试论经济学研究对毒物管理与立法的影响

试论经济学研究对毒物管理与立法的影响史志诚（西北大学生态毒理研究所西安710069）摘要：为研究经济学研究对毒物管理与立法的影响，本文回顾了20世纪90年代以来，一些涉及毒物和毒性事件有关的经济学研究对毒物管理与立法产生的积极影响。并就简述了环境污染对经济供需关系的影响、切尔诺贝利核事故带来的经济学影响、烟草经济学研究为控烟决策提供依据。以英国伦敦烟雾事件、“反应停”灾难、日本水俣汞污染事件、中国西部毒草灾害、“瘦肉精”中毒事件、毒奶粉事件等重大毒性事件的经济学研究为例，分述了这些毒性事件对毒物管理与立法的推动作用。作者指出：目前，我国毒物管理与立法工作仍然处于初创阶段，今后进一步制订和完善毒物管理的法律法规，一方面有赖于毒理学的研究成果，另一方面还有赖于毒物和毒性事件的经济学研究的不断深入，为立法提供科学技术和经济管理两方面的科学依据。为此，探讨经济学研究对毒物管理与立法的影响显得十分紧迫和必要。关键词：毒物管理；毒理学；经济学；毒性事件；立法20世纪50年代以来，随着环境污染事件的频繁发生，化学毒物数量的迅速增加，不仅促使包括毒理学家在内的自然科学家的深入研究，而且引起了经济学、管理学家在内的许多社会科学家的关注。特别是一些涉及毒物和毒性事件有关的经济学研究对毒物管理与立法产生的积极影响。目前，我国毒物管理与立法工作仍然处于初创阶段，今后进一步制订和完善毒物管理的法律法规一方面有赖于毒理学的研究成果，另一方面还有赖于毒物和毒性事件的经济学研究的不断深入，为立法提供科学技术和经济管理两方面的科学依据。为此，探讨经济学研究对毒物管理与立法的影响显得十分紧迫和必要。1涉及毒物和毒性事件有关的经济学研究20世纪50年代以来，经济学的研究领域不断扩展，特别是随着社会经济的发展，一些涉及毒物和毒性事件有关的经济学开始萌发，并逐步发展成为一门独立的学科。特别是20世纪90年代，除了人们熟悉的卫生经济学、环境经济学、生态经济学之外，公害的法经济学、污染经济学、犯罪经济学、环境污染的经济学、酒的经济学、烟草经济学、上瘾物品的经济学、禁毒的经济学等一些崭新的经济学学科悠然兴起，对毒物管理与立法产生了积极的影响。卫生经济学研究卫生经济学作为一门学科是在20世纪50～60年代形成和发展起来的。当时，由于医学科研技术水平的迅速提高，诊疗手段和卫生设施、设备的现代化，人口的老龄化，慢性病的剧增和人们对医疗保健需求水平的提高等等原因，造成医疗卫生费用的大量增加。例如，欧洲许多国家的医疗保健费用的支出，50年代约占国民生产总值的4％；70年代末,已上升到8％。从增长率来看,50年代,许多国家卫生保健费用在国民生产总值中所占的比重增长了1％；60年代增长了1.5％；70年代增长了2％。高额的医疗卫生费用对政府、企业主、劳动者个人和家庭都是沉重的经济负担，客观上要求分析卫生费用迅速增长的原因，寻求抑制卫生费用增长的途径。因此，对卫生部门经济问题的研究成为经济学研究的重要课题。1952年《世界卫生组织纪事》上发表了美国人马尔达的论文──《卫生的经济方面》,被认为是卫生经济学的第一篇著作。1958年,S.J.麻希金在华盛顿出版的《公共卫生报告》上发表了题为《卫生经济学定义》的论文，明确提出卫生经济学的定义是“研究健康投资的最优使用的科学”。我国卫生经济学研究始于70年代末期。1978年以后，卫生部门总结了建国以来卫生事业建设的经验教训，分析了卫生管理体制上存在的弊病和造成卫生资源严重浪费的原因，探讨卫生工作中提出的一系列经济理论问题和实际问题，着手改革管理体制，并采取了加强经济管理的措施。环境经济学的研究20世纪50年代，社会生产规模急剧扩大，人口迅速增加，经济密度不断提高，从自然界获取的资源大大超过自然界的再生增殖能力，排入环境的废弃物大大超过环境容量，出现了全球性的资源耗竭和严重的环境污染与破坏问题。