第11章地方治理的路径选择和股份制改造与现代企业制度

第11章地方治理的路径选择关键术语：

多中心治理社会资本组织网络组织间网络关系新人型治理权变型治理合作型治理重点问题：多中心治理的理念与前提条件地方多中心治理的主体构成与角色转换社会资本在地方治理中的作用组织间网络关系理论地方公共组织网络体系的结构与功能地方公共组织网络体系运行机制的构建地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材11.1梳理地方多中心治理的理念11.1.1地方多中心治理概述11.1.2地方多中心治理的主体构成与角色转换11.1.3实现地方多中心治理的前提条件地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材11.1.1地方多中心治理概述1.多中心治理的内涵与特征多中心治理的思想是相对于一元或单中心权威秩序的思维而言的，它意味着地方政府为有效地提供公共产品和服务，进行公共事务的管理，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行为规则，通过互相博弈，相互调适，共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材奥斯特罗姆等人认为多中心治理模式有如下特征：一是存在自治与自主管理的力量。这些力量，在各自可以发挥优势的领域，按照一定的规则，采取较为灵活的理性的方式，寻求公共问题解决的高效途径。二是社会参与条件成熟，参与机会增多，参与意识增强。三是各主体利益更加多元。多重利益经过冲突、对话、协商、妥协达成一定的平衡。四是公共产品和服务，可以根据公众的偏好，在多种独立主体间进行选择提供，即“多中心服务体制”。2.地方多中心治理的重要意义罗伯特·达尔认为，政治系统中全力分布是广泛的，地方政府是最具权威的多元权力主体的核心成员；此外，各种不同的利益集团，社会组织不同程度地掌握着各种社会资源，以特定方式影响地方政府的政策取向，并逐渐演变成新型的多中心治理体系。随着经济的发展，社会的进步，人类文明程度的提高，更重要的是地方各种发展环境的复杂多变与不确定，原先单极的政府治理显得力不从心，多方社会权力主体的介入不可避免。具体而言，地方多中心治理的现实意义主要表现在以下几个方面：多中心治理，是实现地方政治民主的必然要求。多中心治理，有利于地方政府决策的科学化。多中心治理，有利于弥补地方政府管理的缺陷。人民网“网络问政”：使群众问有所答，惑有所解

近日，陕西省人民政府网站上一篇题为《农民工致信感谢赵正永省长为其讨回拖欠工资》的文章引起了社会的广泛关注和网友的热烈讨论。针对陕西省省长帮农民工讨薪的事情，网友“@破而后立制”认为，关心人民群众基本生活的领导才是好领导，值得学习。也有网友提出，领导的精力毕竟有限，网友反映的事情不可能每件都能及时解决，建立常态严格有效的制度予以保障才是正道。网友“@一面阳春碗”说，“如果省长之下的每一个人都能像省长这样，省长也不必这样了，省长要研究如何从根本上杜绝类似的情况再次发生。”网友“@alalie”直言，这样的结果需要掌声。记者了解到，今年4月22日，网友闫金民在人民网“地方领导留言板”上给陕西省省长赵正永留言，反映自己在陕西煤化澄合矿务局董家河外包队打工，2.4万元的工资拿不到手的问题。闫金民的留言得到了陕西省省长赵正永的关注，在相关部门及时跟踪督办下，企业支付了拖欠他所应得的全部工资。5月12日和14日，闫金民分别以手机短信和电话传真的形式，向陕西省省长赵正永和有关部门表达谢意。

近年来，随着我国民主化、信息化进程的加快，互联网等新媒体行业的迅猛发展，给社会带来了生机与活力，也给新形势下党和政府的群众工作、社会管理工作提出了新的挑战。陕西省省长赵正永在谈到网络媒体的舆情监督时表示，陕西省政府办公厅专门有一个部门，负责舆情分析、舆情收集等工作。他们会将前一天网络媒体上所反映的各种报道，包括负面报道，于第二天一早送到办公室给我查看。第二天我看到这些，对有些问题督办的是比较多的，我批了以后，我们有关部门去督办，督办了以后我们在政府网站上面进行回复，这个也是比较多的，对我们的工作有一个很大的推动。记者了解到，2011年陕西省省长赵正永入选人民网“2011年度十大最受欢迎嘉宾”，而对其的获奖理由则是：回复和浏览人民网网友的留言是他通过网络联系群众的主要方式之一。

陕西省社会科学院副院长石英表示，在全媒体时代盛行的今天，很多传统媒体为了提高自身竞争力，纷纷采取措施开设有各自特色的网络平台。而人民网作为人民日报的网络媒介，其最大的两个优势是：一方面建立了网民与政府沟通的最大平台，既通过留言板让网民与政府之间能够互动，同时及时客观的报道亦是对政府的建言献策和舆论监督平台。而作为人民网股份有限公司和人民日报社陕西分社倾力打造的网络平台“人民网陕西频道”，自2010年7月1日上线以来，积极发挥网络媒体的舆论监督职能，进行多篇原创新闻采访，为陕西地方建设建言献策。石英说：“人民网陕西频道在陕西落地仅仅2年时间，借助人民日报和人民网的人才和资源优势，组织的各类专题报道深入一线，深入基层，推出一系列重磅报道，报道推出后不仅受到社会的关注、网友的热议，同时引起政府部门的高度重视”。

近日由省三江源生态保护与建设办公室、省行政学院、省林业厅、北京大学自然保护与社会发展研究中心主办，省生态环境遥感监测中心、北京山水自然保护中心协办的“三江源的新希望：走向绿色经济与治理”研讨会在省行政学院召开。来自省内外二十多家高校、科研机构和政府部门的专家学者和实际工作者围绕科研体系创新、生态环境治理、社会管理创新、绿色经济发展等方面共话三江源的新希望。

