提高对货物“国籍法”的认识-改进我国出口和引资水平

提高对货物“国籍法”的认识，改进我国出口和引资水平

在我国的进出口贸易中，无论是内资企业还是外商投资企业，他们从事的加工贸易占有很大比重。加工贸易对中国对外贸易的发展起着重要作用，也是政府和企业关注的重点。搞好加工贸易，不仅对中国进出口贸易的发展，而且对提高利用外资的水平以及中国经济结构的调整具有重要作用。本文试图从产品的原产地规则入手，分析提高加工贸易和利用外资水平的方法。

多年来，我国一直被与个别西方国家的贸易顺差所困扰。但实际情况是，我们只是“顺差不顺收”。原因之一是，我国出口贸易中57％的贸易量是在加工贸易方式下进行的。据我们调查，这种贸易方式下的出口产品，不少存在增值率低的现象。就是说中国企业仅对进口材料经过简单的加工、改装，收取很少的工缴费，产品就出口了。这种贸易多数并未带来多少高科技，出口数字确统计在中国头上，变相向我国转嫁了大量贸易顺差。更可惜的是，来之不易的纺织品被动配额中的相当部分也被加工贸易方式占有。例如，美国分配给我国的纺织品配额中，有约1/2就属这种情况。可见，属于加工贸易的出口存在相当的“泡沫成分”。改革开放二十年来，我国引资规模颇大，成绩显着，但未必尽如人意。原因是“以市场换技术”的初衷并未满意地实现。

因此，如何改进我国出口贸易和引进外资的水平？怎样利用“国产货”标准，将政府采购作为吸引高水平外资的一块“磁石”？如何尽量扩大内需，引进国外的高科技？这是摆在我们面前的重大课题。解决上述问题需要配套政策和法规的出台与实施。但我们认为，充分利用原产地规则这个经济杠杆，通过科学、合理的货物国籍法，来优化我国产业结构、改进我国出口和引资的水平，是值得我们研究与重视的课题。

一、原产地规则的涵义及作用

原产地规则的涵义

货物的原产地，是指货物的“国籍”。国际贸易中的绝大多数产品的生产与构成都涉及多个国家。判定它们的“国籍”不能简单的以产品的出运地、加工组装地为标准。正确判断进出口产品的国籍是一项非常复杂、政策法律性很强的工作。在长期的国际贸易实践中，各国逐渐演化成以最后一个发生“实质性改变”的国家作为多国产品“国籍”的原则。例如美国1886年一则案例指出，“实质性改变”是指，这种改变形成了一种完全不同的“新”产品，否则将不能视为美国产品。

面对成千上万种“多国产品”，“实质性改变”原则较为笼统、不易操作。为此，大多数国家又都以国内增值率、特定加工工序及税目改变等办法制订了各自的“货物国籍法”－－原产地规则。

原产地规则的作用

各国出于自身经济利益的考虑，从对不同产业的取向出发，采取了各不相同的原产地标准，以实现产业结构调整，扩大内需，协调经济发展。因此，原产地规则是一个背后隐藏着巨大经济利益的“政策性问题”，而不单纯是一个“技术性问题”。由于国际贸易存在敏感的政治经济问题，客观上还存在着形形色色的差别待遇，因此，原产地规则还在下述领域起着重要作用：国别配额、反倾销措施、优惠性贸易待遇、国别贸易统计及原产地标记等。可见，原产地规则是涉及各国经济利益的一项重要法规，是一国对外经贸政策措施的重要组成部分。

二、美国、欧盟是如何利用原产地规则来维护本国经济利益的？

长期以来，国际社会尚未制订出一部协调统一的全球性原产地规则。于是，主要西方国家和地区均针对本国经济发展的需要制订了多套不同的原产地规则，以维护自身的经济利益。例如，美国和欧盟在原产地规则的立法中，通过灵活采用不同的原产地标准，达到引进高科技、吸引外资、限制进口、保护本国产业及增加就业等经济目标。

