集体建设用地流转

集体建设用地流转第一页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地的前世今生流转背后的原因法律政策关于流转的争论与变革Content第二页，共四十六页，编辑于2023年，星期六农村集体土地农用地集体建设用地宅基地乡镇企业用地公共设施和公益事业用地第三页，共四十六页，编辑于2023年，星期六：

是指乡(镇)村各级农民集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地的使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村集体建设用地使用权，通过租赁、土地使用权作价入股等方式，有偿让与或转让给单位和个人使用的行为。集体建设用地的概念01第四页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地的由来02宅基地乡镇企业用地农村公共设施和公益事业用地第五页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地利用的现状03（1）“大”，即土地占用数量过大主要是乡镇企业、农民个人建房占用土地面积过大，造成了土地的大量浪费。乡镇企业盲目铺摊子，圈而不建。农民住宅大院子，一户多宅、空宅闲置的现象较严重。如山东省文登市2006年的统计，从1996年到2006年，一户多宅户数从6442户增加到9242户；全市“空心村”率达9.7%;宅基地超占面积累计758.4亩。第六页，共四十六页，编辑于2023年，星期六第七页，共四十六页，编辑于2023年，星期六第八页，共四十六页，编辑于2023年，星期六

集体建设用地数量不断扩张据国土资源部统计，目前我国农村存量集体建设用地有2.7亿亩，相当于5倍的城市建设用地。据统计，2005年全国农村居民点规模达到2.49亿亩，占建设用地总规模一半以上，远远超出城镇用规模。珠三角农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上。佛山市南海区接近50%,东莞市在40%以上,而深圳宝安区,比例高达80%。国土资源部规划司数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。以浙江为例，1996年，浙江城市化水平32.8%，农村居民点面积35.7万公顷，人均用地122平方米；至2000年浙江城市化水平上升到49%，农村居民点面积上升到36.1万公顷，人均用地达到147平方米；2006年浙江城市化水平上升到56%，农村居民点面积进一步上升到36.9万公顷，人均用地高达165平方米。第九页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（2）“散”，即布局零乱分散

这主要表现在农民个人建房无统一的规划，乡镇村企业用地无统一规划，布局分散。根据浙江省平湖市的调查，全市自然村落达2340个，平均每个自然村居住人数不足150人。其中自然村30户以下占49%，31至50户的占32%，50至100户的占15%，101户及以上的占4%。目前村企业用地也没有经过规划，散落在村庄周围，也不能形成集聚效益。第十页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（3）“低”，即土地利用效率低有些乡镇企业规模过大，还有的乡镇企业不经过充分论证就盲目上马，造成了厂房闲置和土地的荒芜，也不能形成集聚效益。第十一页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（4）“多”，即违法用地多主要是农村中一些干部、群众的土地法制意识比较淡薄，干部越权批地，群众少批多用，抢占现象严重。案例：河南省郑州市“五洲市场”违法建设案例第十二页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地流转的现状04（1）集体建设用地流转现象普遍存在根据国土资源部的调查，截止2001年6月底，深圳市宝安区已建成的工业用地中有85.5%是集体建设用地。东莞市石褐镇的10平方公里建成区中，集体建设用地占2/3。苏州市已有一半以上的集体建设用地进人市场流转，涉及土地面积超过10万亩(国土资源部土地利用司调研组,2002)。2006年，广东省集体建设用地流转宗数约2100宗，面积达23250亩。从2003年1月1日至2008年8月31日，顺德区共办理流转1242宗，流转面积7939亩。2007年～2008年，常德市已出租村办学校、村委办公楼及破产乡(村)办企业用地9500多亩。第十三页，共四十六页，编辑于2023年，星期六第十四页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（2）流转形式多种多样目前，集体建设用地使用权流转形式涵盖了出让、一次性转让、出租、联营等多种形式，以出租为主，其次是出让和一次性转让。

例如，在北京市集体产业用地总量中，出租形式占到流转总量的90%以上。河南省新野县2007年流转面积约有4650亩，其中租赁大约3000亩和转让约1650亩。第十五页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（3）流转后主要作为生产经营性用地集体建设用地流转后的用途主要为工业用地和商业服务业用地，在调研中我们也发现集体建设用地流转后用于房地产开发的案例。