地处青藏高原腹地的青海三江源地区，自古以来，水草丰美，湖泊星罗棋布，野生动物种群繁多，典型的高原草原草甸区。上世纪70年代，随着全球气候变暖，冰川、雪山逐年萎缩，高原湖泊和湿地的水源补给受到影响；湖泊、湿地面积缩小甚至干涸，泥炭地干燥裸露，沼泽地逐渐消失，沼泽低湿草甸植被向中旱生高原植被演变；人口增加和人类过度的生产经营活动，导致草地大规模退化与沙化，优质牧草逐渐被毒、杂草所取代，草地危害动物如鼠类、旱獭乘虚而入，草地载畜量减少，野生动物栖息环境质量减退，栖息地破碎化，生物多样性降低。

黑土滩是荒漠化的前兆，而草原一旦荒漠化就很容易引起沙漠化。因此草原荒漠化治理的最佳时间就是草原开始退化，黑土裸露的黑土滩阶段。三江源生态保护和建设工程实施以来，为确保项目区生态的整体恢复，同时充分考虑到今后三江源地区畜牧业长远发展，与退牧还草同步进行，国家先后投入5.23亿元资金，对三江源地区的522.58万亩黑土滩分期进行了治理，同时投资1.57亿元，对3138.13万亩草场进行鼠害防治，尝试解决黑土滩的问题。三江源生态保护与建设2003年1月，国务院正式批准三江源为国家级自然保护区三江源有很好的对保护认同的文化基础。藏传佛教的文化中，就有许多崇敬自然、保护生命及生命之间平等的认同。这是保护可以依靠的社会资源，有这个社会资本，老百姓有保护的意愿，使得以社区为主体的保护成为可能。三江源生态试验区应强调尊重文化，这是整个藏区都应该推广的原则，对社会稳定也会起到促进作用。在过去的6年里，开展过一些像“协议保护”的项目，即保护区授权给老百姓来开展保护活动、承担保护责任，同时对老百姓做保护的成效给一些奖励，这也是一种生态补偿的尝试。11.1.2地方多中心治理的主体构成与角色转换1.地方多中心治理的主体构成地方政府是地方多中心治理体系中的核心主体。企业型组织是以追求组织自身利润最大化为目标的营利性社会组织。市场经济的飞速发展，使得企业型组织在地方治理中日益扮演着越来越重要的角色。非营利组织作为社会公共领域的一种普遍现象，是社会中自发组织起来的，不以营利为目的的一种社会组织。非营利组织已经推动地方政府治理方式的变革，是地方政府管理公共事务的有力补充。摁马桶玩儿排遣孤独的老太让你想起了谁

68岁的宋老太现住在大连市甘井子区南关岭街道姚兴社区。年前，儿子把她从外地农村接到大连过年，年后她也一直没有回老家。前几天，宋老太的儿子下班回家，看见门上贴了张单子，仔细一看是自来水公司的抄表记录，上面的数字吓了他一跳，两个月竟然用了98吨水。原来，宋老太第一次见抽水马桶这个东西，感觉特别神奇，“井里的水不花钱，所以我一个人在家的时候，没有事就摁一下。”宋老太说，每次摁完以后，她都觉得挺有意思。

与其说宋老太摁的是马桶，不如说摁的是寂寞，但让人伤感的是，即便她摁掉了980吨自来水，也未必能冲掉那份浓烈的寂寞与无奈。好在宋老太的儿子还算孝顺，他没有明确提出浪费水的事，怕老妈心疼上火，只是说总摁马桶的抽水开关，影响开关的使用寿命。这种善意的劝解，体现了一种孝顺。问题是，宋老太不摁马桶之后，她又当如何排遣孤独？

宋老太的孤独让很多人感同身受，有网友自称，“这让我想起我奶奶，来广州跟我们一起住的那段时间不断喂家里的兔子吃胡萝卜，结果兔子撑死了”

。中国有多少类似这样摁马桶玩儿、喂死兔子的老人？也许难以统计。一个不争的事实是，我国已经进入银发社会。截至2011年底，我国60岁及以上老年人口达1.85亿，预计到“十二五”末期，老年人口将达到2.21亿。空巢老人和留守老人不断增多，据统计，农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%。“出门一把锁、进门一盏灯”，就是空巢老人生活状态，孤独像洪水一样袭来，更关键的是做什么事都不方便，甚至充满种种不可预知的风险。另一方面，老人即便在儿女身边，也未必就能驱散孤独，就像宋老太。每个孤独的老人背后都有满腔的无奈和沉重的叹息。

一项调查表明，目前我国老年疾病患者中50%-80%是源自于老年人的心理疾病，而约70%的心理疾病是因为老年人缺少精神关怀所导致的。确实如此，到了一定年岁的老人，他们的物欲极低，往往吃饱穿暖即可，他们最需要情感输送，需要人性关怀，比如子女多陪他们唠唠嗑，孙辈多和他们逗逗乐。当然，在现代社会，大多数年轻人陷入了一种陀螺化的生存状态中，每天忙得团团转，沉重的工作压力让人很难抽出大量时间在家陪父母。工作重要，父母的精神需求也重要，该如何平衡两者关系？

南京鼓楼区首推公共服务“外包”破解供给不足难题

老年人独居无人照顾怎么办？……面对“公共服务产品供给不足”这一社会建设的重要课题，鼓楼区大胆创新，秉承“有限政府、无限服务”理念，将外包模式引入居家养老服务领域，“公共服务外包”改革应时而生，有效激发社会活力、扩大公众参与、促进幸福城区建设。截至目前，全区实施的公共服务外包项目28项，涉及13个部门，2011年度服务外包资金总额达4000多万元。政府公共服务外包，是指以政府机关或部门作为发包方，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，承包或委托给具备条件的法人或其他组织（以下统称承包商）履行，并支付相应报酬的民事法律行为。

