当代中国环境行政管理存在地问题与对策探究

【摘要】从行政\o""管理学的角度，审视当代中国\o""环境行政管理的现状，\o""总结我国环境行政管理存在的问题。一方面，通过分析发达国家环境行政管理成功的\o""经验，根据当今中国的具体情况，借鉴美国环境行政管理的有效措施；另一方面，依据当代中国环境管理存在问题，提出相应的对策。

【关键词】环境；行政管理；问题；对策

【Abstract】Fromtheangleofadministrative,lookattheadministrativeenvironmentofourenvironmentalandadministrativeproblemsfromcontemporaryChina.Oneisontheenvironmentofadministrationbyanalyzingtheexperienceofsuccesses,accordingtomodernChina'sspecificconditions,theenvironmentaladministrativeeffectivemeasures;ontheotherhand,basedoncontemporaryChina'senvironmentalmanagementproblemsandputforwardsomecountermeasures.

【Keywords】Environment；Administrative；Problem；Countermeasures

１环境行政管理的内涵及特点

环境的日益恶化引起了国际国内的高度关注，这一问题已经成为影响当代人类生存、\o""发展的重要问题，也成为了国际\o""社会最为重视的问题之一，因为环境问题产生的复杂原因和其影响的范围之广，是不能忽视的。从公民的角度来看，环境的日益污染是人类的生存的巨大危机，各种公害疾病的出现使人类的生存安全受到了严重威胁，因此，全世界范围出现了激烈的反公害运动，有的甚至直接对国家政权和政府统治提出了质疑。

在这样的背景之下，很多国家把环境保护这一问题提到了国家职能的地位。为了强化国家对环境的管理作用，许多国家陆续建立了环境行政管理的专属机构，并确定了相应的职责及管理规章制度。换言之，环境行政管理其实就是国家通过采用多种行政手段，对各种影响环境的活动进行规划，调整和监督，它的根部目的就是协调\o""经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和进一步恶化，以维护生态平衡，环境行政管理即是国家环境行政管理。[1]

２当代中国环境行政管理存在的问题

２．１我国现有的环境法律体系不完善

中国经历三十年的摸索与发展，建立了基本的环境法规体系，然而现存的体系并不完善，仍旧存在着许多与市场运行机制不协调的地方。比如一些环保法律法规内容不具体，不明确，相互之间甚至存在矛盾与冲突；再如有些法律条文过于原则化、抽象化，对法律责任的规定不够细，导致环境行政执法的实际操作难以落实；其他再如环境违法行为的处罚力度过轻，法律赋予环境行政执法的权限不足等等。

２．２环境保护法律基本制度难以落实

环境保护法律基本制度的实施是环境行政中最为重要的部分，执行效果如何，直接影响环境行政的成效。根据《环境保护法》和相关环境保护单行法的规定来看，环境保护法律基本制度分为：环境保护\o""计划制度、环境影响评价制度、排污收费制度、现场检查制度、限期治理制度等，它们在实施中所产生的问题是中国环境行政面临的难点。

（1）我国环境保护计划的完成情况

在国民经济和社会发展的第六个五年计划中，中国第一次根据《环境保护法（试行）》的规定将环境保护计划作为独立的一章写入国民经济和社会发展计划中。但是，从中国“六五”至“十五”计划的执行情况看来，改革开放后25年间中国有关环境保护计划的指标从未完成过。[2]这主要是由于环境保护计划的相关约束性规定的缺失和计划实施的配套资金无法保障而导致的。

（2）环境影响评价流于形式

环境影响评价制度对于预防新污染的产生有着重要意义，是预防原则的重要体现，然而，到目前为止，环境影响评价制度仍然只是流于形式。这主要是由于部分环评项目“未批先建”现象严重、环保部门跟踪检查措施缺位以及环评文件质量不高等现象造成的。