利用原产地规则达到引进高科技的目标。

为引进高科技，欧盟规定，对高新技术产品而言，其原产地应为运用高新技术的所在地。例如，欧委会于1987年发起了一项针对原产于日本的存储器(为一种集成电路)的反倾销诉讼。当时，一些日本集成电路制造商仅在欧共体内进行组装和检测工序，而将“扩散”这一高科技工艺放在日本境内进行。为此，欧委会于1989年颁布了集成电路原产地规则，其中规定：集成电路的原产地应为进行“扩散”工艺的所在地。依照此项原产地规则，上述在欧共体内生产的集成电路的原产地应为日本，因此应交纳反倾销税。制订上述集成电路原产地规则的目的是：迫使外国公司在欧共体内进行“扩散”工艺，否则集成电路不能够取得欧共体原产地资格，进而不能享受欧共体产品的待遇。由此，外国公司在欧共体集成电路行业的投资迅速增加。

利用原产地规则达到吸引外资的目标。

北美自由贸易区外的企业为享受区内优惠关税待遇，必须使所生产的产品取得北美原产地资格。北美自由贸易协定中的原产地规则极其严格，由此迫使区外企业在北美自由贸易区内大量投资设厂。例如，按照北美自由贸易协定原产地规则的规定，复印机的全部主要组装件及印刷线路板必须在区内生产，方能取得北美原产地资格，从而得以享受区内优惠关税待遇。此项复印机原产地规则意在阻止美国施乐公司的竞争对手－日本佳能公司到中国和马来西亚等低成本的国家投资设厂，并迫使日本佳能公司在美国弗吉尼亚投资约1亿美元兴建了一座复印机生产厂，为美国人增加了就业机会。

利用原产地规则达到限制进口的目标。

例如，美国国会于1996年决定将纺织品及服装的原产地判定标准由“裁剪地”修改为“缝制地”，即规定以“缝制地”作为服装的原产地。由于在过去较长时期内，我国服装业普遍存在设计能力较差的问题，我输美服装中有相当比重系采取由香港裁剪、内地缝制的加工贸易方式。美国1996年“缝制地”原产地标准的实施将原本应视作香港的服装记到我出口名下，占用了我原本已十分有限的对美纺织品被动配额，达到了进一步限制我服装对美出口的目的。

利用政府采购中的“国产货”标准，达到保护本国产业、增加就业的目标。

为保护本国产业，增加就业，美国于1933年制订的《购买美国货法》规定，政府机构在采购所需的货物时，只要“美国货”价格不超过“外国货”价格的6％－12％，就应优先购买“美国货”。所谓“美国货”是指：最终产品在美国制造完成，且其中采用的美国产零部件价值至少在50％以上。美国每年约有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。严格的“美国货”标准有力地保护了美国产业，扩大了内需，从而为美国人提供了更多的就业机会。为尽量减少原产地规则对国际贸易的障碍，乌拉圭回合达成了第一个多边《原产地规则协议》。目前，世贸组织正在就每种货物的原产地标准进行协调工作。在此之前，非优惠性原产地规则的制订权仍掌握在各国手中。另外，优惠性原产地规则目前仍未纳入任何多边体系，因此，在制订用于判定产品是否有资格享受普惠制等优惠性贸易待遇的原产地规则方面，各国仍有很大的任意性，我们应抓住时机。

三、我国原产地立法存在的问题

我国目前原产地规则的立法主要分为进口货物原产地规则和出口货物原产地规则两大块。为判定进口货物的适用税率，海关总署于1986年颁布了《海关关于进口货物原产地暂行规定》。为使出口货物原产地证书的签发工作有章可循，1992年国务院常务会议通过了由外经贸部草拟的《出口货物原产地规则》。为配合该规则的实施，外经贸部还陆续出台了《含有进口成分出口货物原产地标准主要制造、加工工序清单》等配套法规。原产地规则的核心是判定货物“国籍”的标准，即原产地标准。我国现行原产地规则的最主要问题是：未能对敏感程度不同的产品制订宽严程度不等的原产地标准，从而不能有效利用原产地规则来维护我国的经济利益。