2003年5月，鼓楼区在全国率先创建“居家养老服务网”，以政府购买服务的方式与民营养老机构展开合作，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供照应起居、买菜做饭等生活照料服务。目前“居家养老服务网”服务老人达5500人/户。2004年6月，鼓楼区出资创办了96180生活服务求助热线。全市近400家相关服务企业依托96180热线，提供包括家政服务等100多项服务资源。2005年，鼓楼区成功运作民营金康老年护理中心租房项目，以招投标方式吸引民营养老机构前来参与，中标的机构便获得无偿使用权。短短几年的发展，全区养老床位总数已从2003年的190多张增至2368张，提前实现了“十一五”规划目标。

有人这样算过账：在“外包”模式下，财政花200万元支付给民营养老机构，可为2000名老年人解决养老难题，这就等于建起一个没有围墙的2000张床位的养老福利机构。若按当前长三角地区的行情，在南京建设福利机构每床位造价约25万元，以此推算需总造价约5亿元。而把这5亿元用于购买服务，支付每年200万居家养老服务经费，至少可用250年……社会建设创新的难点与突破点在“社会协同”。鼓楼区政府由开始的自发到而后的自觉，将购买服务作为社会协同的有效路径，通过购买民营养老机构的服务，实现了功能替代。达到了群众困难得到解决，民营机构得到发展，政府服务得到落实的三赢局面。政府购买服务是被国内外的实践证明的现代政府的一种善治举措，我们希望政府将购买服务的范围更加扩大，扎扎实实开创和谐社会的新局面。咖啡价格遭遇寒冰行业协会组织自救

3月31日，国际咖啡巨头停止收购云南咖啡豆，云南咖啡难卖和价格持续下滑成了大家关注的话题。由于咖啡是云南本土最早与国际市场接轨的农产品，咖啡收购报价也一直参照纽约期货价格。云南省咖啡行业协会日前在昆明举行媒体见面会，就当前云南咖啡遭遇价格持续下滑，咖啡出现难卖状况进行情况通报；同时，云南省咖啡行业协会发出号召：云南本土咖啡企业联合行动，决心将当前难卖的2万多吨咖啡豆收购，绝不让一吨咖啡豆烂在咖农手中，确保云南咖啡产业健康发展，不伤害咖啡种植户的积极性。咖啡价格持续下滑

去年采收季，云南咖啡豆产量达5万吨，今年大概有6万吨，产量增多的同时价格却下跌了三分之一。据了解，目前普洱、保山、版纳等咖啡主产地尚有2万多吨咖啡豆难卖。什么原因造成咖啡价格持续下滑，咖啡难卖呢？云南省咖啡行业协会会长熊相入分析认为，欧洲债务危机、美国次贷危机和蔓延到全球的金融危机影响了咖啡市场，中间商开始观望，咖啡厂商开始启动库存，一时间使人产生咖啡生产过剩的错觉，咖啡消费市场萎缩。实际上咖啡消费并没有减少，但正是这样的观望态度和咖啡厂商启用库存，导致价格下滑。另外，世界咖啡价格存在价格周期，以每十年左右为一个波段，2003年咖啡价格开始逐步攀升，2011年，全球咖啡价格升至近30年来的顶峰，2012年咖啡价格回落，但此次跌价太快，让咖啡种植户措手不及。根据调查，当前云南咖啡种植的生产成本在每公斤13～15元，当收购价格在15元以上时，咖啡种植户还是有一定利润空间，但和投资其他种植业相比，收益率显得很低。2012年年内，云南咖啡种植面积将突破100万亩。但当云南咖啡产业发展如火如荼的时候，国际咖啡价格忽然急转直下。2012年2月开始，咖啡价格持续下滑的浪潮席卷云南。云南咖啡产业出路何在

3月31日，国际咖啡巨头停止收购云南咖啡豆，云南咖啡难卖和价格持续下滑成了大家关注的话题。此时，作为协会会长单位的后谷咖啡公司正在忙碌着，各副会长单位也在积极响应，想办法寻求更多的销售突破口，兑现不让一吨咖啡豆烂在咖农手中的承诺。当云南本土咖啡企业积极行动之时，企业家们也寄望政府有关部门能采取有效措施，扶植咖农渡过难关。在一些云南本土咖啡企业在接受记者采访时表示，在解决当前咖啡豆销售难的问题上，希望政府能够吸取国际上一些成功的案例。例如，像巴西政府，当咖啡价格持续下滑的时候，政府协调，扶持企业收购进行保存，当咖啡价格走高时候再出售，确保咖啡种植的积极性；同时，在咖啡价格持续下滑时，政府相关部门的反映非常迅速，给本土咖啡企业安排贴息贷款，鼓励企业积极收购，不让咖啡烂在农民手中。

