战略规划的制度探索

PAGE12PAGE战略规划的制度探索引言本文探讨了制度方法对于空间规划的贡献。文章的基本概念是将制度放置于社会学背景，考虑社会规则和规范对于制度的影响。本文将从三个层次来检查规划制度的含义：首先是社会规则及信仰体系（socialrules&systemsofbelief）；其次是体制下的正式的规则（theformalrulesofregime）（如政治法律框架、经济秩序及政策框架等）；最后是在决策过程及行动实施中的制度反映（institutionalreflection）。本文认为，在这三个层面上的制度反映对于提高战略空间规划的合理性及有效性具有重要意义，它使规划管理部门及其他相关角色在此过程中能够站在各自立场提出清醒的、切中要害的意见。规划的制度探索是一件既复杂又费力的事。当然，最大的问题在于市民对于自身预期的不确定性以及不了解规划部门和其他角色在其中应有的位置。而且，社会的规则并不是绝对的，它往往随着形势的变化而变化，或者因为某项具体事件的产生而发生变化（Bolan,1996）。即使某些确定的规范已然存在，他们的含义也会因为从不同角度解释而有所不同。最后，尽管我们知道制度规范不会一成不变，但我们并不是总知道变化是如何发生的。简而言之，规划的制度方法不是一个简单的过程，在其中常常会出现许多问题，也可能包含了武断的决策行为。它不是一个包含了一系列固定程序的方法论，而更像是一种思考和追求，为了给规划过于注重实效的原则增加更多的灵活性。本文试图去理顺这些问题。然而在此之前，有必要探讨一下这种思考方式产生和起作用的原因。以规划主体为核心的观点以及随之带来的问题无论怎么说，规划理论的任务就是要支持规划实践。所有的理论探讨和方法论都是要达成这一目标（Friedmann，1996;Forester，1996）。依此看来，很多理论都盲目地以规划是通过提出空间的发展前景以影响其他行为这一原则为起点。我们可以清晰地区分出一个积极的规划当中的主体和客体（他们都必须是被规划师所影响的）。这类假设认为规划是一种积极主动的控制方法。大部分的理论和实证分析确认规划的主体是在一定政治体制安排下的政府规划机构。但是，当然，规划的主体也可以是某些社会组织——规划的互动机制承认了多元的规划主体之间的相互关系。规划客体的定义则有时狭义有时广义：有些规划只考虑短期问题，有些规划却是为了长远的发展。许多方法被应用于理解世界的不确定性和复杂性。规划师运用模型、结构、蓝图甚至比喻等方法来减少这种复杂性，引导它们发展。有时附加了雄辩的演讲来试图增强规划方案或远景分析的说服能力。决策理论被发展用于保障承诺、统一意见和引导多方的力量。简言之，规划已经变得职业化了（更具有互动性、更聪明和更加有说服力）。尽管如此，大部分的规划思想，无论是明确的还是含混的，仍然在老的主、客体框架中操作。规划师仍然试图控制物质性的世界。这种企图往往是一厢情愿，而且，继续下去甚至还会适得其反。二十世纪八十年代出现的规划师中心主义是其中最极端的一种表现形式。规划部门有时似乎认为世界是围着他们转的而不是相反（DenHoed，Salet&vanderSluys1983）。这种想法直到今天仍然可以找到不少实际案例，尤其是当规划和相关政策在政治日程上变得非常急迫的时候。尽管如此，许多规划理论家仍旧试图定义实践中的规划师和他们的任务。对于规划主体的地位和战略规划的研究还没有引起他们足够的兴趣。规划师缺乏对规范和地位的反省在实践中表现得十分明显，例如在最终的空间规划方案中，仍然试图体现一种统一的空间组织的理想状态。为了某种原因，规划师不断地试图使他的空间规划图纸色彩缤纷、模式具有诱惑力。