我国没有对配额产品制订特殊原产地标准，致使出口利益被外方窃取。

目前，为促进加工贸易的发展，我国原产地的增值标准普遍较低，且没有对配额产品制订特殊原产地标准，使配额项下国产化率极低的加工产品也能取得“中国国籍”，大量占用我被动配额，导致出口利益被外方窃取。例如，就布制箱包而言，部分外商在大陆投资设厂的主要目的，就是申领我输美布制箱包的“被动配额”。这些布制箱包的原材料全部来自国外，仅在大陆进行“裁剪和缝制”工序，取得的增值率不到30％。但按照我国原产地规则的规定，上述加工后的布制箱包能够取得“中国国籍”，由此挤占了我原本就十分有限、并应由“中国产品”独享的“被动配额”。这种来料加工未能起到对国内相关产业的连锁带动作用，也没能扩大内需，相反却排挤了我国内布料企业的市场。

我国没有对国内生产能力相对过剩的产品制订较严格的原产地标准，致使出口产品频频招致国外反倾销指控和制裁。例如，在欧盟于1994年发起的针对我国原产的大屏幕彩电的反倾销调查期间，我国向欧盟出口的大屏幕彩电共计万台，为欧盟2450万台彩电消费总量的%。按照欧盟彩电原产地标准的规定，彩电的原产地应依显象管的原产地而定。因此，万台采用日本产显象管组装的彩电应视为“日本国籍”。这样，通过采用中国产显象管取得“中国国籍”的万台彩电将不足欧盟消费总量的2%(为％)，按照欧盟反倾销条例的规定，应为进口数量属“可忽略不计”之列，不够欧盟采取反倾销措施的最低数量标准。但依照我国彩电原产地标准，上述采用日本产显象管在我国境内进行“插件、焊接和装配”工序的彩电应视为中国原产，能够“堂而皇之”地取得“中国护照”－中国出口货物原产地证书。这样，不仅上述万台持有“中国护照”的彩电被欧盟征收了反倾销税，也把中国的万台彩电拖进了反倾销的泥坑，造成一损俱损的局面。目前，欧盟仍对我大、小屏幕彩电征收28%的反倾销税。可见，我国彩电原产地标准太低，助长了彩电企业大量采用外国产显象管，打着“中国国籍”旗号出口，最终使我们丢掉了欧洲市场。这严重影响了我国彩电出口和彩电、彩管业的自身发展。

我国没有随着科技发展及时修订有关产品的原产地标准，致使原产地规则不能合理引导外资投向。

我国出口货物原产地标准于1992年制订以来，在长达八年多的时间里未能随着科技的发展及时修订有关产品的原产地标准，致使原产地规则不能起到合理引导产业发展和外资投向的作用。例如，依照我国1997年12月修订的《外商投资产业指导目录》的规定，我国鼓励外资的行业包括大规模集成电路的生产，但我国出口货物原产地规则并未制订用于吸引集成电路加工贸易的特殊原产地标准。同样，我国目前尚无电子计算机的特殊原产地标准。这样，我国现行原产地规则就不能合理引导外资投向，也就达不到利用外资优化产业结构的目的。

我国没有随着国产零部件配套能力的提高，及时修订有关产品的原产地标准，致使原产地规则不能起到提高出口产品国产化率的作用。

例如，按照我国1992年制定的出口货物原产地标准的规定，在我国境内进行“插件、焊接和组装”工序，就能使录像机取得中国原产地资格。但随着我国引资力度的加大，日本松下在大连投资设立了亚洲最大的录像机磁头生产基地。现在，我国录像机磁头不仅能完全自给，而且还出口国外。但由于我国没有随着国产零部件配套能力的提高，及时将录像机的原产地标准调高为“插件、焊接、组装并制造磁头”，致使原产地标准不能起到提高录像机国产化率的作用。另外，世贸组织禁止硬性规定产品的当地含量，认为这是违背国民待遇，属贸易壁垒。但西方各国均通过规定较高的原产地标准，来变相实施当地含量要求，达到千方百计扩大内需，带动相关产业发展的目的。