2.地方多中心治理主体的角色转换地方政府不是全能的，如同市场一样存在缺陷。在不稳定因素凸显的今天，各地都存在不同程度的“政府失灵”，所以，首先必须实现多元治理主体的角色转换，才能稳步地推进地方公共管理的多中心治理。（1）地方政府应从单纯使用权力到注重树立法理权威（2）企业型组织应从注重利润索取走向回报社会、担当社会责任。（3）非营利组织应从依赖走向自治。11.1.3实现地方多中心治理的前提条件（1）地方政府的引导地方政府通过政策引导，强化社会主体意识、参与意识和权利意识，才能形成政府与社会的互动协作，才能使地方公共机构能够以较低的治理成本完成公共服务的提供。（2）公民社会的构建一个国家自治化程度越高，代表着公民社会越成熟；公民社会越成熟，意味着多中心治理体系越完备。（3）权力资源的再分配“多中心”治理要求的分权化指的是不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。11.2培育地方社会资本11.2.1社会资本的概念11.2.2社会资本在地方治理中的作用11.2.3优化地方社会资本的生长环境地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材11.2.1社会资本的概念自法国社会学家皮埃尔•布迪厄首次提出“社会资本”后，在各种学科内都有独到的发现和运用。迈克尔·武考克：社会资本的最大价值在于，针对当代某些最迫切的问题，它为用多学科和跨学科的方法进行广泛的探讨提供了可靠的起点。地方社会资本的培育与发展，将是地方政府实现有效治理的一条重要路径。罗伯特·帕特南：社会资本是指社会组织的那些可能促进协调行动而提高社会效能的特征，比如信任、规范及网络。具体而言，社会资本是存在于组织之间的潜在的基于长期的互动交往而建立的彼此间的信任模式、拥有的关系网络及互惠的规范。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材11.2.2社会资本在地方治理中的作用（1）社会资本是地方治理中不可或缺的社会资源社会资本是一种在制度化的社会关系中自然形成的资源。当国家和社会，地方政府和地方社会之间的信任资源发挥功效时，可以大大优化地方整体的治理功能，提高治理效率。（2）社会资本是地方多元治理主体之间的合作纽带多元治理主体之间的良好合作，需要以信任为特征的社会资本的推动。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材11.2.2社会资本在地方治理中的作用（1）社会资本是地方治理中不可或缺的社会资源社会资本是一种在制度化的社会关系中自然形成的资源。当国家和社会，地方政府和地方社会之间的信任资源发挥功效时，可以大大优化地方整体的治理功能，提高治理效率。（2）社会资本是地方多元治理主体之间的合作纽带多元治理主体之间的良好合作，需要以信任为特征的社会资本的推动。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材各类社会资本积极进入文化产业

资金短缺得到缓解

文化产业的发展离不开金融的支持，记者日前从文化部获悉，十七大以来，文化产业投融资工作取得了重大进展。金融支持文化产业取得了突出的成就。各类社会资本积极进入文化产业的态势基本形成，产业发展的资金短缺问题得到有效缓解。据了解，2010年起，中央财政设立了“文化产业发展专项资金”，两年来，已经累计支持文化系统304个项目9.21亿元。2011年，文化部下发了《文化部关于推进文化企业境内上市有关工作的通知》，逐步建立文化企业上市辅导培育机制，文化企业上市趋势良好，7家文化企业在境内A股市场成功上市，此外，还有4家文化企业借壳上市，5家文化企业成功登陆美国资本市场，截止2011年末，在沪深两地上市文化企业累计超过50余家。专家：社会资本办医不能完全变成企业化经营

2010年，国务院办公厅发布指导意见，把医疗卫生作为向民间投资的七个重点领域之一，卫生部医改办信息组组长、药物政策与基本药物制度司副司长姚建红指出，目前社会办医的好处有三方面:第一个，从政府来看，有利于扩充医疗卫生资源，缓解政府资源不足的问题。从公立医院改革来讲，有利于扩充竞争面，增强对公立医院的竞争。从群众来讲，给人民群众一个多元化的选择，既是保证我们的居民的服务需求，也保证其他的非基本的医疗服务的需求。

姚建红指出，发展社会办医是基本原则，既要扶持，也要监管，既要规范，也要发展，现在的政策对于社会办医的政策相对比较宽松一些，但是地方落实还有一个过程，要加大落实力度，但是加大监管，是我们卫生部门的重要的职责。怎么样加强管理，使得民办医院诚信来办医。国务院医改专家咨询委员会委员、北京大学经济研究中心教授李玲称，其实中国这30年来一直都是在鼓励民营资本办医，但是几乎没有一家小医院从诊所变成一家综合性的大医院。李玲分析指出，在中国办医仍要看到医疗服务的特殊性，这个行业它的特殊性，就在于仅仅有钱不行，它需要一个团队的协作，需要长久地投资建立品牌，这是非常难的一件事，是需要相当长的时间，中国的民营资本现在开始在做非盈利了，比如最近北京刚刚成立了嫣然儿童医院。但是我们要清醒地认识到，老百姓对解决看病难、看病贵的呼吁是非常迫切的，中国得先把自己的公立医院好好办好。社会资本办医,还需再破"玻璃门"

鼓励社会资本办医,大力发展民间医院,是新医改的重要举措。这一举措的首要意义,在于缓解公立医院医疗资源紧张的现状。以北京为例,“看病难”是不少患者的切身感受,“挂号起五更,排队一条龙”成为常态。即便从去年7月开始,北京市相继推出114电话预约和网上预约挂号平台,但根据北京市卫生局网上预约挂号平台显示,多数医院投放了3个月的号源,像同仁、协和等知名医院的重点科室,3个月以内的号源全都约满。以现有公立医院与私立医院的绝对数量对比来看,13519:8864,超过1.5:1的比例,开放社会资本办医之后,相信民营医院数量还会有一定数量的提升。然而两者各自发挥的效用,与其数量却远远不成正比。提起民营医院,人们总会联想起不孕不育广告,似乎去那里看的病多是难以启齿的私密病。于是乎,与公立医院的门庭若市相比,有些山寨化的民营医院则总为患者数量发愁。产生这一结果至少有两个重要原因:其一,医疗人才的良莠不齐。医学院毕业的学生,就业首选是那些公立的三甲医院,因为不仅仅是这些医院收入高、饭碗稳,单就在职称评定上,相比于民营医院,也大有优势。这就导致流向民营医院的人才质量无法得到保证。其二,无法使用医保。截至2011年,北京市拥有医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等各类医疗机构达9000余家。其中,属医保定点范围的各级医院共有近2000家；民营医疗机构3000多家,占全市医疗机构总数的三分之一,但被纳入医保定点的民营医疗机构仅占全市医保定点医疗机构的6.5%。这种局面使得患者即便想到民营医院就医,也会囿于就诊费用的现实考量而绕门而过。