另外，流转后的用途在地域之间稍有差异，在经济发达地区主要用于乡镇企业用地和工业用地，经济欠发达地区更多的是用于住宅用地。第十六页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（4）流转收入已成为集体和农民的重要收入来源

北京市昌平区北七家镇郑各庄村，1998年在落实30年承包政策的同时推行股份制，农民把土地承包经营权以入股的方式交回集体，集体又将土地委托给村办企业宏福集团经营，成立了宏富创业园。园区规模1600亩，已吸引了24家企业入园，全部采取出租的形式，每年每亩5000-10000元租金。截至2005年底，村经济总收入实现7.6亿元，人均纯收入1.78万元。同时，北七家镇充分发挥土地流转的优势，大力发展教育、商业及休闲等配套产业，办学校，兴办了集餐饮、住宿、洗浴、娱乐为一体的旅游休闲项目。第十七页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（5）流转的主体多元化流转的主体以乡镇政府和村集体经济组织为主。其中以村集体经济组织为主的土地流转宗数较多，但规模较小，每宗流转面积在几十亩到数百亩左右；以乡镇政府为流转主体次之，往往能集中较多的土地，统一建设乡镇工业园区，每宗占地多数在千亩以上。第十八页，共四十六页，编辑于2023年，星期六农村集体建设用地审批和收回方面的制度

集体建设用地具体用途乡（镇）村企业建设用地乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地宅基地审批权限《土地管理法》第60条:农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，由省级人民政府批准。与乡（镇）村企业用地的审批权限一致《土地管理法》第62条规定：农村居民建设住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，依照本法第44条规定向有批准权限的人民政府办理农用地转用审批手续。审批程序预申请—选址—正式申请—审核—批准—拨付土地—发证申请—审核—批准、拨付土地—发证申请—村民会议讨论—审核—批准—拨付土地和核发土地使用证收回情况《土地管理法》第65条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：①为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；②不按照批准的用途使用土地的；③因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。法律政策规定05第十九页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（1）农村集体建设用地的使用范围按照《土地管理法》第43条规定，有3种情况均可以使用农民集体所有的建设用地。---兴办乡镇、村企业使用本集体的土地。乡(镇)办企业、村办企业、村民组办企业、个人办企业均可使用所在农民集体组织的土地，而不允许使用其他集体所有的土地。但是农民集体组织用本集体所有土地与其他单位或个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，视为使用本农民集体所有土地，是允许的。---村民建住宅使用集体的土地。农村集体居民，经过批准回原籍落户的职工，退伍军人、离、退休干部以及回家定居的华侨，港澳台同胞住宅建设可以使用集体的土地。第二十页，共四十六页，编辑于2023年，星期六一般情况下，城镇居民使用农民集体土地，或农民建住宅使用其他集体所有的土地是不允许的。---乡(镇)村公共没施和公益事业建设使用农民集体的土地。包括农村道路、水利设施、学校、通讯、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委会办公室，不管是使用本集体所有的土地，还是其他集体的土地都是允许的。主要考虑一些道路、水利设施及学校等，在本集体土地内无法安排，需要使用其他村民小组土地的实际悄况。因此，法律不能限制此类项目使用非本集体的土地。第二十一页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（2）农村集体建设用地使用的原则乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和农村村民建住宅，使用农民集体所有的建设用地都必须遵循以下原则：①必须是乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设项目，方可使用农村集体建设用地。②必须符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。乡（镇）土地利用规划是集镇、村庄建设用地的最高原则，一切建设都必须服从，对没有农用地计划指标或超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。

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③必须依法取得县级以上人民政府批准。不论是乡镇企业、公共设施、公益事业还是农民宅基地都必须依法取得批准。否则都被视为是非法占地，必须依法处理。如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续。④建设占地与农村土地整理挂钩，严格控制占用耕地。原则上，农村建设用地的规模不得再扩大，如需扩大规模或占用耕地，必须对农村土地进行整理，增加耕地有效面积。⑤农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建筑，但是符合土地利用总体规划并依法取得建没用地的企业，因破产、兼片等情形致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。

