当前中国“第三领域”发展面临的难题

当前中国“第三领域”发展面临的难题

政治学研究中沿用西方学术界关于“国家与社会”的分析框架解释中国政治的现状时，面临着一个不应忽视的问题，那就是这个概念并不完全适用于中国。由于中国的国家权力的触角深入到社会生活的各个角落，本应维持自治状态的社会团体往往也被体制化和国家化。在这种情况下，不应当简单地把社会看作是独立于国家权力并能有效制约国家权力的力量。事实上，在中国的国家与社会之间，存在着一个国家与社会都参与其间的区域，此区域可被称为“第三领域”，在这个领域里国家和民间力量都试图发挥自己的影响。这一领域空间的扩展和制度化，是中国政治健康发展的一个重要标志。

本文先从中国的现实出发讨论“第三领域”的功能，然后从国家能力与国家权力之间相互关系的角度，分析中国从全能主义政治向后全能主义政治转型过程中“第三领域”发展面临的难题。笔者认为，要推动中国的“第三领域”长远而理性的发展从而提高国家能力，就应当实现“第三领域”内进一步的“去国家化”，从而为以后建立起公域、第三领域和私域之间并立合作的政治关系打下基础。

一、“国家与社会”二元分析框架在中国的适用性

“国家与社会”的二元分析框架来源于西方政治学理论，在这个框架中，与国家权力相对应的是“市民社会”。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的定义，市民社会指“国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”。在这一概念中，国家是指以强制性为基础的公共权力的活动空间，而社会则被看作是一个独立于公共权力的私人活动领域。这种分析框架强调的是对应于国家权力的私人活动空间之存在，尤其是指社会自治和自由交易的领域的存在。这个“国家与社会”的二元分析框架隐含着一个基本的现代性命题：国家与社会之间应该有一个明确的权限划分、未经公共协商或契约、国家不能任意侵犯社会内部的自主活动。虽然学者们对这一问题的论述和侧重点各有不同，关于公共领域和私人领域之区分，以及私人领域和社会应独立并制约公共领域的扩张等观点，是近代以来西方自由主义的国家理念之主流。

按照这种观念，公民社会与国家的关系大致有3种模式。其一是潘恩倡导的公民社会对抗国家的模式，这为公民社会反抗专制主义和干预主义的治权提供合法性辩护。其二是黑格尔倡导的公民社会从属于国家的模式，寄希望于代表普遍利益的国家调停公民社会内部的问题。其三是托克维尔倡导的公民社会制衡国家之模式，即面对权力与机构日益膨胀的宪政国家，要保持一个活跃的、警觉的、强有力的公民社会。[1]然而，这种二元分析框架却不能简单化地套用到对当代中国政治的分析中来。

中国与西方在国家与社会之间的相互关系方面走的是迥然不同的两条道路。秦晖认为，西方近现代的国家与社会关系的演变是从小共同体发端的，社会力量的自治传统影响到国家建立之后社会与国家间的关系，也就是说，社会有自己的活动权限并限制国家权力的过度入侵；但中国的传统社会却是一个大共同体，国家权力广泛的渗透力基本上破坏了传统小共同体自治的纽带，虽然在底层社会尤其是农村社会，还有一定程度的乡绅自治，但这种社会自治是不确定的，其权力也未得到国家法律上的保证，它对国家的制约就更是非常有限。

邹谠认为，在20世纪以来中国建立的全能主义制度下，“政治机构的权力可以随时地，无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”。在战争年代这种体制尚可理解，中共建国后理应收缩党政结构的权限范围，培养社会自治空间，可是全能主义政治却愈演愈烈，直至“文革”这样的悲剧产生。1949年以后中国的民间社团活动呈现出“国家化”趋向，随着民间社团活动空间的日益缩小，国家机构的规模却成倍地增大，执政党和政府进而把一息尚存的民间社团活动彻底地纳入国家机器的运转当中并加以制度化。1978年中国的改革释放了相当的社会自由空间，但是因为全能主义政治的惯性和执政党危机感的延续，结果发生了80年代末那种政治悲剧。在全能主义政治形态下，社会是没有自己的合法空间的；国家权力的触角深入到社会的每一个角落，而那些本应具备自治特征的社会团体也被体制化和国家化。在此背景下谈论社会对国家权力的约束，显然与现实不符。

