户籍制度：户籍制度下地皮承包经营权人在地皮征收时的权益保障

户籍制度论文：户籍制度下土地承包经营权人在土地征收时的权益保障[摘要]随着社会的发展和户籍制度的改革,越来越多的农业户籍转为非农业户籍,由此就出现了土地承包经营权的享有者并非农业户籍的现象。在征地时,这部分人员将不能得到补偿安置。本文以重庆市为例,试图从现行户籍制度改革、征地补偿安置制度与保障土地承包经营权人在土地征收时的权益的矛盾进行分析,从而提出征地补偿安置对象认定方式的合理建议,以期对征地补偿安置制度的完善有所裨益。[关键词]户籍制度改革;土地征收补偿制度;土地承包经营权人权益保护自古以来,我国的户籍制度与土地制度都有着密切的关联。户籍是分配土地的依据,也是政府征收赋税和徭役的基础。随着社会的发展和户籍制度的改革,农业户籍转为非农业户籍成为发展趋势。党的十七届三中全会提出,“推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”近年来,重庆市响应党的号召,积极地推进户籍制度改革。户籍制度改革在加速农转非进程、促进城镇化建设健康发展的同时,也势必会对部分人群的合法利益带来冲击。如何在现行户籍制度改革的背景下,保护土地承包经营权人在土地征收时的权益,解决相关征地纠纷,维护社会稳定,是一个亟需从理论上回应和从实践上加以解决的问题。一、征地补偿制度与户籍制度改革的矛盾(一)现行征地制度制约户籍制度改革的深化2003年,重庆市出台了多项放宽户口迁移的政策,实施城乡户口一体化的户口登记制度,规定居民按照经常居住地可分为城镇居民和农村居民,所有居民公平地享有国民待遇。虽然现有户籍制度改革力度较大,但是,与农业户口直接“挂钩”的征地补偿政策却抑制了一些农村居民转为城镇居民的意愿,从而影响了户籍制度改革的深化。笔者认为,重庆市户籍制度改革总的方向是正确的,符合党中央推进城镇化的精神,但相关政策,特别是征地政策,由于完善力度不够,制约了户籍制度的改革。尽管《农村土地承包法》承认了户籍不是该村社的人员也可以合法拥有承包地,但重庆市征地补偿安置制度却是以户籍为准,对非农业人口拥有承包土地的人员不予安置,从而否定了农转非人员的承包经营权所应得的合法利益。在当前户籍制度改革的背景下,若此类人员的承包经营权在征地时得不到补偿,由此激发的矛盾将制约户籍制度改革的实施,影响该类人群进入城镇的积极性。(二)户籍制度改革对土地承包经营权人的权益带来冲击随着重庆市户籍制度的改革,农村居民户口变动的情况日益增多,从而导致了户籍与实际土地经营权不一致的情况。诸如:拥有集体经济组织承包土地而户籍却不在该集体经济组织;拥有承包土地而户籍已转为城镇居民等现象。这些变化冲击着现行的土地征收制度。在户籍制度改革的实际操作中,公安部门将农业户口的人员直接改为农村居民,非农业户口的人员改为城镇居民,允许农村居民转为城镇居民,但禁止城镇居民转为农村居民。此政策只允许人口单向流动,即只允许“农转非”,不允许“非转农”。这就会导致拥有承包土地而户籍已转为城镇居民的原农业人员在征地时无法得到安置补偿。同时,户籍制度改革的内容未涉及集体经济组织成员资格的认定,相关法律法规对集体经济组织成员资格的认定也很模糊,这就不利于集体经济组织对补偿资金进行合理地分配。由此可见,现行的征地制度若仍以户籍制度为基础,否定拥有土地承包经营权的非农业人员得到安置补偿的权利和参与集体资产补偿资金分配的权利,势必会引发更多的征地矛盾,这也违背了征收制度是为了制约政府权力,使私有财产免受不当干扰的设立目的。[1]二、征地补偿制度保障土地承包经营权人权益的现状重庆市现行的征地政策主要有《重庆市征地补偿安置办法》(市政府令1999第55号,以下简称55号令)、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置有关政策的通知》(渝府发[2023]65号,以下简称渝府发[2023]65号)等。其征地补偿安置对象的认定都是以户籍为基础。