第二十三页，共四十六页，编辑于2023年，星期六（3）收回集体土地使用权的条件根据《土地管理法》第65条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经批准，可以收回土地使用权：为乡村公共设施和公益事业建设，需要使用的土地不按照批准的用途使用的土地例如，农村居民利用政府批准的宅基地建设砖厂烧砖，单位或者个人将批准用于建设乡（镇）企业的土地用于建造住宅，将政府批准的建设用地非法出租转让等等。因撤消、迁移等原因而停止使用的土地第二十四页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地流转法律规定

法规名称颁布时间规定宪法2004年第十条“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。民法通则1986第八十条“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。担保法1995第三十四条“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。”“宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；第三十六条乡(镇)村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押第三十七条宅基地不得抵押，第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定除外物权法2007第一百八十三条乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。土地管理法2004第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”；第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第六十二条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。城市房地产管理法1994第八条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。第二十五页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地流转政策规定

政策名称颁布时间规

定国务院关于发展房地产业若干问题的通知（国发[1992]61号）1992“集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，须经县级人民政府批准，但集体土地股份不得转让”。中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中共中央11号文）1997“用于非农业建设的土地,因与本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物而发生土地使用权交易的,应依法严格审批,要注意保护农民的利益”。中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见（中发[2003]第3号文）2003“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策,通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题”关于深化改革严格土地管理的规定（国务院[2004]28号文）2004“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知（国土资发[2006]52号文）2006“要适应新农村建设的要求,经部批准,稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点,不断总结试点经验,及时加以规范完善。”第二十六页，共四十六页，编辑于2023年，星期六现行法律政策规定我国目前的法律对集体建设用地的流转限制是比较严格的。事实上，集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房，却不允许出让、转让或出租，这意味着集体建设用地在法律上是禁止流转的。两种情况例外：①农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；②符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。