以上这些,其实都与政策层面上的“玻璃门”有关。目前,不仅在职称评定、医疗保障“定点”上,在税收、拿地成本等问题上,民营医院都受到不公平待遇,这也使得民营医院很难与国营医院在同一条起跑线上竞争。这也是发展这么多年来,民营医院虽然数量不少,但多而不强的政策性原因。所以,为了使民营医院真正能起鲶鱼作用,甚至与公立医院形成竞争态势达到良性循环,打开社会资本办医的大门之后,还需再破政策层面上的“玻璃门”,在财政上、税收多给些支持,在引进人才上给予户籍、职称评定等方面的同等待遇,在用电、用水、用气、用热与公立医疗机构实行同价等等。站在同一条起跑线上,民营医院才能真正发展壮大起来,成为缓解看病贵、看病难的一个生力军。

允许社会办医，就必须允许医生慢慢地流动起来，但目前，大量的医生还在公立医院。针对这个问题，李玲回答称，中国现在的医疗服务市场其实是过度竞争的市场，每一家公立医院都是自我经营的，都在竞争。中国民营医院本身的力量就不行，在竞争中都是靠一些不规范的行为在生存，这个问题可能不是单方面能解决的，它需要把公立医院办成真正的公立医院。王延中称，中国医疗机构还是需要社会的力量，公共的资金来注入医院，这样可以对医院的行为进行强有力的监管，医院之所以是盈利性突出，就在于内部监管不规范，医院的收入是大问题。11.2.3优化地方社会资本的生长环境地方政府可以通过一下方式优化地方社会资本的生长环境：（1）继承传统文明。学习和继承本国的传统文明是培育地方社会资本的前提条件。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材

对于“社会资本”概念，尚没有为人们普遍认同的定义，从其基本内涵看，社会资本是相对于经济资本和人力资本的概念，它是指社会主体（包括个人、群体、社会甚至国家）间紧密联系的状态及其特征，其表现形式有社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等方面。社会资本存在于社会结构之中，是无形的，它通过人与人之间的合作进而提高社会的效率和社会整合度。社会资本与物质资本、人力资本一样，这种个人与组织的他人之间的联系可以给他个人带来未来的收益。社会资本往往是针对某种组织而言的。他在该组织中社会资本的多少反映了他与组织中其他人之间的人际联系在长期来看，可以给他带来的额外的利益的大小，其外在的指标可以表现为声誉、人缘、口碑等等。在西方发展起来的社会资本理论，是建立在其市场发育完善、制度健全的基础之上的，其社会网络、社会资本的运用，相对来说是以不与现存制度相抵触、不损坏社会整体利益为前提的，以普遍信任等公民精神为主要方面社会资本，为多元社会提供了秩序和整合的基础，有助于促进政府的民主和效率，并推动自发社会秩序的形成。因此社会资本被寄予推动经济社会发展和民主治理的厚望。与西方社会不同，对于正处在现代化转型的国家与社会来说，在社会资本方面一般都面临多重困境：其一，社会的现代化转型使得家庭、社区等传统社会资本遭受侵蚀；其二，市场、法律等制度性社会资本尚未建立或健全，经济社会发展和民主政治缺乏有效的制度支持；其三，在制度化缺乏的情况，“拉关系”等非制度化运作，成为获取资源和减弱不确定性的重要选择，国家与政府垄断大部分社会资源的情况，也往往使得政府部门与官员的腐败与寻租成为常态，促使人们陷入“非生产性努力”的恶性循环。因此，在这些国家与社会中，社会资本往往被看作是个体由以获取资源的“关系”，社会资本研究也重点关注的是非正式制度性的社会资本（2）借助网络媒介。这里的网络培植既包含社会关系网络也包括互联网。前者是传统的培植网络，即通过人与人，组织与组织之间的频繁互动交流与沟通，实现彼此信任的关系；后者是从前者中分离独立出来的融入现代电子科技元素的培植方式。

网络社会资本即网民以虚拟社区为媒介,通过建立以符号为主要形式的与其他网民及虚拟社区之间的认同关系,从而获得的虚拟资源。其归宿是转化为现实的社会资本。网络社会资本主要包括:(1)行为者:网民;(2)媒介:虚拟社区;(3)资源的外在形式:符号形式或者说是虚拟的资源;(4)资源的获得方式:通过与其他网民及虚拟社区之间的认同关系;(5)归宿:现实社会资本。这种虚拟的资源并不会永远保持一种虚拟的、不真实的状态,它将通过网络与现实的无缝运作转化为现实的社会资本。随着上网人数的剧增,各种现实的合作关系特别是贸易领域的合作关系链接到了网络空间里,网络社会资本的积累已经开始影响到了现实的生活。

网络社会资本与现实社会资本之间具有很多共通之处:首先,都是关系资源。不管是现实社会资本还是网络社会资本都力图通过建立一种人与人之间的信任关系从而获得资源。其次,都有一定的周期。作为一种社会资本,二者都需要通过一定的维护才能使资源得到延续。最后一个共同之处在于不管是现实的社会资本还是网络社会资本的建立都是为了一个目的,即使资本拥有者从中获利。即便资本拥有者并没有意识到这一点,这种资本的存在依然是一种获利的工具。这种利益既可能是金钱等物质利益也可能是权力、威望等非物质形态的利益,以后者居多。对于网民,他们并不仅仅只生活在赛博空间里,作为一个现实社会的成员,他们还要扮演各种现实的角色。一个社会成功人士上网以后可以不费吹灰之力成为网络世界里的焦点人物。今年在各大媒体频繁报道的“老徐”(徐静蕾)博客以人气过千万成为真正的网络奇迹,一位疑似过气的明星凭借网络竟然重新鲜活在人们的视线里,这不能不说是网络社会资本运作成功的典范。大多数的BLOG社区会通过邀请在现实社会中具有一定知名度的明星或其他领域的名人来吸引更多网民的参与,这种社区与知名博客之间的关系体现出一种互相促进的双赢关系。所以知名的博客通过转化其现实社会所拥有的社会资本从而在网络社会里预先进入“资本维护”的阶段,而无需像一般网民要辛苦地经历一段艰难的“资本原始积累”阶段。

