中山大学mpa排版例子

中山大学硕士学位论文

食品安全政府监管问题研究

ResearchoftheRegulationofGovernmentonFoodSafety

专业名称：公共管理

作者姓名：

导师姓名：

答辩委员会组成（签名）

主席：

委员:

原创性及学位论文使用授权声明

论文原创性声明内容：

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究

工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人

或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集

体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名：

日期：年月日

学位论文使用授权声明内容：

本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留

学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学

位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查

阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其

他方法保存学位论文。

学位论文作者签名：导师签名：

日期：年月日日期：年月日

食品安全政府监管问题研究

专业：公共管理硕士

姓名：

指导教师：

摘要

近儿年来，人们赖以生存的食品所引起的灾难性事件层出不穷。食品安全成

为关系国计民生的一个极为突出的政府问题和社会问题。它已对人的健康造成危

害、甚至威胁着人的生命，而且对国家经济发展、政治稳定、社会安宁造成了很

大的干扰和威胁。因此，加强我国食品安全监管的研究，建立和完善食品安全体

系，实施有效的食品安全对策，对于改善和促进我国食品安全监管、减少食品危

害的发生、减轻政府工作的压力、树立政府良好形象、改善人民生活水平，均有

极其重要的促进作用。对现处于社会主义市场经济初级阶段，并且经济高速发展、

改革正处在转型期间的中国来讲，有效、平稳的处理各类食品安全问题，是我们

必须面对和需要认真研究解决的重大问题。

本文在前人研究的成果基础上，通过对食品安全管制的理论研究，在对食品

安全、管制、食品安全管制等概念的界定基础上，完善了已有的有关食品安全管

制的范围、手段等，并对中国食品安全管制现状进行了研究。首先对中国食品安

全管制的现状包括管制机构、管制法律法规及标准、消费者意识和认知水平等分

别进行详细地研究。继而通过探讨食品安全管制的国际经验及启示，概括总结了

以美国、欧盟、日本为代表的东西方发达国家的管制总体状况及各自的模式，并

据此提出了对我国可借鉴的经验，主要是职能整合、统一管理的管制机构，以及

食品安全管制部门之间的协调。通过对食品安全理论和实践的分析，目前我国食

品安全的政府管制方面存在问题，因此为解决我国食品安全管制方面存在的问题

提出了相应的现实对策，包括科学组织食品安全管制、加强食品安全管制法规标

准与检测体系建设等。

关键词：食品安全；政府管制；对策建议

ResearchoftheRegulationofGovernmentonFoodSafety

Major:MPA

Name:

Supervisor:

ABSTRACT

Inthelastfewyears,foodsafetyquestionwhichcausesthedisasterevent

emergesoneafteranotherincessantly,becomesmoreimportantwiththenational

economyandthepeople'slivelihood,soit'snotonlyanextremelyprominent

governmentquestionbutalsoasocialquestion.Itnotonlycausesdangertohuman's

health,butalsodoesharmtothestateeconomyandpoliticalandsocialstability.

Therefore,ithastheextremelyimportantpromotingactionforwhichweshould

strengthentoourcountryfoodsafetymanagementresearch,establishingthe

consummationfoodsafetysystem,implementingtheeffectivefoodsecurity

countermeasure,improvingandpromotingourcountryfoodsafetymanagementand

reducingfoodharmoccurrence.Andallofthesemeasurescanreducethepressureof

governmentservice,andimprovethelevelofpeople'slives.Regardingsocialist

marketeconomyinitialstage,andtheeconomicalhighspeeddevelopment,the

economyisoccupyingreformingperiodforChina,everykindoffoodsecurity

problemisprocessingeffectivelyandsteadily,whichweshouldfaceandearnestly

studythemajorsettledissues.

Basedontheachievementinscientificresearchofourpredecessors,thisthesis

improvesexistedfoodsafetyregulation'srangeandmeansthroughdefiningthe

conceptsoffoodsafety,regulation,foodsafetyregulationetc.,andresearchonthe

currentsituationoffoodsafetyregulationinChina,atfirstgivinggeneralcomment

onthebriefaccountofChinesefoodsafetyregulation,thenresearchingonthe

currentsituationofChinesefoodsafetyregulationincludingregulationorganization,

regulationlawsandregulationsandstandards,thecognitiveconsciousnessof

consumersetc.Thensummarisesthewholesituationandrespectivepatternsin

American,EuropeanUnion,andJapanesewhichrespectfortheeastandwest

countries.Andaccordinglyputsforwardsomeusefulexperienceforourcountry,such

asregulationorganizationwhichisunify-functionedandunified-managed,andthe

coordinationbetweenfoodsafetyregulationorganizations.Throughtheoryand

practicalityanalysisandresearchontheinternationaldevelopingtrendoffoodsafety

regulation,givingsomeappropriatepracticalcounter-measureforimprovementofthe

foodsafetyregulationlevelinChina.Whichincludeorganizingfoodsafetyregulation

scientifically,strengtheninglaws,standards,andtestlevelsoffoodsafety

regulation,construction.