许多经济学家和自然科学家一起筹商防治污染和保护环境的对策，估量污染造成的经济损失，比较防治污染的费用和效益，从经济角度选择防治污染的途径和方案，有的还把控制污染纳入投入产出经济分析表中进行研究。这样，在70年代初出现了环境经济学、污染经济学（也称公害经济学）的著作，阐述防治环境污染的经济问题。我国环境经济学的研究是从1978年制订环境经济学和环境保护技术经济八年发展规划（1978～1985年）时开始的。1980年，中国环境管理、经济与法学学会的成立，推动了环境经济学的研究。\o"生态经济学"生态经济学研究随着环境经济学研究的开展,一些经济学家认为,仅仅把经济发展引起的环境退化当作一种特殊的福利经济问题，责令生产者偿付损害环境的费用，或者把环境当作一种商品，同任何其他商品一样，消费者应该付出代价，都没有真正抓住人类活动带来环境问题的本质。许多学者提出在经济发展规划中要考虑生态因素，在掌握环境变化过程中，维护环境的生产能力、恢复能力和补偿能力,合理利用资源,促进经济的发展。20世纪60年代，美国经济学家鲍尔丁发表了一篇题为《一门科学——生态经济学》的文章，首次提出了“生态经济学”这一概念。从此生态经济学就成为研究一切社会和一切发展阶段所共有的经济规律的一门新兴学科。生态经济学从自然和社会的双重角度来观察和研究\o"客观世界"客观世界，研究生态经济结构、功能、规律、平衡、生产力及生态经济效益，生态经济的宏观管理。\o"生态经济学"生态经济学者认为：在一个国家的经济发展过程中，效益的追加部分增长时，为它追加的各种费用也必须增长，而当追加费用与追加效益数量相等时，这个国家就必须减缓或停止发展，否则会引起大范围环境恶化。污染经济学研究污染经济学是最早发展起来的环境经济学的一部分，也叫公害经济学。主要研究环境污染与经济活动的关系，污染及其防治的技术经济分析、污染控制措施的费用效益分析、最佳污染控制水平的确定、环境污染的投入产出分析。有害气体和悬浮物质造成的\o"大气污染"大气污染，\o"放射性"放射性污染，\o"工业废气"工业废气、废水、废渣造成的污染，农药化肥使用不当造成的污染，交通运输工具排出有害气体、居民生活污水和废弃物造成的污染等，一方面对作为生产力主要因素的人造成损害，如\o"职业病"职业病，使劳动者丧失劳动能力或提前丧失劳动能力，增加\o"医疗费"医疗费、\o"保健费"保健费等支出；另一方面，导致生产条件恶化，以及对资源本身造成破坏。所有这些都直接间接对经济带来不利的影响。因此，污染经济不可能象其它经济形式一样带来经济财富的积累，相反，却是对经济财富的一种破坏和削减。为了保证经济上的更大效益，要采取各种生态经济、技术措施，防治各种污染。例如，安装各种防治装置，综合利用工业的废气、废水、废渣，合理调节人和自然之间的物质变换，自觉控制人类活动对环境的危害程度。此外,还要采取法律手段来防治污染。中国\o"宪法"宪法规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”中国1979年公布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定，要合理利用自然环境，防治环境污染和生态破坏,为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康，促进经济发展。灾害经济学研究灾害经济学是从经济学角度来研究灾害问题，也就是在灾害条件下如何配置稀缺性的资源的问题，处理的关系包括灾害与企业、家庭或个人的经济关系、灾害与各部门经济发展的关系、灾害与整个经济发展的宏观关系等。简言之，灾害经济学是一门运用现代经济学原理和方法来研究人类社会与灾害之间经济关系的经济学分支学科。