改革以来，不少学者有这样一种期待，即所谓的中产阶层、特别是企业家的出现，会产生新的制约国家权力的社会力量。但中国的现实演变却并不支持这个判断。美国政治学者DorothySolinger通过在武汉的研究发现，在商人和政府的关系方面，商人们不是试图和政府划清界限，而是相反；他们想法设法地要把政府官员拉到自己的集团中来，商人自己也很想在政府系统内获得地位。中国的企业家这个群体的地位和行为与西方国家大企业家有很大的不同。西方的企业家有自己独立的资金来源，可以不受政府官员干扰地运作，当然也必须独立地承担风险；而在中国，资源都被政府控制着，企业家只有建立与政府官员的关系才可能运作，因此在经济、政治上他们从来就不是独立的，也不可能与政府划清界限。张静指出：“在中国并没有出现一个国家和社会分离的状况，而是社会中的某一部分和国家中的某一部分密切地结合，形成一个新的集团，这个集团可以是政治性的，也可以是商业性的。这是中国一个新的发展现象，而这个现象在很多西方社会并没有发生。”90年代邓正来等学者引领的学术界关于市民社会的热烈讨论虽然在学术上自有其不可低估的意义，但中国至今并不存在一个独立于国家权力的真正获得民间自主活动空间的市民社会，所以将“国家与社会”的分析方法用于中国时要十分谨慎。至于寄希望于企业家群体的成长而促成独立自主的市民社会之诞生，至少在近期的中国是不太现实的。

二、什么是“第三领域”？

美国学者黄宗智认为：在分析中国的国家与社会关系时，源自西方的国家与社会两极化模型难以奏效，因为在中国的国家与社会之间或“公域”与“私域”之间，存在一个国家与社会都参与其间的区域，它可以被称为“第三领域”。近代以来这一领域呈现不断扩展和制度化的趋势：在晚清，表现为国家官吏与士绅领袖在此领域内合作进行公益活动；在民国时期则表现为地方商会或自治社团与国家在此域内的扩展的、持续的、出现制度化趋势的合作。

用这一框架来认识当代中国的政治─社会结构，可以把公共权力活动的“公共领域”视为“第一领域”，把私人生活和以自由交易为核心的经济领域视为“私人领域”或“私域”，另外还有第三个领域，即具有公共性的社会空间，在这个空间里国家力量的渗透与社会自主倾向之间一直相互争夺纠缠，结果往往是国家权力的渗透据于主导地位。这3个领域的主体分别是国家、企业与个人、国家与非政府组织。由这一定义可以看出，“第三领域”更准确地说就是社会中的公共领域。在商人或企业家难以成为公民社会发育的主导力量的情况下，民间社会力量的增强并最终形成独立自主的自治空间、从而与公共权力平等互动，主要依靠的是“第三领域”的发展。而“第三领域”公共性和独立性的实现，需要以这个领域的“去国家化”为前提。“第三领域”实现真正的自主后才能有力地推动“私域”向现代社会转型。

