新农村建设中公共产品供给的内涵及其机制探究

新农村建设中公共产品供给的内涵及其机制探究

论文摘要文章界定了农村公共产品的内涵,分析了其在农村供给的现状,探讨了完善农村公共产品供给机制的构架。

建设社会主义新农村,是整个农村乃至全社会各种经济社会资源在农村广泛而深刻的配置过程,其关键是要弄清楚新农村建设中公共产品供给的内涵,以及应以怎样的供给机制,使公共产品更好地满足新农村建设的需要。研究、探讨和解决这个问题,对于推进新农村建设有十分重要的意义。

1公共产品供给的内涵

按照市场经济条件下公共财政的构架和我国国情来理解,从政府职能和公共财政满足社会公共需要这一核心出发,公共产品应当涵盖如下方面:①安全事业保障,如国防、治安等;②公共事业保障,如科教文卫等;③公益事业保障,如市政建设等;④监督调控保障,如政府的宏观经济调控。

按照上述理解,根据国民待遇原则的要求,政府对农村公共产品的供给,应当和城市一样,除了安全事业、监督调控这两项最基本的保障之外,最重要的保障应有如下方面:

农村基础设施建设农村基础设施建设最能体现政府的公共服务职能,它的受益对象广泛,关系到农民生产生活条件的改善、农业劳动生产率的提高、农业现代化的进程和新农村建设目标的实现,如水、电、路等。这类建设必须纳入到农村公共产品供给的范畴。

农业生产配套技术支撑体系建设它涵盖了农业内部经营管理、新产品的开发、新工艺的采用、良种的培育和推广、农机具的使用、农作物病虫害防治、农业产业规划与结构调整等一整套技术形成的有机整体。涉及到广大的涉农行政事业单位,如农业主管部门、农业科研院所、农业技术推广部门等。毫无疑问,按照现行行政管理体制,这类建设已经纳入到公共产品的范畴。

农村规划服务建设根据现行行政管理体制,各级规划部门均是政府的职能部门。但目前这些部门的服务职能还没有完全向农村延伸,农村城镇化、住宅规范化、生产、生活、中心集镇的规划与布局等急需规划、经管部门的参与。

农村教育文化医疗卫生事业建设农村教育文化医疗卫生服务网络的建设,关系到农民群众生产生活能力的改善、自身综合素质的增强和思想道德境界的提高。建立适应农民群众生产生活需要的、布局合理的各类学校、图书馆、卫生院,是解决农民群众上学难、看病难问题的精神期盼。

农村社会保障和扶贫体系建设农村人口的养老保障、最低生活保障、农村中因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的农户的生活保障和扶贫救助,贫困地区农村人口的生存环境的改善,必须和城市同类问题一样有赖国家财政的转移支付来解决。

2当前农村公共产品供给的现状

从当前农村公共产品供给的现状来看,各级政府对农村的投资有所增加,农村基础设施有所改善,农业生产和农村人居环境有所改观。但长期积聚形成的农村公共产品的短缺不可能一下子得到解决。存在的问题主要体现在如下方面:

政府对农村公共产品供给的定位不甚明确如科技文化卫生“三下乡”、“科普之春”等类似活动,只有上级号召,有关部门才闻风而动,没有长效机制。这折射出政府有关部门对农村公共产品供给的认识及定位上存在缺陷。按理,这本是这些部门的应尽职责,这和农民群众生产生活息息相关,必须持之以恒地开展。

政府对农村公共产品的供给与财政支出极不相称从总量与增速上看,国家财政对农业的总支出由1950年的亿元增加到1997年的亿元,年均增长速度%,同期国家财政对农业的基本建设支出由约亿元增加到亿元,年均增长速度仅为%,财政对农业基本建设支出的平均增速低于对农业总支出平均增速个百分点;同一时期国家财政支出总量由亿元增加到2亿元,年均增长速度为%。财政对农业的基础设施建设支出平均增速低于国家财政支出的平均增速个百分点。运用Excel运算工具,前推周期7年的条件下,拟合财政支出曲线为y=x,R2=财政的农业支出曲线为y=,R2=财政的农业基础设施建设支出曲线为乘幂式y=,R2=。拟合曲线均有较高的置信度,由此可见,财政的农业支出政策效应对农村公共产品供给的短期改善是相当明显的,从长期看,其它扰动因素的影响会抵消该政策效应。

政府对农村公共产品的供给和城市相比存在巨大的反差国家财政对农村基础设施建设支出、科教文卫支出的增幅大大低于对城市的同种支出增幅。如从1952年到1998年,全国城市医疗专业技术人员从万人增加到万人,年均增长%,每万人拥有的医疗专业技术人员从人增加到人,净增加人;而同期全国农村该指标仅从万人增加到万人,年均仅增长%,每万人拥有的医疗专业技术人员仅从人增加到人,仅净增加人。国家财政对农村社会保障支出的增幅亦大大低于对城市的同种支出增幅。如1987年,国家财政对全社会的社会福利费开支为亿元,农村仅占%,而城市为%;从1952到1987年,国家财政对全社会的社会福利费开支年均增长%,而农村仅增长%,低于城市个百分点。从人均意义上看,农村则更低。