（3）现场检查备受制约

现场检查是环保部门进行监督管理的有效手段，是查处企业环境违法行为的重要方法。现场检查本应通过定期或不定期的检查，来监督排污企业履行环境法律义务的情况；但是，因为各种原因，现场检查的真正效用很难发挥。比如进入企业进行现场检查很困难；检查过程中取证更是难上加难。

２．３环境管理行政执法力量薄弱

环境管理行政执法权限的不足，在环保行政主管部门缺乏必要的强制执行权以及限期治理决定权等刚性执法权力上表现最为突出。现行的环境保护法律几乎没有授予任何直接强制执行权力给环保行政主管部门，它不像\o""工商税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，因此，当环境违法出现时，环保行政主管部门只能通过\o""申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务，却并不能直接予以强制。如此现状让环保行政主管部门对种种违法行为束手无策，更别提有效地进行监督管理。

此外，我国现行的环保法律除了《环境噪声污染防治法》规定“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定”外，其他法律都将这些限期治理权赋予地方政府。然而地方政府多是为了追求经济的发展，追求业绩，因此不惜牺牲环境，这种现象具有普遍性，这也在无形中削弱了环保行政主管部门的执法能力。

２．４环境管理行政执法人员业务素质不高

环保执法\o""工作面很广，涉及的领域和学科多而杂，所以执法人员不但要有良好\o""政治素质、道德素质，还要有相当宽泛的知识面。虽然现在环保执法人员队伍的总体素质与以往相比有所提高，但对于环保执法工作的高要求而言，还是不够的。问题主要表现在执法人员对环境保护法律法规、生产工艺、产业政策不够熟悉，更糟糕的是某些环保执法人员缺乏\o""职业道德和工作责任心，容易受利益驱动。执法人员服务意识相对淡薄也是一个方面。

２．５经济利益与环境保护二者利益冲突

我国国内的一些地方歪曲对发展观和政绩观的认识：如一些地方政府为了保证\o""财政收入，完成一定的经济指标，认为GDP增长才是硬指标，因此忽视了环境保护，放弃了所谓的软指标，在不断发展的经济的时候造成了环境的严重污染。

３发达国家的环境行政管理成功经验的借鉴

３．１构建法治政府的同时注重行政民主性

从20世纪70年代开始，美国就开始了法治政府的构建，一方面塑造政府的法治形象，另一方面广泛推行行政的民主性，不断扩大公民在行政管理中的参与度。主要途径可以总结为以下几条：1）制定行政程序法、情报公开法等法律以保证行政相对人的知情权、听证权、表达意见权等程序性权利。2）推行社区主义治理模式。这是一种强调自下而上参与的治理模式，优点在于让公共政策更符合民众的需要。3）实行\o""网络互动模式。随着互联网时代的到来，使得政府与公民之间互相沟通更为便捷，实行网络互动模式，进一步推动了公民与政府的直接对话和信息的双向互动。２让非政府\o""组织承担\o""社会服务职能

从20世纪80年代开始，美国出现了所谓重塑政府理论，这是主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会服务职能，建立政府与私人之间的非政府组织，即NGOs，根据美国非政府组织研究中心\o""统计显示，目前，在美国境内从事\o""环境保护与监督的NGOs已经接近3000个，有12%的组织正在协助政府执行环境监察、环境影响评价、环保指标\o""计划等重要职能，这些组织的积极活动，降低了政府的行政成本，增加了公众\o""管理环境事务、参与环境决策的热情和途径，使环境行政许可的透明度得以提升。

３．３在行政管理中引入激励机制

20世纪初期，美国实业家泰勒提出了科学管理理论，提出在行政管理中引入激励机制。这一理论直接体现在《酸雨项目》、《2003清洁天空法》和《NOX项目》中：推行可交易的污染许可，为私人领域提供了强大的创新动力，促进其研究和采取较少污染的生产方式。\o""经济激励取消了命令式管制，用经济手段去重构市场，实现管理目标。这种方式的实质是借助于价格信号把执行法律的决定交由市场主体做出，从而减少强制手段的运用。为了使经济激励行之有效，美国环境行政许可制度确立了以科技手段为核心的一整套监督措施，保障环境许可实施的真性和有效性，EPA的官方资料显示，这一方式比传统的命令型管理节约了管理成本达到30%。