使用“第三领域”这个概念很容易让人联想到目前较为流行和通用的“第三部门”。就两者的内涵而言，“第三领域”较为接近“第三部门”。但在定义上“第三领域”与“公域”和“私域”相对应，其界定比“第三部门”更准确。学术界对“第三部门”的定义歧见甚多。最早使用“第三部门”概念的是Levit，他将从事政府和私营企业“不愿做、做不好或不常做”的事的组织归为这一类组织。在美国，“第三部门”也常被称为独立部门。在其他国家还有各种各样的叫法：非营利组织、慈善组织、志愿者组织、免税组织、非政府组织、社会经济、公民社会等等。显然，西方社会提出“第三部门”这个概念是为了纠正政府失灵和市场失灵而突出社会公共组织的地位和作用，而这类组织的独立性和自治色彩在民主国家是十分自然的。但在中国情况就不同了，比如，中国目前的公益组织多数都是体制化的，在中国大部分民众的眼里，它们是准“事业单位”，有些社会团体本身就列在政府系列当中，其负责人由组织部门委派，其工作人员“享受”公务人员的很多待遇。此类组织的功能不是纠正市场失灵和政府失灵，而

在中国的语境里，“第三领域”主要包括社区组织、公益组织和职业共同体组织的活动领域。目前，在这个领域里可以明显地看到国家权力的介入、社团对体制内资源的依赖、其自治性较差、独立性不强、其意见和要求无法在公共舆论中充分表达等等。那么，究竟“公域”、“私域”和“第三领域”之间的关系应该朝什么方向发展，这是下文要着重讨论的问题。

“第三领域”本来应该是由社会自主的空间，但中国的全能主义国家却习惯于不受宪法和法律的限制而任意行事。中共建国后在“第三领域”里国家主导和控制的活动逐渐占据绝对优势，国家权力全面垄断社会中最重要的资源，“第三领域”里的自治资源严重匮乏，社会的声音和利益基本上被统摄到国家掌控的计划和安排当中。改革之后，中国的“第三领域”慢慢积聚了一些资源，从而有可能尝试一定程度上的自治。但是全能主义时代的政治惯性，主要是制度设计上的路径依赖和政府官员的传统作风，依然造成了种种障碍。

目前中国正从全能主义社会向后全能主义社会的转型，要讨论在这样的特定时期里“第三领域”的“去国家化”，就有必要引入国家能力与国家权力的概念。所谓的国家能力是指公共权力在理应发挥作用的领域能有效地操作并达到预期的目的；而国家权力是指公共权力实际上延伸的深广度。

在宪政民主国家里，国家权力受到严格的限制，它一般不侵犯私人领域和社会领域的事务，这些事务往往由个人和自治组织处理。正如李强指出的：“有限政府也许比无限政府更强有力。制约可能是力量的渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见。这一见解是自由主义宪政的核心。经常有这样的时候，人们对民主政府无力解决国内或国际的重大问题而沮丧，批评者便倾向于将自由主义的制度，诸如分权制度视为阻碍解决问题的过时制度。但是，责备自由主义导致政治无能是一种缺乏历史感的表现。一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了共同目标而动员集体资源的能力。”

就中国的现实而言，讨论国家权力应该如何配置时，还面临着如何评估国家能力以及国家能力退化的原因等问题。有学者认为，改革中央集权体制的过程中出现的分权化削弱了中央政府的国家能力，而国家能力的弱化不利于中央政府的作为，这种局面应当扭转。另一些学者则持不同看法，例如李强认为：“中国改革中出现的困难在很大程度上也是由于全能国家导致国家的无能。颇具悖论意义的是，全能主义国家以追求强国家为起点，却以弱国家作为结局。全能主义国家享有无限的权力，在表面上似乎十分强大，但是，强大背后却是国家在提供公共产品方面的无能。这里的逻辑并不复杂：宽泛的国家权力需要庞大的官僚机器，维持庞大的官僚机器需要巨大的公共财政收入。财政不足几乎是所有全能主义国家难以克服的顽疾。更何况，国家权限太大，国家控制资源太多，必然扭曲社会的经济活动，使特定个人与群体经济活动的成败在很大程度上取决于国家的支持或抑制。这样，国家管理人员就会有广泛的寻租机会。寻租不仅造成社会的不平等，而且会大大削弱国家提供公共产品的有效性，使国家在保护产权，提供公平的竞争规则，保护国家利益方面软弱无能。”