在当前人口流动较为频繁的现实情况下,笔者在对现行的征地政策进行分析后发现,在征地时,重庆市虽然把部分拥有土地承包经营权的非农业人员认定为安置补偿对象,但是,大部分拥有土地承包经营权的非农业人员却得不到安置补偿,其矛盾越来越显现。现行的征地制度存在以下问题:55号令第十三条该条文规定“被征地单位的下列人员按有关规定农转非或以调整承包地方式予以安置:(1)农业人口;(2)在校大中专学生;(3)现役义务兵;(4)劳改劳教人员。”该规定明确了征地安置对象为被征地单位的农业人口,同时,原户籍在被征地单位的在校大中专学生、现役义务兵、劳改劳教人员等群体也认定为安置补偿对象。该征地政策在人口流动较少的年代是比较适合的,但是,由于近几年大量的农民迁往城镇,该政策就越来越不适应现实的需要,不能妥善解决征地工作中的矛盾。2005年重庆市以渝府发[2005]67号文调整了征地补偿标准,但对安置对象的认定未进行调整该文件进一步加强了征地的安置工作,采取土地补偿费和安置补助费(以下简称“两费”)合一的办法进行征地,“两费”只对此次征地的农转非人员进行补偿。其征地补偿基本上是“征人”。如该文件规定征地“两费”标准按人均耕地面积不同折合人均“两费”20700元至27600元,也就是说,不管征地多少,“两费”只按农转非人员计算,农转非一人,按20700元至27600元的标准支付一人的补偿费。从总体来看,此政策对有承包土地的非农业人员未进行补偿,这在实际工作中引发了很多矛盾。2023年渝府发[2023]65号废止了渝府发[2005]67号文型该文鲁调整践了征舟地补膛偿方雄式,材将谢“奴两费橡”复分离笋,提矮高了险补偿沃标准撕,并师且将缝土地烤补偿咏费总予额的铸80重%首慌先统急筹用逃于被骨征地塘农转后非人钉员参馒加城磁镇企喘业职厚工基江本养蜡老保皮险,圈其余毯20爸%支斜付给治被征务地农伍村集护体经壶济组废织,炉用于赚发展灵集体彩经济店和安祸排集南体经僻济组徐织成梁员的截生产嗓、生期活;危未满踢16秃岁的扰被征永地农做转非访人员弃,其踪安置技补助呆费支碗付给陆个人炒,筝16木岁以驾上的吴被征惭地农备转非弃人员悦的安筑置补录助费殃,首片先用症于缴爆纳被混征地早农转而非人昂员参莫加城加镇企棚业职恨工基型本养炸老保闹险费薄用总额额的理50刊%。商该政停策解农决了帮征地饰农转巷非人累员后堤顾之锤忧。肚但是柱,该像文件蝶对安段置对械象的断认定独却未黄明确伙规定稿,实井际操增作中膝仍然以以5盖5号量令的返规定廊为准阶。因扫此,乡有承瑞包土爷地的借非农纳业人台员按进照文眉件规披定仍伐然得啦不到后安置由,且拘不能离参加摸被征获地农销转非杂人员脸的基叛本养蹦老保循险。编部分描区县凶在执愤行过闸程中穗进行您了变特通,宝将大竭中专艘学生殊已毕冬业但粒未就恢业的张纳入碑了补点偿安水置对排象,擦但是程,有雀承包瓣土地幅的非要农业脸人员将仍不跳能成帆为补有偿安仗置对称象,蔬此类嘉人员乔最多乘只能懒享受桑青苗哥、构久附作早物(亮如被碌征土归地上耳的水饥井、莫猪圈句等)捷的补顶偿和蓄土地透补偿贿费的搜20续%的滋分配悟,并惩且,业他们捡是否猫具有谋参与遮土地幅补偿斤费的您分配如资格拍,还衰需要戴村集宇体经其济组浙织讨沈论决敢定。填笔者捉认为废,重神庆市日的征肿地补孝偿安而置政酸策,夹特别议是2秧00蜓8年眉调整姜后的森征地痛补偿碍安置塔政策道,提代高了丰征地茄补偿向标准妖,解油决了劲被征蛋地农跃民的夺基本勾养老雾问题食,是宣值得朽肯定驼的。庙然而屋,针跑对征趟地工核作中疾的一具些特绒殊情保况,疫如对怕于有岁承包败土地狠的非歉农业遵人员歇的补恶偿等控问题糕,还口有很掌多需乐要完湿善的直地方铺。目搁前,条因承救包被钱征地百集体址经济虚组织愈土地补的非斑农业渴人员凉或承治包土惹地后亏户籍画转入墨其他卷集体旱经济离组织绞的农咽业人注员因惭未获趴得与唐被征谜地农普转非拘人员萝一样环的补饿偿安哥置待蠢遇,宗而将国征地源单位相告上嗽法庭浮的案暂件不鼻断增翻多。欧但是做,由肯于没抖有相挡关依稍据,苦法官峡对此泥类案轻件判需决各赔异,守有支胸持补桌偿的末,也计有不雾支持适补偿集的。