Keywords：FoodSafety;theRegulationofGovemment;AdviceSuggestions.

目录

原创性及学位论文使用授权声明.......................................II

摘要...........................................................III

ABSTRACT................................................................................................................IV

目录..........................................................VI

第一章绪论.......................................................1

第一节研究背景...................................................1

第二节研究的目的和意义..........................................2

第三节国内外研究现状............................................4

第四节研究思路与研究内容........................................5

第二章食品安全监管相关理论概述...................................8

第二节食品安全的界定............................................8

第二节食品安全的政府监管..........................错误！未定义书签。

第三节食品安全管理理论.........................................13

第三章我国食品安全监管的现状分析.................................17

第一节我国食品安全监管的现状....................................17

第二节我国食品安全监管存在的问题..................错误！未定义书签。

第三节我国食品安全监管存在问题的原因分析........................21

第四章发达国家食品安全监管体制经验借鉴............................26

第一节美国食品安全监管模式......................................26

第二节欧盟食品安全监管模式........................错误！未定义书签。

第三节日本食品安全监管模式......................................27

第四节发达国家食品安全监管体制经验借鉴..........................29

第五章食品安全监管的对策研究.....................................34

第一节建立和健全食品安全监管机制................................34

第二节加快食品安全的法律、法规、标准体系的建设...错误！未定义书签。

第三节实行对整个食品链全面监控的HACCP...............................................................35

第四节加强源头监管，完善并严格推行市场准入制度.................37

第五节加强行业协会建设，充分发挥其积极作用......................38

第六节建立和完善检验检测体系...................................38

第七节加强食品安全信用制度建设.................................40

结束语.............................................................43

参考文献...........................................................44

后记.............................................................46

第一章绪论

第一节研究背景

过去儿年来，儿乎全世界都爆发了严重的食品安全问题，根据世界卫生组织

的报道，全球范围内每年发生的腹泻病例数高达15亿，由此造成300万儿童死

亡，其中约7096的病例归咎于各种致病性微生物污染的食品；同时，二恶英、疯

牛病、禽流感、H7等重大食品安全卫生事件的相继发生，使全球陷入恐慌中，

为世界经济发展带来了巨大的损失。因此各国政府均对食品安全问题给予了前所

未有的关注。同时，农业和食品工业发展的深入及贸易的全球化正在改变食品的

生产和销售方式，而这种趋势为已知和未知的食源性疾病的爆发和广泛传播创造

了条件E。此外，日趋加速的城市化进程也导致对食品制作、运输、贮存的需求

增加，财富的积累、生活方式的城市化使人们在家就餐的机会起来越来越少，在

发达国家用于家庭制作外的食品花费可达食品预算的50%[21o所有这些变化导致

单一污染源也可能广泛播散，甚至产生全球性影响。

对于仍处于发展中的中国而言，社会环境正面临着迅速的变化:持续的城市

化发展、众多人口均导致对食品需求的数量和质量增加，家庭和组织用于购买食

品的花费也在不断增加。统计数据显示，2005年全国食品工业生产总值达1600

多亿元，而这总产值单单统计了年产值500万元以上的企业。我国30000多家食

品生产企业中，约95%以上的企业的年产值不到100万元，而此规模以下的食品

生产企业正是接连不断的食品安全事件的始作俑者。国家卫生部的全国食物中毒

报告情况数据显示，2006年卫生部通过中国疾病预防控制中心网络直报系统，

共收到全国食物中毒报告596起，中毒18063人，死亡196人，涉及100人以上

的食物中毒事件17起。2005年网络直报数据分别为，全国食物中毒报告573起,

中毒17909人，死亡人数为235人。涉及100人以上的食物中毒事件15起。（如

111贾敬敦、陈春明.中国食品安全态势分析[M].北京:中国农业科学技术出版社，2003:134

121秦富、王秀清等.欧美食品安全体系研究[M].北京:中国农业出版社，2003:27

表1-1)