二十世纪初的霍华德（EbenezerHoward）提出了空间一体化的梦想，即中心城被周围均衡分布的卫星城市众星捧月地环绕着。30年后有芒福德和斯特恩（Mumford&Stein）城市与区域协调发展的理论。彼特霍尔（PeterHall）在他著名的著作《明日之城》（citiesofTomorrow）中编录了无数这样的追求空间一体化模式的例子。荷兰的空间规划方案也一直试图体现出这种空间上的秩序来（Howard1902；Mumford1938；Stein1951；Hall1988）。所有这些举例都是试图达成一种城市与自然、经济与环境、集中与分散的平衡。在荷兰的规划中，土地使用图的主要功能不过是用以显示这种试图创造空间秩序的雄心的一种工具而已。规划师们还将这些与具体的比喻联系起来，如有机城市环、马蹄形城市、绿肺、蓝色纽带以及新发明的走廊、珍珠什么的（住宅、空间规划与环境部，1999）。这是规划师们所向往的天堂。尽管有些规划师意识到政府不可能控制所有的土地使用模式，但他们仍幻想其他人（下一级政府、市民、企业及其他社会角色）将会被国家或区域的总体规划所打动。规划因此主要的任务变成了发动其他人的主动性而不是相反（VanEeten1999）。幸运的是，城市与区域规划的历史不仅仅包含了以规划师的理想为出发点的例子，也有注重研究实际的城市化进程机制的先例。这些例子注重规划的真实作用是对社会变化的回应。1915年帕特立克盖迪（PatrickGeddes）发现英国出现了新的大都会区（conurbation）。盖迪并没有简单地将城市发展视为空间的一体化过程，而是一个复杂的“城市综合体”（urbanlabyrinthinecomplex）（Geddes1915）。这一提法不仅比以往更加丰富和精确，而且考虑到了充满冲突的城市发展过程。一旦以这种态度来看待城市化进程，我们希望规划师不是只了解如何寻求共同的需要，而是会敏感应对周围各种各样的关系。这些规划师会利用冲突和妥协来战略性地指导城市发展。这种观点承认，现实并不是由土地使用规划发展而来。赖特（FrankLloydWright）提出不应当将大都市地区看作是城市与周边地区的和谐的平衡，而首先是个体的实际行为塑造而成的（Wright1958）。这些个人的选址决策导致城市在空间形态上越来越郊区化、分散化。对于赖特来说，大都市的核心是每一个个体。当然，这种分散的模式对于追求空间一体化的共同理想的规划师来说是一场恶梦。但是，这些想法与现实更为接近。如果规划能够更多地考虑个人选择的结果，它的追求共同利益的蓝图就会更加合理。如果规划师希望达到他们共同的理想前景的话，他们至少应当采取特定的战略政策来弥补它们与现实之间的鸿沟。作为最后一个例子，凯文•林奇激烈地抨击了那些所谓“完整的”、“没有压力的”空间模型。他尤其反感那些规划师用于比喻大都市地区的器官名词，诸如“心”、“肺”和“动脉”和用“城市系统”来形容城市发展，因为它们脱离了真实世界，更重要的是，忽视了那些反对派的力量（Lynch1980,1990）。林奇呼吁规划师们放弃实现空间的一体化梦想而是采取一些特定的质量指标来指导新的战略。简而言之，在城市化进程中，规划确实面对不断变化的社会现象具有积极的见解和经验，规划师在其中也起到了战略性的作用。直到如今，这些见解仍然未在现实中得到足够的重视。出于某种原因，具有空间的一致性的战略规划图纸成果（在集体利益的基础上）是否具有吸引力仍然是衡量规划师水平高低的重要标准。在荷兰也是如此，而且严峻的现实与完美的理想之间的差距越来越大。这样，规划师根本无法抓住战略转变所带来的真正机遇。毫无疑问，如果规划师能够更好地理解城市化进程的实际机制，理解社会不同角色在其中的地位和作用，战略规划就能够在深度和精确性上更进一步。