力、制定危机管理的法律等五个方面的工作[15]。马世俊认为，一套比较完善的公共危机管理机制内容应该涵盖公共危机管理的事前、事中、事后三个阶段，具体包括保障机制、预警机制、应急机制和蔼后机制四个方面[16]。

2、国外公共危机管理机制经历借鉴

自20世纪60年代以来，面对频发的突发性公共危机事件，兴旺国家从思想、法律、指挥系统、运作机制等多方面采取措施逐步建立起较为完备的公共危机管理机制。其先进的公共危机管理机制建立经历值得我们借鉴：

2.1强烈的危机意识

纵观美日两国的公共危机管理机制，不难看出这两个国家的政府和公众都有着强烈的危机意识。首先，从美国应对各类公共危机事件的实践来看，美国社会具有强烈的危机意识。早在1803年美国就以议会法案形式确立了危机管理的重要地位。以后200多年，美国不断强化危机管理意识，从一次次灾难中吸取教训，不断完善公共危机管理机制，并根据公共危机的特点，及时变革危机管理理念。再看日本，日本政府在首相官邸地下一层建立了"危机管理中心"，表达对危机管理的高度重视。他们还把每年的9月1日定为国民"防灾日"，全国举行有首相和有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。另外，在西方国家，处理突发公共事件成为一种行业的同时，也逐渐成为一门学科，从事研究和教学的人员有上千人，有129所大专院校开设了公共平安管理专业。

2.2完备的法律法规

现代法治兴旺国家应对突发性公共危机事件的经历说明，国家预防和处理公共危机事件的实效与公共危机管理机制的法制化建立息息相关。兴旺国家普遍已经建立起完备的法律体系，并运用法律法规紧急处理和解决公共危机。首先，制定紧急状态法等从法律的层面上规定了政府及各部门在危机发生时的职责、政府应采取的措施和程序以及责任的承担等内容。如美国有的《全国紧急状态法》，俄罗斯的《俄罗斯联邦紧急状态法》。其次，除了完善的应急管理法律法规，兴旺国家还有非常具体的自然灾害应急方案，以作为灾害应急管理的具体指导纲领，而且会及时根据新情况加以完善，以便应对新的危机。如美国的《联邦应急方案》、日本的《防灾根本方案》等，这些方案详细规定了灾前应采取的各种预防措施、减灾工程以及灾时和灾后应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有方案、有步骤、有条不紊的进展。再有，各地方、州或城市，都根据实际情况制定了相关的法律法规。如美国纽约市制定了《纽约州执行法》，规定成立州灾害准备委员会、明确了危机管理中各有关部门的责任等等。

2.3完善的指挥中枢系统

应对公共危机，首先要完善的指挥中枢系统来进展管事。如日本危机管理指挥中枢系统是紧急对策总局。[17]它以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络，通过平安保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制订危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系。在这一体系中，根据发生的不同危机类型，可以启动相应的管理部门。

2.4高效的运行机制

有了完善的指挥中枢系统，还必须建立周密的运行机制，通过严谨的机制去快捷地协调力量，高效地处理危机。如美国制定了纲目并举的操作方案，既有总体上的联邦应急方案，也有具体针对特殊性质危机如应对国内恐惧主义的运作纲要。日本根据危机种类不同，启动不同的运作机制。如日本建立了统一的地震观测体制，异常情况通气象厅汇总报告给全国震情判定会，全国判定会将震情报告给内阁总理大臣，总理大臣通过中央防灾会议做出决策后发布公告，并将信息传输给都、道、府县、市、盯、村，同时发出警报。

3、我国公共危机管理体制构建中存在的问题

通过与国际经历相对照，以及在实践中对我国公共危机管理机制的思索与检验，可以从中得出我国公共危机管理机制构建中存在的主要问题。

3.1政府官员和民众公共危机意识淡薄

《中国危机管理报告(2006)》通过对政府、企业和公众大量的抽样调查，对我国目前危机管理的现状有了更为明晰的概述。调查显示，政府官员作为危机管理的主导者，同样缺少危机教育，导致危机意识缺乏，平安意识差，自救与互救意识和能力弱。以危机培训为例，数据显示，受访官员中有72%从未参加过危机管理培训，仅仅只有不到22%的政府官员参加过危机管理的培训，这也就意味着有七成以上的受访官员所在单位没有开展过相关培训。[18]另一项研究说明公民的危机意识同样薄弱，据清华大学公共管理学院应急管理课题组2006年5月公布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，67.6%的人对政府的应急管理现状不满意，60%以上的人没有承受过任何形式的危机应对及生存急救方面的培训。