李强所说的国家权力与国家能力的悖论，也适用于关于公共权力与“第三领域”关系的讨论。在国家权力很大的情况下，如果它进入不该进入的领域，而实际上其管理能力和效果却很差，结果不但浪费公共资源，而且带来负面的结果，许多本应及时处理的问题不能有效及时地解决，反而造成了强国家权力对社会“私域”的破坏以及公共权力管理能力低下的局面。

在中国，全能主义时代建立的一些社会性团体，如“工、青、团、妇”，基本上都是政府按照政治需要安排的，自然不会脱离体制而成长为真正的“第三领域”的活动载体。改革以来，在“第三领域”里开始出现各类社团组织。按照现行的关于社团组织的相关规定，任何社团，哪怕是纯公益性的组织，如环保组织、教育性公益团体或援助残疾人等公益组织，只有先找到一个愿意当“婆婆”的“业务主管单位”，才有可能正式注册成为合法组织，而有资格充当“业务主管单位”的机构则必须是政府机构及其授权的组织。这样，所有的社团就不得不挂靠在政府的机构序列之下。与此同时，政府要求充当民间社团的“业务主管单位”的政府或准政府机构对挂靠其下的社团实行全面的监督和控制，这样就通过“业务主管单位”把所有的合法社团都置于政府的直接控制之下，从而彻底剥夺了社团的自主权和自治的可能性。由于政府要求“业务主管单位”承担的责任相当重，因此不少政府或准政府机构为了减少麻烦而不愿充当社会团体的“婆婆”，结果不少社团因为找不到“婆婆”而无法申请注册，于是注册成立社团的“进入门槛”就无形中提高了。虽然中国在经济领域内推行了市场化改革，但在社会活动领域里却正在“从无到有”地建设社团的“计划”管理体制。这种对民间社团的严格控制和注册限制，导致相当一部分民间的公益性集体活动及其自发性组织只能处于“灰色状态”.

政府之所以千方百计地将社会团体体制化或使其处于非法状态而不能正常发展，恐怕与中国历史上沿袭下来的政府对社会组织化的恐惧和担忧有关。进入现代社会后，这种传统的思路被置换成全能主义的政治安排，而且有过之而无不及。全能主义制度下国家权力的无限扩张必然导致对社会自主价值的漠视和对社会自主组织化的压制。

在这种强势国家权力的管制模式下，政府对“第三领域”的管理能力又如何呢？在目前这种状态下，若由体制内的干部兼任社会团体的负责人，政府会比较信任这样的干部，从而可能愿意对这样的社会团体给予财政上的支持，而社会团体也因政府的认可，比较容易从其他管道吸收到一些资源，所以对体制内资源的依赖可以给社会团体带来短期内的相当便利。但是，这种身份却影响了这些社会团体在公众中的可信度。而且，社会团体若没有独立自主的活动空间，只能依靠政府的庇护才得以生存，其远景是十分有限的。所以，政府的庇护实际上压抑了社会团体的潜在发展空间和生命力。

众所周知，非政府性质的社会团体之资源主要来自其成员的贡献、公众捐款和企业赞助，虽然也可能获得政府财政的支持，但如果仅仅依靠政府财政的拨款，社会团体肯定是无法稳定持久地运作、发展的。事实上，社会团体通过筹集来自“私域”和“第三领域”的资源，在公共事务方面为社会大众服务，其实是减轻了政府财政的负担。

活动于“第三领域”的非政府社团组织对它们所承担的公共事务及其具体情况，往往比政府机构的官员更熟悉，因而也更有发言权。民间社团的另一个优势是它的成员对自己从参与的活动具有献身精神，这一点是官僚机关无论如何也无法相比的。因此，如果是用同样数量的资源来办理“第三领域”里相同的公共事务，民间社团组织很可能比政府机构的官僚化运作更有效率，更节约。正因为如此，政府若包揽太多的“第三领域”的事务，不仅妨碍了这些事务的有效管理，而且也暴露出国家能力的缺陷。