由于网络社会资本的易逝特征,这种虚拟资本的分配往往如走马灯一样,无法在时间和精力上投入于网络生活的人在资本的获取方面处于劣势地位。网络社会资本的投资是一种长期性的投入,并不是每个人都可以拥有这样的条件。而这些条件恰恰与现实社会中的社会分层是相符合的。白领和知识阶层有更多的时间和机会可以维护自己的网络资本,而蓝领阶层和非知识阶层则根本被排除在网络社会资本的分配体系之外。随着这种资源分配的深入,社会精英凭借一种先入为主的网络社会资本获取与转化使自己拥有的社会资本更加雄厚,而非社会精英则会因为网络技术的发展而导致的断层,拉大与社会精英之间的距离。（3）培育信任文化。它有利于降低各方交易的成本，提高效率，维护当地的社会秩序。网络爱心廉价消费背后的脆弱信任白血病女孩鲁若晴在新浪微博公布病情引发关注，近日有网友质疑此事系杜撰、炒作。后经新浪工作人员联系其朋友、两名探访过她的网友以及多名当地媒体记者，得知确有鲁若晴其人（非真名），其白血病病情也属实。舆论一方面反思现今网络质疑成灾的现象，另外，爱心消费现象也频繁见诸网络，引发网民批评。

近日，一位名叫“鲁若晴”的姑娘成为大家关注的焦点。她是一位白血病患者，但她每天在微博直播自己的治疗过程，乐观开朗的她赢得了大家的支持和祝福。但近日却有人怀疑这是一场炒作，这又是何原因呢？“若你安好，便是晴天。”这是网友“鲁若晴”的微博签名。从今年4月16日起，她开始用微博直播自己治疗白血病的过程，字里行间体现了自己对于生命的乐观和积极态度。“亲爱的们，我还在，眼睛变得模糊了，难过的一天一夜。想做一天的正常人，化个淡妆，穿得美美的，和闺密一起Shopping。”在微博配图中，她化了妆，配上了很美的自拍照。在5月16日的微博中，她则表示，“病情越不乐观，心好似越强大。睁开眼发现自己又赚一天，感觉一切是那么美好。”这些都引来了网友的支持和感动，网友“红暗灰的故事”画了一幅“鲁若晴”穿婚纱的图片，圆了她一个穿婚纱的梦，她则转发并回复道，“有首歌，你是我的眼。”

让不少网友“傻眼”的是，此事在昨天下午发生了第一次大逆转。由于网友“作业本”曾为“鲁若晴”整理过一份资料，里面提到今年初她在青岛市青医附院检查出了癌症晚期，于是山东一媒体记者亲赴青岛，到这家医院采访。然而从青医附院提供的住院病历中却没有找到“鲁若晴”，院方也称“从来没有过一位姓鲁的病人，也没有符合这个情况的女孩”。报道中提到，前天上午还有人拿着鲜花来医院找寻“鲁若晴”，但都没有找到。一石激起千层浪，这则报道让众多网友开始了种种猜疑，网络红人“烟花妹妹”则把矛头指向了较早参与此事的“作业本”，并发微博称“作业本”其实是个微博公关团队，对“鲁若晴”的事件也完全是一场为了金钱利益的炒作：“短平快炒作鲁若晴账号可以带来十万左右收益，但却践踏了网民的真诚与善心。”记者采访了北京协和医院的医生于莺，得知“微博抗癌女孩”确有其人，因身患急性髓系白血病，于今年1月到2月份在北京协和医院西单分院治疗，不过，真名不叫鲁若晴，叫鲁超。目前已经不在协和医院了。据于莺介绍，“鲁若晴”的病情并不乐观，但她的家人一直断然拒绝外界的资助。下午5点左右，网传鲁若晴系炒作发微博进行辟谣，辟谣称经过联系“鲁若晴”的好友、两名探访过她的网友以及多名当地记者，得知确有其人，其白血病病情也属实。网民质疑鲁若晴炒作存在一定合理性

基于互联网平台的爱心举动，往往都会经历爱心涌动，广泛影响，再到遭遇质疑，继而得以证实或证伪的过程。这与当前的网络环境有一定的关系，经验表明，由网线连接的民众有着日常陌生人所不具备的爱心冲动，网络降低了信任的交际成本，不像现实生活中那样过于依赖人际关系，当弱者在网络中寻求帮助，网友倾向于相信其遭遇，并且愿意动用鼠标、键盘，甚至走向线下表达关切，继而放大影响。在这样的背景下，越来越多的公共事件通过网络发起，网民甚至成为最有爱心的群体，“网友”这个称呼超越了网络，暗示了一种亲切、友好的社交氛围。

然而，网络环境除了有网友的纯粹一面外，还有着阴暗面。舆论力量逐渐受到重视，并且从中衍生出商业利益，网络推手、网络打手不断涌现。即便是出于救助个体或者社会公益目的的事件，也让人心生疑虑，难免受到质疑。2011年“金泉少侠”策划的“广州跪爬母亲救女儿事件”，无数网友表达关切、施以援手的举动被利用，炒作底线被突破，并因此受到广泛批评，而爱心消费大概即可追溯至此。