从专家们的调查中可以看出，政府官员和民众危机意识的淡薄，对危机发生前的预防重视不够，这主要是基于以下几个原因:一是没有树立正确的危机防范意识，无论是政府，还是公众，都不肯在危机预防上下功夫。二是危机教育培训严重缺失，几乎处于空白状态。

3.2公共管理机制落后

就以我国突发性公共卫生事件"SARS"来讲，其期间暴露的问题，如政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都使我们认识到健全公共危机管理机制的迫切性。

3.3缺乏法制标准

对于公共危机管理，我国目前缺少一套行之有效的处理程序和规那么，政府的行动也缺乏完善的法制保障。比方在公共危机资源管理方面，财政部每年都有专项拨款，尽管每年都要进展专项检查，但一些部门却年年都敢挪用，有恃无恐。不能说这与法制不健全、惩治不力无关。某些在封建社会都会杀无赦的罪犯，在今天却会逍遥法外，很少看到有官员因为在公共危机资源管理方面的失职而承担重大刑事责任的。公共危机管理是国家管理体制的一个重要组成局部，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。公共危机管理关乎着国家的兴衰存亡。

3.4缺乏系统的战略和政策规划

风险管理指运用系统的方法，确认、分析、评价、处理和监控风险的过程，它要求把风险管理与政府公共管理的方方面面有机地结合在一起，在政策、规划、资源的管理方面有效地实施风险的防范与管理，预防和降低危机所带来的损失。我国政府管理正缺乏这种全面风险管理，并没有把公共危机管理纳入经济社会的可持续开展战略之中。在政府各种政策制定、规划、资源管理方面，都没有把危机风险的分析、确认和评估作为一个重要的方面和环节来做，往往是公共危机发生之后才就事论事，头痛医头，脚痛医脚。

3.5社会参与机制有待完善

政府在公共危机事件的预警、监控和快速反响的过程中，发挥着积极主导的作用，但仅仅依靠政府的力量却很难做到高效、快速、协调、灵活。因此，需要社会力量的参与。目前社会参与机制的构建还远远不能满足应对公共危机的需要。社会参与力量由非政府组织、营利组织、社会公众等构成。目前存在的问题是[19]：①非政府组织与政府部门的沟通协作有待完善。②有些营利组织不能承担起应急管理的职责。③社会公众应对公共危机能力较弱。

4、我国公共危机管理机制体制的构建与完善途径

公共危机不可能绝对防止，但却可以管理、控制和化解，尽可能减少危机的发生，并把公共危机带来的损失降到最低限度，将公共危机转变为经济和社会开展的契机。但是，我国有效的公共危机管理体制还没有建立，某些行业的应急管理还很不完善，对重大公共危机的处置还存在诸多问题，在如何识别、防范、预警、处理各种重大公共危机的水平方面，与兴旺国家相比差距十清楚显。本文认为，我国搞好公共危机管理的关键在于认真总结以往处理突发性公共危机事件的经历教训，借鉴国外公共危机管理的成功做法，按照公共危机管理规律，构建科学的公共危机管理机制。

4.1建立反响灵敏、措施有效的预防处置机制

4.1.1设置有效的监测预警网络系统，建立畅通的信息收集渠道

监测预警网络系统可以借助政府的电子政务平台，建立自上而下的各级监测预警系统。它的设置目的是收集提供各种危机预警相关的信息，充分发挥现代网络的传递功能。通过网络化的监测预警信息系统，使决策部门和公民都能够同步得到原始信息、获得更多的信息评价、进展多渠道的信息比照，为危机处理提供有利条件。具体而言，要做好三个方面的工作[20]:

(1)全面的信息收集信息是危机管理的关键，要预防危机。首先应建立多元化、全方位的信息收集渠道，通过多种方式获取所需的信息，例如建立公众报警制度;其次，要对日常生活中所有可能造成潜在威胁的事件一一列举出来，并加以分类，考虑其可能造成的后果。

(2)有效的危机预测将收集到的信息进展定性或定量的科学分析和识别，判断危机发生的概率和可能造成的危害程度，并对每一种可能发生的危机进展分类管理，从而准确地预测所面临的风险和机遇。通过对收集来的信息进展处理、鉴别，一方面可以起到正确区别危机同一般社会救助事件的作用，另一方面，对于己经被确定为危机征兆的信息，通过处理，可以对潜在危机的种类、性质、影响范围等做到大致了解，不仅为政府和社会争取到了珍贵的准备时间，对于应急工作的开展也是一项重要的参考。