当然，规划师仍然能够像以往一样指导城市化进程，但是他们必须同时注意自我定位，更关注这个进程中已经确定的东西，如对于未来的期望，而不是简单地号称为了公众或集体的共同利益而行动。战略规划因此必须被更多的看作是规划的发展的手段而不是对综合性区划和组织的宣传（Salet1996;WRR1998）。制度规划的三个层次前文讨论了为什么在空间规划中对于制度反思的需要是如此迫切。这一节将讨论制度这一概念及其他相关问题。在学界和执业界对于制度的解释理解各不相同。公共管理部门及规划理论有时试图将制度看作是保障政策目标实施和延续的工具。本文则认为，制度与其说是一种使用工具，不如说是一种规范性的方法。我们需要象其他社会的普遍规范一样，在社会学的范畴内来审视它。制度的起源通常难以确定，因为它们往往是由社会习俗或道德规范演化而来。他们是社会文化的表现，有时为法律所规定。这些规则的存在使得人们即使在某个目标或利益不尽相同的时刻也可以彼此信赖。因此制度并不是为达到某一特定目的的简单工具。现实就是如此，在不确定的环境中人们的期望千奇百怪，很难达成一个共同的目标（Hayek1963-1970）。经济学中交易的原则就是制度的一个例子。在经济交易中达成的目标（例如追求经济效用）与其说是制度的结果不如说是目的论的，即大家本身是为了达到某项目的而来（Fuller1969）。带着这种观点，制度有着其自身的运行机制和问题。本文部分地引用了Mayntz和Scharpf的著作来说明在制度思想及行为的三个层次之间的区别：•社会规则及信仰体系（通常是不成文的规则）；•体制下的正式的规则（如政治法律框架、经济秩序及政策框架等）；•实践中的制度反映。接下来的三个章节将依次审视这三个层次的制度思想及行为特征。尽管如此，我们必须意识到这三者之间还存在着相互依赖的关系。最后，在每一层次都有许多背离实践的制度规范的现象产生，我们有必要对于规范的真正含义不断加以探讨，因为他们是实践中关系的真实反映。社会规则及信仰体系没有被正式立法的社会规则是特定文化的表现。有时某项社会规范很明显属于某个社会群体，或是整个社会。人们一旦背离这些制度规则，将很快得到信奉它的人们的制裁。然而，在不同社会群体中，对同一社会规范的不同解释也常常会引发争论。由于不成文，有时社会规则的确切含义过于模糊，这成为导致讨论和争执的原因。这是一个学习和逐渐适应的社会过程。一个普遍规范的解释和澄清有赖于特定的环境或事件的发生。另一个问题是有时某些社会规则的含义不知不觉地被遗忘。这些都很难简单地说清楚。社会规则的含义通常就是这样随着使用情况的变化而逐渐演变。虽然普通的市民能够只是简单地依照这些规则去做，社会的研究人员却总是忍不住要去定义他们的确切内容。这些内在的规律警告我们这是一个敏感的、有时随意性很强的行为，需要谨慎思考。因此，尽管社会规则常常不能轻易地划定界限，但是他们的重要性无庸置疑。它们是社会关系的基础，或是象Elster所形容的“社会的粘合剂”。实际上，它包含了社会的基本的信仰体系。它们的含义不可低估，甚至最终成文的法规（将在后文讨论）也要依赖这些社会和文化的规则的本质含义。经济交易依赖于对于货币价值的信仰，正如代表之于政治，合法性之于法律，游说和辩论之于民主。这些规范性的公理有的只有通过使规则正规化的渠道才能够实现。通过定义代表是如何产生的而不是定义代表的内容，民主才能显示出不同的政见。规划的可行性就必须在这些文化的、法律的、经济的、政治的、城市的和国家的规范领域中寻找。社会和文化的已有规则也是规划理论的一个自然的组成部分。这些规范的确切含义仍然会不断地被提出讨论，因为它们要为下两个层次的（更加确定的）制度行为留有余地（Salet1999）。