灾害经济学不是研究灾害的自然属性，而是研究灾害的社会属性，即灾前、灾时与灾后的社会经济关系。这方面的代表作有郑功成著《灾害经济学》（商务印书馆，2010）和唐彦东著《灾害经济学》（清华大学出版社，2011）。在当今毒性事件频发的年代，我们期待毒性灾害经济学的研究专著早日问世。经济学是解决两难问题的科学由上可见，经济学是解决两难问题的科学。如在收入一定的情况下，要想穿得好一些，那么在吃的方面就不要太挑剔，我们没有办法做到穿的好一些而又不减少食物的消费。这在经济学中被称为均衡，隐含着此消彼长的意思，也就是你要得到某种东西必须要放弃一些东西，总要付出一定的代价，天下没有免费的午餐。既然灾害给我们带来如此巨大的损失和影响，我们应该不惜一切代价做好防灾减灾，把灾害风险或灾害损失降为最低。但是，当我们把一些资源用于防灾减灾时，应该投入多少呢？这同样需要权衡，需要我们用经济学的思想来解决这些问题。2毒物管理与立法的经济学依据2.1环境污染对经济供需关系的影响环境污染发生后，对总需求存在三方面影响：造成消费品损失，使居民自主消费增加；造成社会公共设施、原料和生产能力破坏，使投资的边际效益增加，带动自发投资倾向增加；使政府用于救灾的费用增加，提高政府支出。这三方面的影响均使在同样价格水平下社会总需求增加。环境污染也使生产设施、场所及原料遭到破坏，使得在同样的价格条件下，能提供的总供给减少。因此这时污染经济就可能导致价格上升，以利用价格水平的上升造成的社会总供给能力增加效应来弥补可能的总供给减少，从而带来通货膨胀。进一步，污染发生后，需求受到刺激的模式下，对不同的经济部门有不同的效果。对于污染发生前属于经济发展瓶颈或产品供不应求的产业部门，污染将使供求比例更加失调，过于旺盛的需求只能靠价格上涨来抑制，从而引起通货膨胀的压力。而对于污染发生前属于生产能力过剩的经济部门来说，由于受到需求拉动，多余的生产能力被利用起来，带动了就业，并生产出更多的国民产品。经济系统在污染发生后的整体效果是这两方面影响的综合。由于存在总需求和总供给两方面的影响，环境污染发生后，污染对经济的作用就需要根据实际情况进行分析。对于特大型的持久性污染，如大规模的原油泄漏等。污染发生以前，社会上总存在非自愿的失业。污染发生后，对总需求拉动较少，而对总供应打击则较大，污染的经济后果是使国民总产出减少，并伴有严重的通货膨胀的现象。2.2切尔诺贝利核事故带来的经济学影响前\o"苏联"苏联境内最肥沃地区之一的\o"奥夫鲁奇市"奥夫鲁奇市位于\o"切尔诺贝利"切尔诺贝利以西约80公里，1986年切尔诺贝利核事故发生后，该地区的畜牧业及农业生产等遭到毁灭性的打击。当地已无干净的食品和水源，但乌克兰因汽油短缺又无法定期向奥夫鲁奇市153个村子供应食品。当地有282名医生，因辐射危险只剩下142名，而且医学院的毕业生已不再愿意来此工作，苏联解体更是造成抗生素、止痛药、麻醉剂的长期短缺。灾后的政策以恢复生产，抑制通货膨胀为主。对一般性环境污染，如工厂排放SO2、汽车放nox等，使人们的健康受到伤害，用于\o"医药"医药等方面的自主消费增加。此外，国家用于治理污染的费用增加，提高了政府支出。2.3烟草经济学研究为控烟决策提供依据吸烟有害健康。这已经是一个连烟草商也不得不承认的客观事实。减少烟草消费，控制吸烟，保护人民健康已经成了世界的潮流。然而，近20年来，烟草控制经历了风风雨雨，虽然取得了巨大的成绩，但烟民人数却仍在不断增加，烟草消费量不见下降。虽然也有禁止在公共场所吸烟的规定，但在不少地方形同虚设。在一些城市，烟草广告还随处可见。除了一些烟民不知道烟草的危害外，可能与卫生部门的控烟工作没有获得相关经济部门的全力支持有关。根据经济学研究，烟草生产部门及相关经济部门对我国进行烟草控制的持消极态度，其主要原因：一是担心国家税收会减少。