(3)及时的危机预警准确判断各种危机指标和因素是否突破危机敏戒线，根据判断结果断定是否发出警报，发出何种程度的警报以及发出警报的方式。预警信息发布包括危机的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布可通过播送、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进展，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

4.1.2制定实用的危机应急预案，建立可行的预防响应机制

"凡事预那么立，不预那么废"，制定应急预案是公共危机管理过程中的重要环节。首先，各级政府、各个部门、单位和企业等需编制科学、实用、操作性强的公共危机应急预案。制定应急预案，一定要遵循完整性、预见性、主动性、可操作性、时间性等原那么。预案的编制可以按照下面的步骤进展，主要包括成立预案编制小组、识别评估风险、分类分级、设计处置措施、确认应急机构及人员职责、应急能力评估、评审与发布、演练与调整。其次，建立预防响应机制，这是启动预案的必备条件。应急预案的启动应按照分级管理、分级反响、自上而下的程序进展[22]。预案是在危机发生之前针对可能发生的重大事件或灾害预先制定的有关方案或方案，它是在实践与理论结合的根底上制定出来的，但因危机存在着很大的不确定性，预案还得通过实践不断改进。当然，一方面可以通过预案演习来检验它的实用性，改进应急预案：另一方面，通过对危机事件的应对后，发现预案的缺乏，不断的完善预案。

4.1.3建立公共危机管理善后的恢复和转换机制

一次危机得以解决，并不意味危机管理的完毕，公共危机管理部门应抓住时机，着力做好两件事。一是善后工作，尽快修复遭到危机破坏的设施，恢复正常的社会生活秩序；二是及时总结经历教训，对公共危机管理体制进展变革创新，以预防公共危机再次发生。公共危机就是危险与机遇并存，善于利用危机，变危机为契机，这是公共危机管理的最高境界。

4.2建立自我保护、互助互爱的社会公共参与机制

由于突发事件影响的广泛性，仅仅依靠政府单一力量已经不能有效控制突发性事件的扩散，消除突发性事件带来的危害，需要依靠整个社会的所有政治力量、经济力量和社会力量的支持，特别农村地区人口居住相对分散，交通不便，地形复杂，社会力量的合作与支持显得尤为重要。公共危机管理要求最大限度地使用现有资源，防止重复、浪费和失误，这就要求政府最大限度调动资源，充分发挥社会各阶层的力量。在公共危机管理中，除了作为危机管理主体——政府的参与，还应该把社区、非政府组织、企业，以及公民个人等多股力量参与其中，使现有人力物力财力发挥最大的效果，建立起一个积极有效的涵盖整个社会的社会参与机制。

同时要发动全社会参与，抑制公共危机，没有社会力量的参与是不可想像的。政府要明确政策，努力拓宽社会参与渠道，形成全民发动、集体参与、共渡难关的局面。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除与危机伴生的流言和恐慌，起到稳定社会、恢复秩序的作用。另一方面，由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，从而可大大降低政府防治危机的本钱。

4.3建立法律完善、执行到位的法治机制

4.2.1建立公开、透明的政策制定机制

我们要加强政府与社会、公众的合作将突发性事件、公共危机事件的真实情况尽快并且正确地公布给公众，特别是对那些涉及到重大灾害的灾情信息，及时正确地提供给公众，以防出现因为信息闭塞而导致的无谓的恐慌。政府是信息沟通和管理的指挥者，政府部门及时发布准确信息，做出明确的说明和解释，将会有利于公共危机事件向好的方面转化[24]。公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解，进而支持政府采取的措施。这一点对公共危机的控制有至关重要的作用。如我们在抗击"SARS"的战役中，已经看到政府与公众共享信息的举动和效果。政府应拓展政策的公布渠道，充分利用因特网，主动开放公共空间，收集并提供各种各样的宏观和微观信息，并且根据需要不断改善信息质量，形成开放的公共舆论空间。同时，应分步推进政策公开的法律制度建立，尽可能地将政策制定、发布和修改的程序纳入法制化的轨道，做到政策程序公开透明，将信息披露机制纳入制度化、标准化的轨道。