体制下的正式规则正规的成文的制度，诸如宪法、基本法、司法解释等等，它们的含义要清晰得多（也得到更多的规划理论家的研究）。当然，这种确定性必须在上述的文化和规范性的框架内才能够实现。这种制度规则通常被称为规范的领域或体制。在空间规划方面，它与三种正式的体制有关。法律及政治体系的结构。这包含政治体系中的宪法和行政基础、管理公民与国家之间关系的法则、法律实施的宪法保障、以及部门间关系的法则。了解这些制度不仅仅有助于弄清楚政治司法框架，而且是未来行动的前提参照。尤其是法律和民主原则，有时在规划的工具手段中对它们的运用不足。第二种体制确定了规划师在经济体制中的基础地位。这包含架构与空间规划息息相关的市场和子市场的规范和规则。空间规划通常要关注诸如住房市场、土地市场、各种交通运输市场和不动产市场等等。这些领域内都很难存在纯粹的市场关系。这些市场框架建立的体制原则因而常常混杂着集团的和国家的利益。这种多元的关系也导致规划师在其中的作用变得特殊。价格机制和目标群体的选择决定了市场的基本框架。了解这些体制可以弄清楚该范围内经济角色（如开发商、房产公司或运输代理）的数量和他们所面对的决策问题。它对于规划师发现私人群体在市场中有限的选择模式非常关键。这有助于提高空间发展规划的可行性。第三种正式的规则指与空间相关的政策体系中的规范和规则。这包含诸如住房政策、交通政策或土地使用政策的基本准则。它也与各种公共和私人角色的权力有不同相关联。弄清楚这些政策体系的结构将使规划师学会把每一个新的规划放在规范的框架下进行而不是不停地追求它的独创性。基于以上提出的三个领域可以看出，制度方法首先要关注的是基本原则和不同角色之间的责任划分。这不包括特定目标的实现或问题的解决，因此与其说这是一种政策不如说是体制。将不同的体制系统地罗列出来可能会让人以为它的系统分析也相对简单。然而，即使在这个范围内，进行制度分析也非常复杂和多变。首先，我们不能确定三种体制之间的关系是一致的——实际上，这三个领域经常互相矛盾甚至冲突。其次，体制涉及的事务只是在一定程度上给予了定位。例如在英国，注重实效的原则超越了保证行政和政策体系的正常关系的原则。第三，要了解体制的框架原则有时需要看得长远些。政策体系的基本出发点常常被淹没在日常事务处理中占优的具体政策方法中。总的说来，实践中的关系比法律所规定的形式要多样得多。例如，一个以自由市场为导向的体制在实际中有时会演化成一个垄断的系统。这种情况在欧洲国家并不少见。另一个例子是有时分权的行政体制会在实际中变得象是集权的体系。如果要对于上述三种体制的制度关系进行研究，就必须同时进行实际关系的实证研究。体制与实际往往不同。差异的程度则取决于文化传统的不同。例如德国通常严守正规的关系而英国则相反。荷兰介于二者之间，有着过于丰富的正规条文而应用极其松散，因此在实际状况和原则之间有很多脱节现象，荷兰的公民因此对于政府的预期没什么把握。希望研究这些制度的研究人员因此首先自己要弄清楚什么是真正的规则：正规的还是实际操作的。研究人员只有弄清楚这些才能够对制度的反映真正了解。与荷兰空间规划相关的各种关系的框架是这方面一个很好的例子。荷兰空间规划法案（theDutchSpatialPlanningAct，简称WRO）包含了如何管理与规划相关的不同行政层次间相互关系的基本原则。重要的是，该法案提出了由下至上的方法，规定地方社区是编制为市民服务的法定规划的唯一主体。根据该法案，上一级政府在空间规划中仅仅起到指导或补充作用。但是在实践中，规划体系却扩展到了几乎所有层次的政府，国家级的规划也包含了许多需要由地方政府完成的政策目标。因此，空间规划体系实际上更象一个由上而下的过程。