四、关于制订我国敏感性产品原产地标准的建议

据美方统计，1997年美国对我国存在497亿美元的货物贸易逆差，1998年则高达约569亿美元。但据我方统计，我国1997年和1998年对美国的货物贸易顺差分别只有164亿美元和210亿美元。加工贸易出口在我国出口贸易中所占比重极高，香港、台湾、日本、韩国等在我国境内大量从事带料加工返销美国的业务，这样，它们原先通过对美直接出口取得的贸易顺差现在也转稼到了中国头上，使我国背上了沉重的“顺差包袱”。我们认为，目前应立即着手研究制订我国新的原产地标准，针对不同产业情况，分别制订高低不等的原产地标准，提高出口货物中的中国成分。我们必须认识到，原产地标准是一种动态规则，是随一国国民经济的发展与需要而变动的。考虑到目前我国加工贸易规模巨大，过激地普遍提高原产地标准，会影响国内就业及出口。因此，对一般大宗出口产品的原产地标准，在短期内可暂不改动，或进行微调，但我们应严格审查落实现行的原产地标准。对敏感性产品的原产地标准，我们应进行较大修改，以扩大内需，增加就业，提高收汇水平。为充分发挥原产地规则在提高加工贸易层次、避免反倾销制裁及引导外资投向等方面的作用，更好地维护我国的经济利益，现就敏感性产品原产地标准的制订提出如下建议

通过对配额产品制订特殊原产地标准，逐步提高我国加工贸易的层次。

配额产品较为敏感，出口额较大。例如，我国1998年仅被动配额项下的纺织品和服装的出口签证额就达116亿美元。据我国海关统计，1998年我国对美国服装加工贸易出口亿美元，占我国对美服装出口总额37亿美元的53％。因此，我们应加大此类产品加工贸易的国内采购率，提高我国的出口效益。1998年我国进料加工出口额占加工贸易出口总额的比重高达71％，表明加工企业在原材料采购来源方面具有极大的自主权，这就为我们提高敏感性产品的原产地标准，加大国内原材料采购率提供了可行性。由于世贸组织倡导国民待遇原则，针对目前我国被动配额产品国产化率低、利润流失的状况，我们可对那些我国已有较强生产能力的被动配额产品制订“较高”的原产地标准，并规定只有达到此项原产地标准的加工贸易产品才能取得中国产品的待遇与出口配额。例如，我们可以规定某些配额项下的服装必须在国内有较高的增值，方能取得“中国国籍”，获取出口配额。这样，就可以提高有关加工贸易产品的国内原材料采购率，带动我国相关产业的发展。对于目前我国尚不能生产的高档面料，我们应促进其国产化，规定所制服装中达到一定百分比的“中国成分”者，才可享受配额分配。又如，我国1998年出口的总计亿美元的439万台彩电中，有383万台采用的是外国产显象管，由此对外支付亿美元，占我彩电出口总额的54％。而目前我国彩电出口受英国和俄罗斯被动配额限制。为此，我们可以规定只有采用中国国产显象管的彩电才能取得“中国国籍”，并将此作为申领中国原产地证的前提条件，以扩大对国内显象管的需求。

通过对国内生产能力相对过剩的产品制订较高的原产地标准，避免我国产品遭受国外反倾销制裁。

在外国对中国产品的反倾销调查与裁决中，凡带有“中国制造”字样的，或享受中国配额的，都被视为“中国产品”。然而，不少产品实际上不过是在中国进行了简单加工、组装、甚至是分装后，便取得了“中国制造”的头衔。当这类产品遭到反倾销制裁时，往往把真正中国制造的产品也囊括进去，使我们失去了市场，国内生产也遭到严重打击。因此，对于那些国内生产能力相对过剩的产品，可针对不同情况，制定“较高”的原产地标准，以加大国内采购率。这既可以避免外商向中国转移倾销产品，也有利于扩大国内原材料、零配件的销路，合理保护国内相关产业。例如，为避免欧盟对采用我国国产显象管组装的彩电实施反倾销制裁，我们应修改彩电原产地标准，规定以显象管的原产地作为彩电的原产地。