烟草工业为国家带来的巨额税收。目前我国烟草业每年为国家提供的税收约占国家全部税收的10%。而在一些地方，其经济由主要依赖于烟草工业。地方官员对于烟草控制可能带来的税收下降及地方经济的下滑有警戒心理是十分自然的。尽管在许多发达国家已经证明，在一定范围内通过增加烟草税收来提高烟草价格，将会在使消费量下降的同时，增加至少是不会减少政府通过烟草征收的税收，但在中国的情况如何?尚需研究予以证实。二是对可能的产业结构调整及剩余劳动力的出路表示忧虑。烟草行业在我国涉及人群范围大，大约一个亿。人们对于在烟草消费量下降后可能导致劳动力的剩余表示了极大的忧虑。实际上，经济学理论及相关研究已经证明，烟草是一种缺乏弹性的商品，其价格弹性系数在0与负1之间。据在四川省一些地区的调查，这些地区的烟草价格弹性系数为-0.64。即10%的烟草价格上涨将为导致6.4%的消费量下降。在一定范围内通过增加烟草税收来提高烟草价格，将会在使消费量下降的同时，增加至少是不会减少政府通过烟草征收的税收。有人对英国在1970年至1994年间烟草价格指数与烟草消费量以及税收的关系进行了研究，发现烟草价格的增加总是伴随着烟草消费量的下降以及税收的上升。但烟草需求的下降还将会带来除税收以外的其他一些相关问题，例如农产品结构的变化，产业结构调整以及烟草行业富余职工的再就业及再培训等。因此，在设计烟草控制方案的同时研究由于价格的调整对于我国经济的中长期影响，与相关经济部门及烟草生产部门共同设计在烟草消费量下降时的对策，才能消除烟草生产及相关经济部门的忧虑，动员烟草生产部门积极参与烟草控制。另有调查表明，吸烟从三个方面影响收入分配：一是吸烟的开支使低收入阶层的收入进一步减少，扩大社会的收入差距；二是吸烟的开支使低收入群体有限的家庭收入被消耗在香烟上而不是花在食物和其他必需开支如教育和营养上，造成低收入阶层福利的进一步恶化；三是由于吸烟所造成的高患病率和高死亡率，增加了低收入群体的医疗开支，也使低收入群体的生活状况进一步恶化。由此可见，烟草经济学要重点研究（1）国民经济对于烟草工业的依赖程度(烟草种植、生产、税收、外贸以及就业等)；（2）烟草的价格弹性及收入弹性；（3）烟草价格增加后烟草消费量的变化及政府税收的变化；（4）烟草价格变化对于国家宏观经济影响（如农业生产，烟草加工及生产，烟草进出口，就业等）；（5）烟所导致的国民患病、残疾及死亡，以及由此带来的经济损失。在此基础上，可以确定适度的烟草税率，为国家有关部门提供决策参考。3重大毒性事件推动了立法进程3.1英国伦敦烟雾事件推动了英国环境保护的立法进程1952年12月5～8日，正是伦敦城市冬季大量燃煤之际，排放的煤烟粉尘在无风状态下蓄积不散，致使城市上空连续四五天烟雾弥漫，伦敦城内到处可以听到咳嗽声。仅仅4天时间，死亡人数达4000多人。2个月后，又有8O00多人陆续丧生。这就是骇人听闻的“伦敦烟雾事件”。这次历史上罕见的大气污染事件推动了英国环境保护的立法进程。1956年，英国政府首次颁布《清洁空气法案》，对城市居民的传统炉灶进行大规模的改造，减少煤炭用量，冬季采取集中供暖；在城区设立无烟区，禁止使用产生烟雾的燃料；发电厂和重工业等煤烟污染大户迁往郊区。1968年又颁布了一份清洁空气法案，要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。1974年颁布的《空气污染控制法案》，规定工业燃料里的含硫上限。这些措施有效地减少了烧煤产生的烟尘和二氧化硫污染。1975年，伦敦的雾日由每年几十天减少为15天，1980年降到5天。与此同时，英国政府还頒布了与控制大气污染有关的《控制公害法》、《公共卫生法》、《放射性物质法》和《汽车使用条例》等法令和通告。