政府对农村公共产品支出存在着巨大的地区差距如从2004年地区投资看,东部地区农村固定资产投资增长速度高于中、西部地区,东、中、西部地区分别为7866亿元、2307亿元和1276亿元,分别比上年增长20%、%和%。东部地区农村固定资产投资额占全国的比重比上年提高百分点,中部地区下降个百分点,西部地区下降个百分点[1]。

政府对农村公共产品的投资从总量上看仍然无法满足农村经济社会发展的需要目前,全社会普遍关注的上学难、看病难、养老难问题在农村尤为突出,严重地影响着农村的和谐;假种子、假化肥、假农药大行其道,严重侵害了农民利益;农产品销售难、农民增收难、农村剩余劳动力转移难严重困扰着农民。这些问题集中到一点,就是政府公共产品供给在农村的严重缺位。

3改善农村公共产品的供给机制构架

决策民主、规划科学、管理规范的规划决策机制是改善农村公共产品供给的先导规划是新农村建设的依据,也是新农村建设的龙头。科学的规划有助于防范新农村建设中出现的布局乱散、建设无序、设施匮乏、环境不良、浪费严重等问题。宏观上,中央政府要科学制定长远规划,把新农村建设与推进工业化、城镇化、信息化和农业现代化结合起来,进行统筹考虑和安排。微观上,地方政府要将新农村建设与村庄整治、道路修建、公益设施建设、村镇建设规划、农村人居环境的改善等结合起来。因此,从中央到地方,应建立统一调度,分级负责,分步实施,管理科学的多方参与特别是农民自己参与的民主规划决策体系,这是新农村建设中公共产品有计划、按步骤、分阶段稳健供给的先导。

政府主导、投资多元、设计科学的投资机制是新农村建设中公共产品供给改善的保证新农村建设特别是其公共事业建设和公益事业建设,需要数额庞大的建设资金。新农村建设的主体是农民,但其公共产品的投资主体绝对不是农民。农村的道路、通讯、能源、用电用水、公共卫生和活动场所、垃圾粪便的无害化处理工程的建设,教育、卫生、文化、体育等事业的发展,普遍属于公共产品,缺乏市场盈利性,需要政府投资。要建立起政府投资为主,企业、社会民间、农民个人投资为辅的多元化的投资机制。如新兴工业化国家韩国1971-1984年新村运动期间投入的财物总量年平均达5177亿韩元,其中政府投入占57%,居民分担11%,其余32%由民间团体和公司承担。按投资项目分类计算,农村生产基础建设占%。据研究,目前我国在落实两个反哺的过程中,其三类资金来源按2004年有关统计资料测算,国有企业利润分红大约年600亿元,生态建设基金大约年886亿元,中央财政用于三农的财政性资金2626亿元,约占资金来源64%的财政性资金则需通过中央政府、省级政府提供政策、资金、技术和制度创新。要确保财政反哺资金的到位,需要解决财政“反哺”县乡政府这一约束条件,宏观决策上要平衡运用“多予,少取,放活”政策,继续搞好种粮补贴、购买大型农机具补贴等,建立反哺信息有效传输渠道,增强社会监督,确保资金到位,专款专用。

高效优质、及时准确、面向公众的服务机制是新农村建设中公共产品供给改善的基础中央财政要加大财政对中西部地区农村的转移支付力度,大力发展农村公共事业。首先,要将农村公共事业资源的整合与新农村建设的规划结合起来。农民住宅生活区要适当集中,合理布局,以便农民群众能享受到来自卫生院、学校、文化站、农技推广站等农村公共事业部门的便捷服务。其次,要加大对农村公共事业部门的硬件建设,改善其服务设施。如中小学校危房改造、乡级卫生院住院部建设、乡镇农业技术推广站建设、学校电脑、医院检测设施的添置等。再次,要不断完善各种惠农政策的供给和落实机制。如巩固新型合作医疗制度的试点成果,扩大其覆盖面,加快试点经验的推广;保持农村“两免一补”政策的长效性,重点普及和巩固扩大农村九年义务教育成果,调整改革农村教育结构,大力发展农村职业技术教育,“两免一补”不能仅仅局限在义务教育领域,要向农村的农业职业技术教育延伸,使农村的职业技术学校真正成为培养新型农民的摇篮。德国“巴伐利亚试验”在学校推行“双元制”教学,使学生既学文化知识,又学实用技术的作法值得借鉴。最后,要探索适应新农村建设要求的新型农村公共事业服务体系的改革之路。要加快实施广播电视领域的“村村通”工程,使科技服务和科技扶贫开发工作紧密结合起来,实现科技推广成效和专业技术人员绩效的挂钩。

资金雄厚、覆盖全面、运作规范的帮扶保障机制是新农村建设中公共产品改善的焦点从政府公共服务角度看:一要按照社会统筹和个人账户相结合的要求,将全体农村人口纳入养老保险的范围,通过中央投入,省、市、县财政配套和农民个人投入按比例解决其资金来源,同时政府社保部门的服务要相应向农村延伸;二要将解决农村鳏寡孤独、因病因残丧失劳动能力人口的生活问题纳入政府特种保障的范围,各级民政部门要摸清底细,提出救助标准和办法,各级财政部门要拨付专项资金予以解决;三要解决好农村中失地农民的最低生活保障,政府除了合理确定低保标准,给予适当生活补助外,对有劳动能力者应通过劳务输出部门优先