结合《外商投资产业指导目录》，对高科技产品制订较低的原产地标准，以合理引导外资投向。

为达到“积极、合理、有效”地利用外资的目的，我们须引导外资投向高新技术产业，以促进我国产业结构的优化。为此，我们应结合《外商投资产业指导目录》，对国家鼓励的高科技产品制订“较低”的原产地标准，来“诱导”外资的合理投向。以集成电路为例，我国1998年进口额高达45亿美元，而出口额仅亿美元，逆差高达亿美元。由于集成电路的生产主要由“扩散、组装和检测”三道工序组成，现阶段我们可以先制订较低的集成电路原产地标准，规定集成电路在我国境内进行“组装和检测”后就能取得“中国国籍”。借助上述集成电路原产地标准，我们就能“诱导”外资投向集成电路生产领域，达到优化我国产业结构的目标。然后，随着国内产业的发展和进步，再逐

步提高集成电路的原产地标准，以在我国境内进行“扩散”这一高科技工艺作为集成电路取得我国原产地资格的条件。目前，我国《外商投资产业指导目录》虽将大规模集成电路的生产列为“鼓励类项目”，但没有进一步根据集成电路各生产工序科技水平的不同，制定优惠程度不等的鼓励措施。鉴此，为吸引高科技，我们应进一步规定：如果集成电路在我国境内进行“扩散”这一高科技工艺，其加工贸易列入“重点鼓励类”项目，有关原材料、辅料和设备的进口关税可以减免；并且经核准，允许按集成电路出口返销数量的一定比例，在完全免交有关原材料进口关税的优惠条件下，在我国境内销售。这样，就能达到“以市场换技术”和“以出带进，以进促出，进出结合”的目的。

五、关于加强原产地规则研究和立法工作的建议

总之，目前我国原产地规则尚停留在“被动管理”的层次上，即原产地规则仅用于与原产地统计这一“事后性”交易记录有关的原产地证书的签发工作。为改进我国出口和引资的水平，实现原产地规则由“被动管理”向“主动管理”的转变，我们建议

加强对国外原产地规则的跟踪和研究，正确引导我国的境外加工贸易。

大力发展到境外带料加工，就地生产、就地销售，可以绕过国外的贸易壁垒、扩大出口、免遭国外反倾销制裁。这是我们扩大出口的一项战略性措施。然而，对那些刚刚开始从事跨国生产的企业来讲，争取使货物取得加工国“国籍”至关重要。这是因为，只有取得加工国“国籍”的货物才能享受减免进口关税等优惠待遇。例如，彩电要享受北美自由贸易区内的优惠关税待遇，就必须取得北美原产地资格。按照《北美自由贸易协定》中的原产地规则规定，彩电的显象管必须在北美自由贸易区内生产，方能使彩电取得北美原产地资格。所以，我国彩电企业到北美自由贸易区内的墨西哥投资设厂时，必须将显象管的生产放在墨西哥。另外，通过境外带料加工，改变产品“国籍”，以加工国为“跳板”，将产品转销第三国，也是我们当前突破国外贸易壁垒，千方百计扩大出口的一条重要途径。如前所述，美国是以“缝制地”作为服装的原产地。由于美国对原产于孟加拉的服装没有配额限制，我们可以将我国国产面料带到孟加拉去进行“缝制”工序，以“改变”服装的原产地，使加工后的服装取得“孟加拉国籍”后，再出口到美国。这样，就可以绕过美国对我服装出口的配额限制。

可见，加强对国外原产地规则的跟踪和研究，使境外带料加工产品取得加工国国籍，是我国有效开展境外加工贸易的重要前提。

提高原产地规则的立法水平，维护我国的经济利益。

目前，原产地规则早已由消极的贸易统计方法，转变为积极的经贸政策手段。原产地规则与经贸政策紧密相关，它早已不再是海关的“技术性问题”，而是背后隐藏着巨大经济利益的“政策性问题”。原产地规则的制订涉及面广，是我国外经贸立法不可缺少的重要组成部分。如果仅将原产地规则局限于原产地统计的功能，就无法发挥原产地规则与外经贸政策紧密结合的作用。为此，我们应重视原产地规则的立法工作，提高原产地规则的法律地位。为维护我国的经济利益，我们应尽快制订出一部能充分体现我国经济政策，优化产业结构，有利于外经贸发展的《中华人民共和国货物原产地规则法》。当前，我们应结合国家引资政策，着重制