第二十七页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地流转的试点和实践1999年，国土资源部法规司司长甘藏春在芜湖调研时谈到：“集体建设用地的问题是堵不住的，只有用疏的方法……”。芜湖市从1999年11月先期开展集体建设用地使用权流转试点；2002年10月23日，安徽省人民政府出台了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》；2001年，国土资源部又增加江苏省苏州市、河南省安阳市、浙江省湖州市、广东省佛山市顺德区和南海区等地作为集体建设用地流转的试点。2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；2005年5月，广东省政府在全国率先出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，承认了集体建设用地流转的合法地位，并对集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押作出了明确的规定。第二十八页，共四十六页，编辑于2023年，星期六颁布地区政策名称时间1芜湖市《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》2000年2池州市《池州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》（池政[2001]82号）2001年3安徽省《安徽省人民政府关于印发<安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法>的通知》（皖政[2002]60号）2002年4苏州市《苏州市农民集体存量建设用地流转暂行办法》1996年5无锡市《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》2007年6南京市《市政府关于印发<南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)>的通知》（宁政发[2004]213号）2004年7江苏省《关于加强土地规划和利用管理，推进集体建设用地使用权流转的若干意见》2002年8宿迁市《宿迁市农村集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》2006年9福建省《关于农村集体非农建设用地流转试点工作意见》2003年10晋江市《晋江市农村集体非农建设用地流转管理暂行办法》2003年11顺德市《顺德市集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》2002年12顺德市《关于土地使用权出让和集体建设用地流转征收契税的通知》2003年13中山市《中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（中府[2003]153号）2003年14江门市《印发江门市农村集体建设用地使用权管理暂行细则的通知》（江府[2004]7号）2004年15东莞市《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》2005年16广东省《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》2003年颁布地区政策名称时间17广东省《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》2005年18建德市《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》（建政[2000]9号）2000年19湖州市《关于印发<湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法>的通知》（湖政办发[2001]104号）2001年20衢州市《衢州市人民政府办公室关于市区农村集体非农建设用地使用权依法流转的意见(试行)》（衢政办发[2005]73号）2005年21济源市《济源市人民政府办公室关于印发济源市农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法的通知》（济政办[2004]38号）2004年22河南省《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见的通知》2003年23许昌市魏都区《许昌市魏都区集体建设用地使用流转管理试行办法》（许政[2003]17号）2003年24邓州市《关于办理集体建设用地使用权流转有关问题的通知》（邓国土资[2006]8号）2006年25上海市《转发市计委等三部门关于上海市农村集体土地使用权流转试点意见的通知》（沪府办[2001]54号）2001年26北京市《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》2003年27临沂市《临沂市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》2001年28烟台市《烟台市集体建设用地使用权流转管理试行办法》2002年29海市《威海市中心镇集体建设用地使用权流转管理暂行办法》2002年30大连市《大连市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》2004年31湖北省《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》2006年32成都市《成都市集体建设用地使用权流转管理办法》2007年第二十九页，共四十六页，编辑于2023年，星期六集体建设用地流转的试点和实践天津宅基地换房重庆的“地票”南京农房抵押第三十页，共四十六页，编辑于2023年，星期六存在的问题及产生的原因06隐性流转、私下流转大量存在，交易秩序混乱流转收益低，存在集体土地资产流失现象纠纷多，流转各方权益得不到保护耕地保护受到严重威胁◆问题第三十一页，共四十六页，编辑于2023年，星期六(1)隐性流转、私下流转大量存在2007年9月至2008年1月国土资源部曾组织开展了全国土地执法“百日行动”活动，结果发现，实际中的土地违法违规形式多样，包括“化整为零式、以租代征式、强制抛荒式、征少占多式、征此占彼式、规划变性式、旧址改造式、招商引资式、先占后批式、联合开发式”十种形式。这次执法活动共清查出“以租代征”案件1.87万件。第三十二页，共四十六页，编辑于2023年，星期六(2)流转收益低，集体土地资产流失第一类是村集体经济组织利用集体预留的机动地或原有的乡镇企业用地进行流转，不涉及农民土地承包权；第二类是村集体经济组织与农民签订协议，将农民承包的土地收回后进行流转；第三类是以乡镇政府为主体进行土地流转，一般由乡镇政府先与村集体经济组织签订协议，将土地集中，统一进行开发和流转，村集体经济组织再与农民签订协议。从集体建设用地流转的主体看，以村集体经济组织为主的土地流转宗数较多，但规模较小，每宗流转面积在几十亩到数百亩左右。第三十三页，共四十六页，编辑于2023年，星期六(3)纠纷多，各方权益得不到保障根据国土资源年鉴的统计，1999-2002年，本立案年的土地利用违法案件达1256117件，其中，个人违法用地案件占75.8%，企事业单位违法用地案件占14.8%，村（组）集体违法用地案件占6.1%，省及以下政府违法用地的案件占3.3%。违法主体范围也在不断扩大，有农村集体，有农民、居民个人，有国家的厂矿企业、党政军机关、各类事业单位，有外资，有私营企业，有各级政府部门。第三十四页，共四十六页，编辑于2023年，星期六(4)耕地保护受到冲击，威胁粮食安全根据国土资源部统计资料显示，1996-2003年耕地减少的总量中，建设占用耕地占耕地减少总量的14%，2004年这一比例上升到22.63%，2006年达到38.4%，2007年占到了79.6%。江苏省苏州市城乡结合部耕地全部转为建设用地的“无地队”达58个，加上下属县市，“无地队”多达200多个第三十五页，共四十六页，编辑于2023年，星期六经济发展建设用地供求矛盾土地制度安排和执行实践倒逼◆原因第三十六页，共四十六页，编辑于2023年，星期六(1)经济发展2000-2008年城市土地价格水平第三十七页，共四十六页，编辑于2023年，星期六(2)建设用地供求矛盾根据调查，一些省份五年用完了10年的计划指标，有的省份2000年就用完了2010年的指标。从1997－2010年，中央给东部某省农地转为建设用地指标100万亩，而2000－2004年该省每年平均使用建设用地50万亩，最高达70万亩。西部某省会城市的农地转用和建设用地指标是13.5万亩，