没由此司可以孩看出覆,征浆地政投策的筐调整剥和变拴通执筐行仍跃然未绘能从知根本谊上解升决征垄地引觉发的梳纠纷舰。究顶其原此因,凝征地弦政策州的本莲质是饿在高“合征人载”溜,廊而不罗是在齿征地评,主案要是贫在解示决人腾的安遭置问扒题,有忽略尝了对砍用益湾物权消的补俘偿。却三、直当前址户籍上制度裕下保钱障土黑地承蜓包经模营权与人权灭益的曲思考蔑农村劣土地且在被般征收弦时,蛛集体莲经济幕组织很和被看征地撑人员兵将获鼠得补且偿和骂安置届。若道被征链地人网员被稳认定敌为集小体经坏济组娃织成期员,屋除了棵获得叶被征划地人毁员的呜补偿中安置溪外,弦还能打分配饮到集物体经株济组疫织财呢产补麦偿资翼金。吴然而醉,土干地征但收制探度安栏置对注象的陶认定岂单纯过以户式籍为确基础砍,排燃除了话不具按有农运业人骡员身价份的厨土地瑞承包梁经营括权人撞所应亭享有哲的征恢地补腥偿权句益,澡这已端经越免来越梨不能卡适应螺日益胶增多亏的人鞠、户科口和撒土地碰分离燥及转桨化的梦现实懒。此衫类问蠢题如唉果不行予以耐认真班研究南、解留决,颗极有扒可能苏引发株更大工的社呆会矛充盾。浅那么言,在朗当前棚户籍腔制度立改革寿的大厚环境校下,格如何誓保障期土地放承包暑经营蛇权人遭的征雕地补太偿权蔬益呢骑?笔敢者认骡为,会此问绪题的越妥善婚解决版需要弊征地恼补偿捐安置攻方式摔从制绪度层酱面、粗实际挽操作缠层面积结合假户籍膏制度次的改祸革进垦行完茎善。通调整其征地活补偿皂安置蜂对象央认定鼠的标仁准夕根据速重庆雹市现厦行的档征地站政策认,单汗纯以厨户籍毕为标县准认锋定土虫地征弱收制颠度安林置对夕象的菜做法阔应从告制度键层面幼上予壤以根里本改追变。貌笔者软认为存,土鄙地承患包经础营权词具有虽相对妥的长惜期性俭、稳搂定性惭,相炊对于肉户籍躲来说顽,具管有对去土地毛权利捎人认们定的去准确映性,帆更有场利于缴保障俘权利应人的金权益绪,因失此,旁征地浓制度瞧应把晴权利撕人承寄包经梨营的戒土地弃面积彼作为丽征地粒补偿挖认定哪的标死准。制土地丰征收吓直接锹表现腰为对元权利登人的同土地禁所有超权的魂剥夺哈,权钉利人灿因公偶共利戒益而朵蒙受灰特别真的经鲜济损择失,塌理应阳就其锈损失置得到获补偿糊。我烘国《错宪法脏》规疾定,匠为了雹公共浅利益券的需忽要,茶可以渠依照生法律除规定副对土鲁地实坦行征婚收并书给以娇补偿遗。《辣农村厌土地箩承包忠法》决规定新,承随包地之被依超法征泼收的虑,承调包人衡有权换依法祝获得薯相应充补偿前。《聚土地毛管理火法》抛规定肆,征夸收土洪地的抹,按趴照被据征收卖土地臭的原铅用途沫给予诵补偿绑。《窃物权迅法》摄第4稀2条后第2氏款规叠定了柿征收倍集体助所有索的土饮地,炉应当尤依法肺足额全支付蜜土地牧补偿鸦费、汁安置昂补助虹费、坡地上葡附着肌物和妻青苗熊补偿袜费等显费用周,安浮排被灯征地缩农民爸的社罢会保膏障费轨用,巩保障意被征命地农贞民的泽生活救,维交护被蔽征地堂农民请的合询法权尚益。傅而且夕《物伴权法翅》第秒13察2条吸还进亚一步臂明确端了予“线承包欠地被睛征收拣的,隶土地鬼承包膨经营去权人甚有权着依照缴本法震第4狸2条尺第2致款的层规定途获得南相应揭补偿讨”泊。以侦上法笨律均态承认距了土占地承控包经蜡营权带是一为种非剧常重老要的北用益前物权持,土旋地承崇包人拘在土恋地征掀收时短应享左有补晴偿安甘置权份,这偿是权卧利人冻享有宝的用备益物观权的遗体现加。童同时绩,《哭物权惨法》腾第1悠31由条还佳规定请:控“莫承包圣期内跌发包玻人不甲得收过回承畅包地吃。农欲村土联地承衡包法贫等法套律另停有规逆定的天,依授照其纹规定稿。屑”昨根据皇这一查规定吩,除斩法律滚对承虎包地演的收文回有申特别涛规定底外,巡在承柴包期锄内,贝无论拔承包更人身仰份如挡何变殊更,释只要仇土地偶承包钟合同冰没有容依法题解除萌,发骡包人遗均不痕得收超回承输包地闷。这肿赋予岂了土矛地承剧包人助长期捉而有槽保障劈的土趋地使段用权耍,为骆维护我农村能土地抢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