在这样一种特殊、矛盾的心理背景下，构成了网民对类似网络公益事件的纠结心态。互联网上批量生产的“键盘上的爱心”，尽管有其新意，但善意与娱乐，爱心和虚伪，各种诉求泥沙俱下。“键盘上的爱心”很廉价，屏幕前的人很敏感，因为廉价，所以热心；因为敏感，所以受伤。“鲁若晴事件”见证的是一个大繁荣与大解构并存的互联网社会，在这个社会中，网络菜鸟和IT精英，草根与高富帅，屌丝与公共知识分子，屹立于庙堂之高或者混迹于江湖之远，以及秉持浪漫主义与现实主义，乡愿与犬儒等不同姿态的人，共同构筑了互联网世界。而在网络之外，权威逐渐消解，政府面临公信力缺失，民间质疑成灾，官民之间信任缺失。而在现实生活中，经历反复的被忽悠、被欺骗之后，人与人之间竖起由阴谋论筑就的高墙，亚细亚式的社会结构、思维模式仍然是主流。

（4）积累互惠的社会规范。制度建设既包括刚性的制度规范，又包含柔性的社会规范，它们是构建社会资本的重要条件。（5）发展社团组织。社会资本在地方公共治理中发挥功效，必须依赖代表社会高度自治的社团组织的积极参与。11.3构建地方公共组织网络体系11.3.1组织间网络关系理论的兴起及其特征11.3.2地方公共组织网络体系的结构与功能11.3.3地方公共组织网络体系的治理模式11.3.4地方公共网络体系运行机制的构建地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材11.3.1组织间网络关系理论的兴起及其特征1.组织间网络关系理论的兴起20世纪80年代以来，政府间关系发生了很大的变化，传统的中央控制模式和地方自治模式已经无法准确地描述现实中地方政府间关系的复杂性。组织间网络关系模式作为一种全新的分析模式受到学者们的青睐。组织间网络关系理论的兴起基于对传统的科层制和地方自治模式的困惑，20世纪60年代对层级组织的质疑不断出现。奥图勒提出公共行政学应该认真地对待网络，并且他对于现代公共行政实践中网络日益增长的重要性归结为：一是公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必须涉及到跨机构之间的协作。二是处理复杂事务的政策可能必需网络化的结构才能执行。三是治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的。四是必须努力使各种联系制度化。五是跨部门和不同层次管理的需要，如交通管理者面临着残疾人权利保护、濒危物种保护和能源保护问题，而不仅仅是交通效率、有效性和土地使用问题。基克特：网络是现代社会的最基本特征，它应该成为政策科学家用来探索网络中的公共政策制定与治理之可能性的工具。丹尼斯·马莱特、奥利弗·克莱沃、布鲁诺·莱考克从多维角度对组织网络的概念进行了定义：经济维度：网络组织是超越市场与企业两分法的一种杂交组织形态，从这个角度来看，构成一个网络的特定组织形态的出现及其演变可以用交易费用经济学的方法来分析。历史维度，网络组织是各种行为者之间基于信任、相互认同，互惠和优先权行使等所组成的长期关系系统，网络是随时间推移组织交易的一种手段，它从不是静态的，而是处于不断的演进之中。认知维度，一种网络组织是大于个别行为者(企业)诀窍总和的集体诀窍的储存器，这种组织方法的优势是允许集体学习过程得以在更广阔的范围内展开，如超越了企业边界的技术开发的学习过程。规范维度，所有网络都是由旨在确定每个成员的义务与责任的一套规则所定义的，这些规则划定了集体活动的领域，并确保与网络的外部环境相比，网络组织受到始终如一的规制。这里所指的组织间网络：一些相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样的组织群就可以通过集体决策联合行动来生产产品及提供服务，以便更快捷地适应不断变化的技术和市场环境，提高自身竞争力。这里所讲的组织可以是单个的公司、企业、私人自愿者组织或政府机构。2.组织间网络关系理论的特征：（1）主体多样性和等级制色彩的弱化。织间网络中的行动者是多样化的，而且这些主体的地位是平等的。相互依赖性是组织间网络关系得以存续的充要条件。（2）合作是网络组织最本质的特征。在网络组织中，任何单个结点组织都不能孤立的存在，更无法单独完成组织的任务。（3）扁平化结构。网络组织的结构是扁平化的，取代了传统的等级森严的科层制体系。（4）共同的目标。共同的目标是网络组织可持续发展的基础，也是组织成员共同行动的动力。11.3.2地方公共组织网络体系的结构与功能1.公共组织网络体系的结构关于组织间网络的结构，格兰多利与索达强调了两个特点：网络是协调组织间相互依赖关系的一种模式，不同于单个组织内部的各个单位的聚集，也不同于通过市场信号进行的协调。网络的协调的过程，组织间的联盟所具有的结构并非一定是科层制与市场之间的“调解人”，但是也没有必要做出科层制就是科层制、市场就是市场的区分。杰拉尔德·黑格与凯瑟琳·奥尔特补充了第三点：在组织间网络中，任何组织都没有绝对的权威，各个组织都有自主权不能有某一个组织拥有绝对的官僚统治权，它是通过共同决策、解决难题、共同分享利润和威望的集体运作来管理的。

在网络组织模式下，地方公共组织的结构及其关系具有以下特征：一是层级结构的扁平化。网络模式下地方公共组织之间是平等的关系，公共组织间的互动和合作增多。二是政府分权，权威分散。表现为政府向企业放权、中央政府向地方政府放权以及各级地方政府向下层放权。同时，权威的分散也伴随着发生。三是地方政府的横向联系的加强。地方公共组织间相互依赖性增强，密切了彼此间的经济关系,改变了中央与地方政府一对一的博弈关系格局。2.公共组织网络体系的功能具体而言，地方公共组织网络体系的功能表现在以下几个方面：有利于推动地方治理的民主化参与。有利于提高地方政府的管理效率，增强回应力。有利于整合民间资源，节约政府成本。11.3.3