表1-12005—2006年中国食物中毒情况报告

全国食物中毒死亡人数涉及100人以上的

年份（年）中毒人数（人）

报告（起）（人）食物中毒事件（起）

20055731790923515

20065961806319617

资料来源：卫生部通过中国疾病预防控制中心统计数据表，2006,12

因此，实践证明对食品安全的监管问题已成为了我国政府以及相关部门所面

临的重要课题和急需解决的问题之一。

第二节研究的目的和意义

一、研究目的

食品安全关系到全社会每个人的生命安全，这不仅是食品市场需要重视的问

题，更是一个非常重要的公共管理问题。作为政府而言，不仅要看到当前管理的

现状，也要根据现状提出防范措施，来提高行政管理效率。对消费者和生产者而

言，有助于他们认识食品安全的重要性、危害性、风险性。

本文研究的目的是探索在当前形势下食品安全政府监管的有效途径和措施，

同时提出建设性意见和建议，为政府制定和实施有效的食品安全管理制度、法规

提供参考，从而提高食品的整体质量。具体目标有以下几个：

1.分析政府干预食品安全监管的必要性；

2.分析当前国内地方政府在食品安全监管中的问题和不足；

3.提出建立有效的食品安全监管的建议。

二、研究意义

当前频发的食品安全事件打乱了人们饮食生活的正常习惯与秩序，损害了当

事人的生命和身心健康，进而对社会产生不稳定因素；频发的食品安全事件挫伤

国人的食品消费欲望，降低人民的生活水平，影响了国内需求的空间，造成了巨

大的社会经济损失。类似频频发生的食品安全问题，考验着一个政府的公共管理

水平。在这种背景下，研究作为发展中国家的我国如何在更为开放的国际环境中

改善食品安全的政府监管，提高有限公共资源的利用效率，是具有重大理论和现

实意义的事情。

1.理论意义

近年来，无论在发达国家或发展中国家都面临危机食品安全的严峻局面，其

危害的严重性已引起各国政府的广泛关注。食品安全问题的政府管制理论是一个

集经济学、政治学、法学、公共管理学的交叉性学科⑶。经济学已经把研究的重

心从经济性管制转移到社会性管制上来，把食品安全问题的政府管制统一到社会

性管制的范围，经济学的研究偏重从成本——收益的角度比较管制政策和手段及

其最优化。政治学对政府管制政策和措施的出台提供相关理论依据。法学对界定

管制的行政职能和司法职能的范围具有启发意义。公共管理学对环境质量的政府

管制历来都很重视，对食品安全的政府管制则刚刚起步。四门学科研究之间的分

离不利于政府管制理论的发展和应用。因此，本文将经济学、政治学、法学、公

共管理学结合起来，对食品安全问题的政府监管制度进行理论和模式的研究，对

食品安全问题的政府有效监管进行有益的理论探讨。

2.实践意义

在食品安全问题被提升到前所未有的重视高度的今天，“安全”成为人们的

首要选择。食品安全涉及每个人的身体健康甚至于生命安全，因而，任何部门和

个人都不能、也无法置身事外。“今天我们还能吃什么”已成为社会各界对于我

国食品安全现状的共同忧虑和无奈。食品安全危机不仅危及到人的健康和生命，

也已经关系到经济、社会的发展和稳定，乃至影响到民众对社会和政府的信心（如

图1-1）。什么样的食品才算“新鲜”，如何保证食品的健康安全，这张食品安全

“防护网”的构建实实在在需要市场、政府职能部门和非营利组织的共同参与，

因此，对食品安全问题的政府监管制度研究具有非常重要的现实意义。

图IT食品安全在社会中的重要性

第三节国内外研究现状

市场的繁荣、社会的进步、人民生活水平的提高，推动食品生产不断提高。

也导致了食品危害事件的频繁发生。食品安全管理问题已日益受到消费者、产业

界、政府和学术界的关注。政府对食品安全的监管涉及到多方面、多环节、多层

次和多领域的问题，国内外学者从不同角度研究分析了食品安全的政府监管问

题。

食品市场关系着人民的健康、为了

理，并结合Rosen的竞争性企业生产品质差别的产品模型和Gertler、

Waldman的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论和计量经济成本函数

模型，检验“产品安全性不会影响高效率

估计了企业履行食品加贴标签法规的成本。国内学者在研究我国食品安全的

政府管理上，与国外有所不同，主要集中在政策方面的描述及对现有政府管理失

灵的分析上。

第四节研究思路与研究内容

一、研究思路

本文的目的是通过对我国食品安全政府监管的现状分析，并通过探讨美国、

欧盟、日本等发达国家在食品安全政府监管方面的先进经验，探寻我国食品安全