目前由于社会团体登记体制的弊端，许多本来应该可以合法运行的社团不得不处于“灰色状态”。这不仅限制了这些社团积极功能的发挥，而且也造成了“第三领域”管理上的困难。那些被迫处于“灰色状态”的社团自然不会主动配合政府的监督检查，在“灰色状态”下的社团与政府之间缺乏必要的沟通的状态下，一旦这些团体的活动比较成功而产生较大的影响时，双方之间的互信就变得更加脆弱，政府往往会以“非法”的名义加以取缔，而“灰色状态”下的社团则时时担心自身生存环境的不确定和不安全。

四、后全能主义时代中国“第三领域”的发展：问题与展望

对“第三领域”里的社会团体，政府的功能本来应该是提供一个常规而有序的法律和制度环境，为社会团体的活动创造条件，只有当某些社会团体的活动构成对公共利益的侵害时，再提请执法机构通过法律途径妥善处理。但是，在建设“第三领域”最迫切需要的制度环境方面，政府实际上并未发挥它应当发挥的作用。在目前的政治体制下，全能主义的政府理念和作法依然存在于“第三领域”的管理上。这不仅阻碍了“第三领域”功能的正常发挥，也造成国家权力的过度扩张和国家能力弱化，结果政府的公共服务不能满足社会需要，而民间社团则在国家权力的挤压下，生存艰难，无法充分动员公众的参与意愿。

一个健康的现代社会结构需要有效的社会中间层，这其中就包括本文所论述的自主的“第三领域”。中国发生的“非典”危机就充分显示了“第三领域”自主性的缺乏所暴露出来的严重困境，当危机出现时，政府忙于独自应付而能力不足，民间社团愿意参与却没有条件，结果全社会为此次事件付出了巨大的成本。中国“第三领域”的发展难题有多方面原因，如民间社团发育不足、自律机制和它律机制不成熟、社会资源不足等等，但这些问题与国家权力在这个领域里的配置和使用不当相比都是次要的。

“第三领域”的健康而有活力的发展是政治现代化的基本标志之一，这也有助于提高国家能力。权力在当下的时代虽然依然高高在上，但它早就不再是无所不能的了。只有当国家权力的配置状况摆脱全能主义政治的束缚，“第三领域”中公共权力的活动范围相应地收缩，民间社团的活动能得到法治的保障，中国“第三领域”发展的根本性难题才得以克服。也只有这样才能把公共权力从过于宽泛具体的社会责任中摆脱出来，让它把有限的资源和能力用于全社会最迫切需要的公共秩序维护、产权界定、公共设施建设等领域中。

在目前的后全能主义时代，社会资源的分布状况已经开始从“总体性社会”向资源分散的分殊化社会转变。整个社会的自由度毕竟有所扩大，“第三领域”中有限的自主活动空间初步形成，在现行体制下，不仅有一些已具备合法身份的非政府公共组织努力关注真正的社会公共问题并尽可能地发挥作用，也有一些处于“灰色状态”的社会组织正积极地参与到公共事务中去。随着网路的发展，知识分子的民间非正式合作也日益活跃。强调政府与社会合作，强调企业与社团合作的双赢理念，开始成为越来越多的知识分子的呼声。媒体对公益事业则表示出越来越多的关注.所有这些可贵的努力，都是在有限的资源条件下，在体制的夹缝中拓展着这个社会将来的发展方向，即扩大“第三领域”内社会自治性活动的空间。

然而，在资源配置方面权力依然占据绝对优势，而社会依然由“官本位”主导的情况下，私人领域目前即便能赢得部分自主空间“字号{}，但在自主组织化这一敏感问题上仍然面临重重困难，目前只有为数不多的几个环保组织、教育公益组织和残疾人公益组织有一定的能量和声音。社会自主组织在“第三领域”里不仅在资源方面居于劣势地位，在话语权和合法性方面也同样如此。