4.2.2完善公共危机管理决策的法律体系

我国已经制定和公布了一些应对危机状态的法律和法规，但从整体上看，法律法规体系尚不健全，我国还没有一部完整的危机状态管理法，政府的危机管理权也缺少明确的宪法授权。为了使政府的危机管理法制化，使危机管理有法可依，有必要加快涉及危机管理的立法[25]：宪法应对危机状态确实认、实施以及政府危机管理权等做出规定；制定危机状态管理法，就危机状态确实认和宣布，危机状态下政府、各种组织及公众的法律责任等做出明确规定；制定应对各种危机或者紧急突发事件的配套法规。

完善政策过程法律体系的另一个方面是公共危机状态下政策过程的制度化、标准化。政策制定过程的法制化有助于政策的科学性、民主性的实现，有利于实现政策目标。虽然在危机决策中，不必完整地遵循常规决策时的程序和步骤，但应该通过法律和制度将危机状态下政策过程确定下来，并明确各部门的权责，对于部门领导可实行首长负责制。通过法律来授予临时性的权力，但也要制约和防范权力的滥用。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩罚，触犯国家法律的要按照法律规定追究相应的法律责任。

4.4建立正确的舆论引导机制

4.3.1建立为危机教育管理网站，宣传危机管理

在国家级公共危机管理教育网站上，宣传国家有关公共危机管理、应急管理、灾害管理的法律法规，免费向社会公众和企业提供公共危机管理预警信息与本卷须知，指导有关单位行业开展公共危机管理演练。局部资源可进展市场化管理与运作。为了有效开展危机管理教育，建议设立不同行业或不同专业的危机管理教育教学案例库。该案例库的建立应广泛发动各界力量参与，尤其是发挥学校教师和企业培训师的作用。

4.3.2注重媒体引导，满足公民知情权

在现代信息社会，公众的知情权是一项根本的民主权利和社会权利。公共危机状态下，危机事件的突发性、变异性以及巨大的破坏力，导致人员伤亡、财产损失、公众心理恐慌以及社会秩序的紊乱、失衡，公众对信息的需求远远超越超出平常的需求。政府决策人员要积极与媒体人员合作，以负责的态度及时公开危机信息，满足公众的知情权。媒体在危机爆发阶段的职责主要是[26]：第一，满足信息需求。在危机时期，公众对信息的需求更加迫切，媒体进展及时、准确、全面的信息披露和解读，使公众信息的需求得到满足。第二，引导公众情绪。危机因具有高度的破坏性而成为公众情绪的兴奋点，公众的兴奋情绪受媒体的影响很大。媒体的正确引导，可以稳定公众情绪，凝聚社会力量，共同战胜危机。第三，影响政府决策。媒体一方面把危机状况及民众心态及时反响给政府，帮助政府进展科学决策；另一方面把政府的应对措施、相关政策等及时向公众发布，实现政府与社会的良性互动。第四，塑造政府形象。媒体及时报道政府危机管理的意义、指导思想和现实条件下处理危机的各项措施及有关政策，这些报道对塑造政府形象起着至关重要的作用。在危机的预警阶段，媒体人员应该加强对公众的危机意识的教育和宣传，训练公众应对危机的心理准备和实际技能。在危机发生后，媒体人员要客观、公正地对危机事件进展反思，剖析危机事件的原因，寻求今后防止此类危机事件和改进危机管理的方法。

4.5建立全方位、广覆盖的联动救援机制

4.4.1组建危机救援专业队伍

危机救援是一项技术性很强、危险性很高、时间要求紧迫的工作，应该由经过专门训练、各种装备精良、行动迅速的专业人员来完成，以提高危机救援的效率。公共危机管理中辅助人员主要是指政府系统内那些："自身具备特殊的专业技能、业务范围，特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事务，担负着紧急事务应对中的某些特殊任务"的人员[27]。他们相当于危机管理中的后勤人员，不直接具有危机管理的职能，而是协助危机管理的决策者、指挥者和专业救护人员的工作，提供危机管理过程中所需的各种效劳。一般而言，承担公共危机管理辅助工作的人员主要集中在以下部门：交通、通讯、供水、供电、环境保护、公共工程、信息、商业、仓储、财政、经贸、银行、保险公司、审计机关等。这些辅助人员主要是在国家或者区域紧急状态下，根据危机决策指挥人员的统一安排、调遣，迅速组织人力、物力和财力，支援危机应对工作。具体而言，他们要运送救灾装备和物资，保证灾区民众有衣穿、有水喝、有饭吃、有地方住；积极参与实际的救助行动，有效地保障灾民的生命和财产平安，减轻灾害损失；承受国内外的各种捐助