地方公共组织网络体系的治理模式1.理论模式（1）信任型模式组织网络作为一种政策过程及结果的分析工具，关注的是各种社会组织和政府部门之间不断通过频繁的信息和资源的交换实现互动共享，其要求建立在长期的信任基础之上的，多元政策主体间的协作、互惠、共同治理，又进一步巩固了战略联盟的信任机制。织网络的各方主体间的信任和承诺是地方治理的基础。（2）权变型治理权变型治理即是权宜通达，应对变化，根据外部环境、条件的变化，而有针对性的采取相应的最佳治理方式。这种治理还是构建地方组织网络体系，实现有效的多中心治理的精髓，可以克服政府与市场失灵的某些缺陷。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材(3)合作型治理合作型治理表现在组织网络体系中，要求地方政府摆脱传统的单一强势主体的姿态,吸收社会中的多元治理主体，与其合作、给予授权；其他各种社会治理主体要从被动参与、依赖转向主动治理、自治。并在此基础上，通过长期的组织网络主体间的交往、合作，制定规范化的合作机制，实现和谐的地方治理。2.实践模式（1）国内实践——以珠江三角洲为例在珠三角地区，地方政府间横向关系协调的具体实践非常复杂，地方政府间关系协调机制的构建中，任何单一机制的效用都是有限的，必须建构多元化的治理机制，形成市场机制、科层机制和组织间网络机制混合治理的格局。在2003年的广东省人大会议上，建立珠江三角地区市长联席会议制度，加强区域合作。小珠三角地区的城市草拟了《珠三角城市群人才交流一体化战略宣言》。2004年6月《泛珠三角区域合作框架协议》签署，泛珠三角区域合作实现了由市场主导的民间合作，向政府主导的公共合作转变。泛珠三角地区组织网络协调机制面临的问题：一是地域辽阔，横跨东中西三大经济地带，区域内部经济社会发展差异性较大；二是区域内有省、特别行政区、民族自治区等多种行政区域实施的政策不统一；三是珠江水系的流域治理问题比较复杂；四是这一区域为多民族和文化多元化区域，区域整合是一大难题。（2）国外实践——以欧盟为例欧盟具有多层次治理、网络状治理的区域协调体系。欧盟一体化主要是一种社会化的进程。在这一过程中，区域间组织、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等成为了促进欧盟一体化的重要力量。欧盟的横向网络协调过程，也是一个利益博弈的过程。大量的社会性利益团体、商业性利益团体、工会联盟和环保团体,都在其中扮演着各自的角色,表达出自身的利益诉求,在区域协调政策制定的各种不同层面上都可施加影响。区域协调体系在欧盟地方治理中发挥着重要的作用，善治也成为了欧盟的发展战略目标。可见，组织间网络理论对欧盟区域治理和协调方面是有积极的指导作用的。11.3.4地方公共网络体系运行机制的构建（1）充分发挥科层制组织的积极协调作用。（2）积极构建地方政府间横向协作的组织网络。一是建立区域经济圈。二是建立高层领导定期会晤制度。三是健全区域中非官方形式的中介服务体系。（3）不断完善地方公共组织网络体系保障机制。一是互动与整合机制。二是互信与协调机制。三是适应和维护机制。（4）努力实现社会资本的良性互动。李克强：支持社会资本进入服务业领域2012年06月01日李克强到国家会议中心参观了首届中国（北京）国际服务贸易交易会展览。李克强还参观了新加坡、英国威尔士、电信、旅游等展区。他对在场的有关部门负责人说，要用改革的方法，创新的思路，破除影响服务业发展的各种制度性障碍。加快服务业市场化、产业化、社会化、国际化进程，支持社会资本进入服务业领域，为各类产业发展创造公平竞争的市场环境，释放服务业的内在活力和潜力，鼓励有条件的地区率先形成以服务经济为主的产业结构。他说，要坚持以开放促改革促发展，巩固已有基础，加快重点服务行业“走出去”步伐，培育具有较强国际竞争力的服务贸易企业。继续鼓励引进国外先进技术、现代服务和管理经验，带动提升国内服务业发展水平。公租房资金缺口达千亿盈利模式考验社会资本

自去年北京市保障性住房建设投资中心成立以来，截至目前，北京已经有6家企业完成私募债注册发行，累计发行221亿元，支持保障性住房项目26个，共计6.6万套，在最新一批36亿元私募债额度与保障房项目的成功对接后，粗略计算，北京保障房私募债的发债规模将达257亿元。在北京保障房融资平台上社会资金显得少有的活跃。但在全国工商联房地产商会理事陈宝存(微博)看来，情况似乎并不乐观。“保障房分类中，公租房和廉租房较低的回报率需要政府资金支持，但这两类保障房需要10年乃至20年才能收回租金成本，在政策趋紧情况下，这种盈利模式对投资方来说无疑是雪上加霜。”他认为，政府希望通过社会资金的加持最终缓解保障房资金缺口的行为无异于望梅止渴。

事实上，社会资金投资保障房并不鲜见，在社保基金、公积金、养老保险等社会资金纷纷进入保障房领域后，保障房融资模式逐渐多元化。北京此次发行的36亿元私募债主要用于保障房中公租房建设。“国企对公租房长周期回收成本关注度相对较低，可能更利于项目开发建设。”但是，多元化的融资模式也在考验政府对公租房建设的规划。在他看来，当前部分人解读保障房投资额需要上万亿元的说法，实际上是误解了保障房的概念，“当前保障房建设资金缺口并不是最大难题，难的是公租房低回报不能吸引社会资金。”正如中原地产市场部总监张大伟所言，社会资金投资保障房，其收益回报成为不可忽视的一个因素。中国房地产学会副会长陈国强告诉记者，“和公租房相比，限价房、经适房和棚户区改造可以转让产权给购房者，一般在期房就可以实现回款，融资相对容易”。他认为，廉租房、公租房的产权是不能转让的，资金回收难度大，在租金收取等方面存在很多的不确定性，融资难度较大。复习思考题简述多中心治理的意义。简析地方多中心治理的主体构成及其角色转换。结合实际谈谈实现地方多中心治理的前提