３．４通过法律使人的知情权和参与权得以实现

进入21世纪，美国民众的民主意识和主体意识逐渐增强：人们不再满足于民主代议制所提供的参与机会极少的形式民主，而是需要真正的参与。因此，人们不满足对行政权运作结果的控制，而要求直接置身于权利行使的过程，以便更有效地监督行政行为，以维护自身的权益；人们不仅希望了解行政权力运作的方式、内容和依据，更希望充分表达自己的意见。行政相对人的知情权和参与权便成为人们关注的焦点。

为此，美国于1966年制定了第一个专门规定行政公开的重要法律——《情报自由法》，此后又相继制定了《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》。在管制\o""实践中，美国行政机关创造出了“政府—厉害相关人”的互动\o""网络结构（Government-Sta-keholderNetworkStructure）管制方法。\o""发展出不同形式的、灵活的网络，用以创造性地解决管制问题。管制机关采取多种策略，召集政府机关和非政府组织，参加到管制政策的制定和实施过程中来。[3]

4提高当代中国环境行政管理的对策研究

４．１健全环境行政管理体制

在确实实现环保行政主管部门的统一监管职能的同时实行垂直领导体制。也就是说统一环境行政执法主体，把本应属于环保主管部门而又分散于各职能部门的执法权尽量集中到环保主管部门，同时下级机构由上一级环境行政执法机构直接管理，从而避免县级环保执法部门负责人由当地行政领导任免的弊病，排除行政干扰。

４．２完善环境行政管理的监督机制

建立健全环境行政执法监督机制的有效途径之一就是深入开展环境行政执法检查。环境执法检查是国家整个执法检查活动的组成部分、是国家权力机关及有关部门以环境法律、法规为依据，对地方各级政府、环境保护行政主管部门以及企事业单位贯彻执行环境保护方针、政策、法律、法规的情况进行自上而下全面检查的法律监督活动。开展环境执法检查是全国人大环境与资源保护委员会和国务院环境保护委员会为落实党的十四大关于“加强环境保护的精神”推动我国环境保护\o""工作而采取的一项重大举措。必须将环境执法检查工作制度化、规范化、各级环保部门要根据执法检查重点制定执法检查计划、检查活动结束后应写出执法检查\o""报告，组织执法检查的环保部门应将执法检查报告以书面形式交被检查地区的环保部门，被检查地区的环保部门应根据执法检查报告的建议，切实改进环境执法工作。[4]

４．３提高领导认识，落实环保政绩考核

地方领导要树立科学的发展观和正确的政绩观，要确立“绿色GDP”的概念，建设资源节约型、环境友好型的社会，使得经济发展和环境保护和谐发展。要真正在制度上将环境保护列入各级领导进行政绩考核的指标体系，将环保指标作为与经济发展并重的指标来衡量各级领导干部的政绩，可以实行问责制，凡是环境质量达不到标准要求，环境污染严重的地方官员，要给予相对严格的处分，予以警戒；从而逐渐转变领到干部观念，能够自觉处理好经济发展与环境保护的关系。

４．４加强环境法制观念的宣传\o""教育

提高广大公众的环境意识和环境法制观念，是解决环境行政执法中许多现存问题的有效手段。可以通过开展内容、对象、手段广泛和形式多样的全民环境宣传教育，提高人们的环境意识和法制观念，唤醒和激发人们自觉保护环境、并培养勇于同污染和破坏环境的不良行为作斗争的意识和斗志，让“保护环境光荣，破坏环境可耻”的的理念真正深入人心。

４．５提高行政执法人员的业务素质和执法水平

提高行政执法人员的业务