1995年英国通过了《环境法》，要求工业部门、交通管理部门和地方政府共同努力，减少一氧化碳、氮氧化物、二氧化硫等多种常见污染物的排放量。2001年1月30日，伦敦市发布了《空气质量战略草案》。政府将大力扶持公共交通，目标是到2010年把市中心的交通流量减少10～15％；鼓励居民购买排气量小的汽车，推广使用天然气、电力或燃料电池等低污染汽车；鼓励更多的伦敦市民选择自行车作为代步工具；伦敦市政府采取收取交通拥堵费等措施，缓解交通拥堵状况。伦敦毒雾事件所造成的悲剧使英国人痛下决心整治环境。经过数十年的努力，不断完善法律，依法治理污染，伦敦“雾都”重见蓝天。现在，工业时代那棕黄色的伦敦雾已经成为过去。阳光驱散薄雾后，公园里绿草如茵，空气清明，让人难以想象当年迷离晦暗的雾中情景。虽然“雾都”从形式上已经不复存在，但它作为英国文化的一个象征，烟雾灾害将继续提醒伦敦市民，污染并不是我们必须为财富所付出的代价。实践证明，治理环境污染远远大于污染环境的代价，英国人花了50多年时间将闻名于世的伦敦“雾都”变成今天见得更多的蓝天白云的伦敦。其主要经验是：（1）立法提高监测标准，改善空气质量；（2）科学规划公共交通，减少道路上行驶的车辆；（3）控制汽车尾气、减少污染物排放；（4）科学建设城市绿化带。3.2“反应停”灾难的经济学研究促使各国重新修订《药品法》“反应停”灾难是发生在1957～1963年的一次全球性药害事件，“反应停”造成的新生儿出生缺陷呈现海豹样畸形，据统计从1959～1963年，世界范围内诞生了12000多名畸形的“海豹状婴儿”。仅联邦德国就造成约1万名畸胎儿，5000余人死亡。历史上将这一事件称为“反应停灾难”。“反应停”药物给人类带来空前的灾难，促使科学家对“手性”药物进行深入的研究。许多化合物在空间结构上具有不对称性，正如人的左右手一样，科学家称之为手性。互为手性的分子，如果用作药物，其中一个可能具有疗效，而另一个可能无效或者有害。“反应停”就是其中最典型的一个案例。“反应停”灾难对人们认识药害和建立完善的药品审批和药害检测制度起到了至关重要的推动作用。世界卫生组织成立了药物不良反应监测合作计划中心，最早参加的有12个国家，后来发展到59个，1999年出台了法规。许多国家重新修订了药品法。1961年英国发现“反应停”事件中有600名婴儿出生，400名存活。这一事件，引起公众的注意，认识到药品管理措施不够有力，需要进一步制定法规。为此，英国医学顾问委员会建议成立专家委员会复审新药并对新药毒性问题。1963年英国卫生部长采纳了建议，成立药物安全委员会，同时出台一项新的法规，对委员会的工作给予法令的支持。1968年英国议会通过了《药品法》，除麻醉药品管理另有法规外，包括了药政管理各个方面的内容，共分8个部分，160条。1992年，美国食品与药物管理局颁布新法案，规定以后上市的手性药物要尽可能只以单一手性分子的形式存在。如今，手性药物的疗效是原来药物的几倍甚至几十倍。可以说，“反应停”灾难促进了手性药和手性制药业的发展。3.4中国西部毒草灾害经济学研究促成《草原法》的修订2001年11月18日，新华社记者王永康在“国内动态清样”发表“专家建议加强对有害植物的研究和防治”指出，随着我国加入WTO后农产品进口、人员货物往来增加，来自国外的有毒有害植物入侵的威胁将会大大增加，我国应加强对有害生物风险分析（PRA）的研究，为防止有害植物入侵提供科学依据。当时温家宝副总理11月19日批示农业部，杜青林部长又批示中国作物协会在中国农科院召开座谈会，形成了“关于迅速采取措施预防和控制我国外来有害植物的建议”。建议中指出：据专家调查，在中国的4亿公顷草地上，有毒有害植物连片危害，造成灾害的约2000万公顷，不仅引起草场产量下降，而且引起动物中毒和死亡，每年经济损失超过1亿元。