法律规范与规划实践间的差异带来了许多问题。国家的规划师给地方政府下达了详细的政策目标，地方政府（省或市）也有权利确定自我的发展方向。这种矛盾显然影响了战略规划的制订方法及由地方政府真正实施的可能性。最近实施的空间交通法案给人们的印象是荷兰的法律制定者完全忽视了空间规划立法体制的制度规范。这只能使上述的矛盾更为突出。成文法的一个重要特点就是行文十分谨慎，它们是关于制度形式的设计。与上节的社会及文化规则相比，这些规则的起源是可以追溯的。它们是深思熟虑的结果。而且，任何时候都可以对现有的体制加以变更。最近一本著作探讨了社会制度“移植”（institutionaltransplantation）的必要条件，即如何使一个制度的一部分并入另一个制度中（DeJong1999）。当然，这就提出了一个问题，即这种系统性的变化如何反映制订这一体系的社会文化初衷。理论上说，只要觉得合适，立法者就可以对制度的游戏规则加以调整。当然，在实践中，由于变更要涉及到已然延续了很长时期的规则，因此它并不经常发生（相对于操作性政策措施的不断变更来说）。这表明了它与操作性政策的根本差异。与后者致力于解决实际问题、达到特定目标不同，体制规则并不寻求直接解决这些问题。它们主要是要建立包含普遍规范的普适性规则，规范不同社会角色的相互关系。可以称之为游戏规则的设定而不是规定游戏本身。从这个角度来看，这些制度规则不能被视为是以目标和结果来主导的。在规划理论中，这是一个不断出现的话题。规划师们陶醉于调整机构及决策体系以便他们的方案能够容易得到实施。但是，这种调整只是在极个别案例上真的发生了（如某个特殊的国家性项目）。通常情况下，在不同团体间建立新的相互关系并不明智。普适性规则的特点就在于能够为不同的个案提供稳定的指导，不应该因为某些时候一些特定的方案而改变。实践中的制度反映第三个层次的制度分析最为重要，因为它直接管理规划实践与政策。它也是政策目标和当前规划师、政策制定者所面临的问题的提炼。在这个层次的制度思考和行动上，市民、规划师和政客的愿望是至高无上的。人们期望空间规划师提出战略设想来解决社会问题。因此规划理论不可能直接达成这一以目标为主导的任务。从制度角度来看，规划师和制定政策者对上述的社会和文化规则敏感到什么程度？他们又何种程度地将其添加至规范的含义中？更重要的是规划的目标要意识到这些方面的规范。前面已经讲过，关于对规划师地位的确定是在政治、经济和政策领域建立的。规划师是否对此地位拥有足够的了解？或是说他们学会制度地思考了吗？这是规划理论一个迫切的任务。一旦规划师更多地意识到他们位置的本质，最终他们在实践中就会变得富有成效。对于规划理论这种与实际相脱离的批判看上去有点苛求：为什么规划理论不能简单地只考虑战略行动的方法？答案是规划实践常常仅关注目标、问题和可能的成果，这样有时反而使得规划的影响被削弱；另一方面，批判性地对机制进行反思能够使机制得到结构性的改善。荷兰住房政策的发展是这方面的成功案例。十年前，由于盲目地关注政策目标，公共住房陷入了困境。从一个角度说，由于存在太多这方面的政策方法，即使是住房专家也不了解政策的最终效果会如何。荷兰住宅发展秘书长Heerma决定对住房政策进行结构性的调整。他采用制度的视角关注荷兰住房发展的未来，其中明确地将关于制度的规则和以目标为导向的政策条款分开。在住房市场中公共与私人的角色地位已经发生了决定性、根本性的改变，需要矫正以目标为导向的政策手段来适应这种新关系。从那时起，每当需要某项新政策，首先要调查它是否符合体制的普适性规范和规则。制度地思考问题使现在住房政策成为荷兰最有效的政策之一（Salet1999）。