政府对“第三领域”的活动长期以来都是持谨小慎微的态度，漠视民间社团的声音，同时不断利用政治权力钳制社会上的各种自由活动。这不但遏制了社会上对公共事务的真正需求之表达，不利于政府与社会之间的互动，而且也影响了国家能力的有效发挥。试图用强制力阻止社会自主活动的形成和活跃，无异于抗拒社会发展的趋势。那种片面强调政治秩序的话语，与其说是理性考虑，不如说是对中国最紧要的早晚都必须解决的问题的回避和遮蔽。

政府的责任之一是在“第三领域”为公共事务提供必要的服务，而这个领域里民间社团组织的目标也是如此。从这个角度来看，二者之间不应该是一方完全替代另一方的关系，而应该是公共权力从“第三领域”中部分收缩，而民间社团则进一步地“去国家化”和实现真正的“社会化”，在分清各自功能优势的基础上确立各自独自的常规活动领域，从而在私域、“第三领域”和公共领域之间建立起双方良性的合作性和互补性政治关系。如果沿着这个方向去看，就不存在国家从社会中撤离或社会抗拒公共权力的问题，那种认为一旦收缩国家权力就将导致社会混乱的论调，实际上是不负责任的危言耸听。

从广义政治的角度来看，“第三领域”里的公共事务其实也是公共政治生活的一部分，通过社团自治和社区自治的形式，让民众能多渠道地参与公共政治生活，这与建设现代国家并不矛盾。美国研究中国政治的着名学者李侃如论及20世纪中国政治的两大致命弊端时曾指出：“中国政体有一些先天的缺陷。最突出的有两点：首先，中国领导者向来善于组织出复杂的官僚结构，但却无法周密地订出政治程序与制度，以避免因为自己的权力斗争而打乱整个体制。其次，中国人民一直得不到机会去发展正常地参与政治的办法。”这后一点在目前的中国依然是个难题，而推动“第三领域”的健康发展恰恰是解决这一难题的可取途径。

「注释」

[1]参见何增科主编的《公民社会与第三部门》。北京：社会科学出版社，2000年版，第14页。

秦晖，《政府与企业以外的现代化──中西公益事业史比较研究》。杭州：浙江人民出版社，1999年版，第44页。

1998年10月25日国务院发布实施的《社会团体登记管理条例》第6条规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。该《条例》赋予“业务主管单位”广泛的管理权限和管理责任。其第9条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”

上述《条例》第28条具体规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：1.负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；2.监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；3.负责社会团体年度检查的初审；4.协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；5.会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”实际上，业务主管单位的职责远不止这些。民政部主管官员编的《社团管理工作》一书直截了当地说明，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理。……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”

所谓的“灰色状态”是指民间社团所从事的本来是合法活动，却因为现存的社团登记制度使得相当部分社团为回避过于严格的管理而不愿意到民政部门登记，或是找不到“主管部门”而无法注册登记，结果被迫处于法律上的“非法”状态。例如，汪永晨发起成立的“绿家园”是一个拥有3万名志愿者的大型民间环保组织，但由于其注册申请迟迟得不到有关部门的批复，至今还只能挂靠在一家基金会的名下。2001年12月30日晚，中国的一个着名的环境NGO组织者接受记者采访时表示：“名分的问题，我们已经反映5年了！但现在还没有解决。……国家规定：要注册民间团体，必须有一个主管单位。但现在是谁也不愿意当我们的‘婆婆’。因为一旦成了主管单位，它就要对我们负责。不少领导都说，多一事不如少一事嘛！”所以，这家环保组织不得不以企业的身份在工商部门注册。每到年底工商局就要征税。这位环境保护团体负责人说：“我们是做公益事业的，资