紫茎泽兰40年代传入中国，现已扩散到整个西南地区，危害面积仅在云南就达到2500百万公顷，严重威胁农牧业生产；在中国西部，醉马草、毒麦、棘豆等已造成大批家畜死亡。毒草灾害的经济学调查和建议为后来《草原法》的修订提供了依据。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议对1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国草原法》第五十四条规定进行了修订。修订后的第五十四条规定“县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当采取措施，加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作，组织研究和推广综合防治的办法。”这样，加入“毒害草监测预警、调查以及防治工作”的条款，使后来各省的毒草灾害防控工作有法可依，有力地推动了毒草灾害防控工作。2008年，西北大学生态毒理研究所在《预警通报》上发表了“西部草原毒草灾害造成100亿元经济损失”一文史志诚，西部草原毒草灾害造成100亿元经济损失，西北大学生态毒理研究所、中国毒理学会毒理学史专业委员会、陕西省毒理学会编，《预警通报》《创刊号》（总第1期）2008年5月4日。，文中根据2007年7月20个省、区不完全统计，我国60亿亩天然草原上毒草危害面积达5.8亿亩,其中严重危害面积3亿亩,草原毒害草引起161万头(只匹)家畜中毒,11.8万头(只匹)家畜死亡,毒草灾害造成经济损失101.6亿元(其中直接经济损失9亿元，间接经济损失92.6亿元),如果加上治理费用150亿元,每年的经济损失达251亿元。严重影响了当地畜牧业的发展和农牧民的收入，动摇了农牧民对草原的安全感。特别是牧区草地的棘豆中毒、黄芪中毒、禾本科醉马草中毒、乌头中毒，农区草地的紫茎泽兰危害，农牧交错的林区草地发生的牛栎树叶中毒，以及其他毒草灾害，不仅给畜牧业生产带来重大经济损失，而且对草原生态系统的稳定造成严重后果，因此，治理毒草灾害成为各级政府和科研院校关注的问题之一。新华社陕西分社记者刘书云采访后在史志诚，西部草原毒草灾害造成100亿元经济损失，西北大学生态毒理研究所、中国毒理学会毒理学史专业委员会、陕西省毒理学会编，《预警通报》《创刊号》（总第1期）2008年5月4日。3.5中国“瘦肉精”中毒事件和“毒奶粉”事件推动了立法2001年中国食品行业十大曝光新闻中将猪肉中查出了“瘦肉精”列为第七条。顿时，全国哗然，“瘦肉精”事件为食品安全敲响了警钟。但由于事件处置过轻，未能引起各地重视，导致其他省份仍然连续发生“瘦肉精”中毒事件。20012001年1～11月，浙江、广东、长沙、上海、河南、北京先后发生“瘦肉精”中毒事件。2002～2003年杭州、苏州、广东、辽宁发生“瘦肉精”中毒事件。2009年3月，广州又发生“瘦肉精”中毒案。广州天河区动防所在天河牲畜交易市场查出来自河南新乡孟津的149头生猪中17头含有“瘦肉精”。2008年12月27日，累计报告因三鹿牌奶粉和其他个别问题奶导致泌尿系统出现异常的患儿29万余人。住院患儿5.19万人，仍在住院的861人，收治重症患儿154例。死亡6人。事件不仅使中国奶业市场受到冲击，企业蒙受巨大经济损失，中国乳品行业面临整顿；而且也冲击了国际奶粉市场。从2010年至2012年，中国进口奶粉大幅度增加，进口奶粉涨价，也影响了出口国乳品市场的稳定。“毒奶粉”事件不仅经济损失惨重，而且显示四大社会问题：（1）职业道德严重缺乏；（2）良知严重缺乏；（3）清廉政治严重缺乏；（4）新闻监督严重缺乏。“毒奶粉”事件的经济学和社会学调查，直接推进了中国和世界卫生组织重