事情之所以转变是因为学会了在制度环境下思考问题，而不是仅仅考虑目标和直接解决问题。规划师必须从思想上自我改变，尤其因为他们总是要达成某些特定的政策目标而很少从制度的角度考虑问题。开发规划（DevelopmentalPlanning）的新挑战空间规划的特点在于试图对结果加以控制。而它对于制度的反映已经微弱到了值得警惕的程度。荷兰空间战略规划的经验可以说明这个问题。荷兰法律框架为此提供了一些指导。在实际制定国土规划报告时，毫无疑问是要收集、表达共同的理想，然而这些国土规划却包含了非常具体的政策条款，按照系统的制度原则这应当是其他层次政府考虑的事。国土规划在很多方面雄心勃勃，例如提出（在特定的A、B或C区位的）选址政策，区域和地方的公共交通、停车政策，地方空间决策，绿化空间定位（实际在此处已经有了很多的开发行为）等。这些本质上都取决于不同的选址决策，不应该乐观地在中央的层次上决定。最近一系列的研究表明，这些国家层面的宏伟规划在区域和地方上收效甚微。在空间规划中同样需要考虑相关的经济体制的制度关系含义。规划必须更重视私人团体使用空间的行为和动机，而不是项目本身。这样在一些子市场（尤其是家庭、公司、公共设施和购物中心）中，规划就能更好了解市场参与者的决策行为特征，从而制定更科学的规划。空间规划师应当更多地钻研次一级市场的运作规律，寻找对私人角色更合适和可行的模式。这样的例子很多。过去三十年的空间规划将使不断扩张的城市活动在空间上聚集作为最高的政治标准，希望以此保护绿色的农村区域。然而，这些流行的规划方案忽视了使用空间的主要角色的行为模式。这段时期，由于期望实现空间上聚集的城市高密度理想，在城市区域一边倒地注重公共交通设施；同时却很少考虑中产阶级和上层阶级，市场需要提供更多的空间和更好的可达性给这些顾客。这项空间集聚的政策在实际上却推动了公司和家庭不断向外扩展。即使是那些传统上和经济上都依附城市的公司和零售商业，最初对在城市边缘投资犹豫不决，后来也不能在这个郊区化的大趋势中无动于衷。十年前，Frieden和Sagalyn描述了在美国发生的同样的过程。他们还说明了美国的大都市规划如何从此走向以开发为导向的工作方法（Frieden&Sagalyn1989）。最后，空间规划的地位也很大程度上要受政治和行政结构的影响。当城市聚集的空间政策操控在分析文化的行政管理环境中，所有的政府都有各自的发展目标，规划的作用就会被削弱。荷兰的集约城市政策从来没有取得过巨大的成功。人们已经开始关注行政关系的问题，试图积极地去适应大城市空间发展意图的政策尺度。然而不幸的是，试图通过引入“城市省”（cityprovince）来重新划定大都市政府边界的尝试失败了。国外已有的经验表明，可以采取一些新的和更具创造性的解决办法，从而在空间和行政管理的动态变化中寻求一致性。对于这三种制度体制的简要回顾说明，在这个不停变幻的世界上，当规划师能够对自身地位的含义有更多的反思，战略空间规划就能拥有更大的可信度和更好的指导作用。同样，规划也必须更重视与规划相关的社会和文化规范的作用。如果规划希望起到真正的战略作用，规划必须合理地反映社会期望的发展。在这一章的开头，我说过需要把规划由反映共同的理想转化为发展的规划。荷兰的国土规划目前做的正是如此。一个生动和现实的例子是具有传奇性的“兰斯塔德”（Randstad）的空间规划。本文将以此结束这场讨论。兰斯塔德是荷兰西部最重要的城市地区的名称，它包括四个最大的城市：阿姆斯特丹、鹿特丹、乌德勒克和海牙。这个概念从20世纪50年代的第一次国土规划中出现后保留至今。这个词汇甚至被收入荷兰语。对于这个概念空间功能的理解集中于它的外向导向性。20世纪50年代，空间规划政策显示荷兰的整个西部地区（兰