政府监管存在的问题及制约因素，进而提出解决我国在食品安全监管水平上落后

于发达国家的有效对策。

鉴于上述研究目的，本文首先对食品安全政府监管的背景、目的和意义以及

国内外在食品安全监管方面的研究现状进

监管方面的一些先进经验，最后提出符合我国实际情况的食品安全政府监管

方面的对策建议。

二、研究内容

本文的研究内容主要由五部分组成（如图『2）,分别是：

第一章绪论部分主要介绍本文的研究背景、研究目的和意义、国内外研究现

状以及研究思路与研究内容。

借鉴。概括总结了以美国、欧盟、日本为代表的东西方发达国家的管制总体

状况及各自的模式，并据此提出了对我国可借鉴的经验，主要是职能整合、统一

管理的管制机构，以及食品安全管制部门之间的协调。

第五章主要是对我国食品安全监管的对策研究。通过前面对我国食品安全存

在问题的分析以及对于发达国家关于食品安全监管经验的借鉴，提出符合我国实

际情况的提高食品安全监管的现实对策，包括科学组织食品安管制、加强食品安

全管制法规标准与检测体系建设、加强行业协会建设，充分发挥其积极作用和加

强食品安全信用制度建设等。

绪论•研究背景

•研究目的和意义

•国内外研究现状

y•研究思路与研究内容

\zQ

厂A

理论•食品安全的界定

•食品安全的政府监管

概述•食品安全管理理论

y

我国食品安全监管的现状

现状

食品安全监管存在的问题

分析

食品监管存在问题的原因分析二

:~~~~~-----~~―/

5•美国食品安全监管模式

•欧盟食品安全监管模式

・日本食品安全监管模式

•食品安全监管体制的经验借鉴

•建立和健全食品安全监管机制•加

快食品安全的法律、法规、标准体系

对策的建设•实行对整个食品链全面监控

的HACCP♦加强源头监管，完善并严

研究格推行市场准入制度•加强行业协会

建设，充分发挥其积极作用・建立和

完善检验检测体系•加强食品安全信

______)用制度建设J

图1-2食品安全政府监管问题研究框架图

第二章食品安全监管相关理论概述

食品安全是一个动态的概念，不同的社会发展阶段有不同的内涵，食品安全

监管理论也随之逐渐演变发展。

第二节食品安全的界定

一、食品安全的概念

对于食品安全概念的界定经历了几个阶段，从“粮食安全”到“食品卫生”

再到“从农田到餐桌(farm-to-fork)安全生产体系”⑸。人们对食品安全的认识,

经历了从食品的可获得性，到食品的可食用性，再到食品的营养及潜在危害的变

化过程。随着经济的不断发展，食品安全的内涵也愈来愈丰富。

食品安全的概念最早是在1974年H月联合国粮农组织在罗马召开的世界粮

食大会上提出，当时表明“食物安全最终目标是确保所有的人在任何时候能买得

到又能买得起所需要的任何食品”。1984年世界卫生组织在《食品安全在卫生和

发展中的作用》的文件中，将“食品安全”与“食品卫生”作为同义语，定义为：

“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并

且适合人消费的种种必要条件和措施”。

1996年11月，第二次世界粮食首脑会议上对食物安全的表述是，“只有当

所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来

满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”。1996年

世界卫生组织在其《加强国家级食品安全计划指南》中定义为“对食品按其原定

用途进行制作和/或食用时不会使消费者健康受到损害的•种担保”。

151郑风田.从食物安全体系到食品安全体系的调整一我国食品生产面临战略性转变[J].财经研究,

2003,2:34

我国《食品卫生法》对其根本内容和定义规定为“食品应当无毒、无害”和

“防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体质”。

二、食品安全的内涵

1.食品数量安全

食品数量安全，并非是最低生理需求，而是以不影响社会、经济发展运行为

底线，是指一个单位范畴（国家、地区或家庭）能够生产或提供维持其基本生存所

需的膳食需要,从数量上反映居民食品消费需求的能力。它通过这一单位范畴的

食品获取能力来反映“以发展生产、保障供给为特征，强调食品安全是人类的基

本生存权利”。食品数量安全问题在任何时候都是各国，特别是发展中国家所需要

解决的首要问题。目前,全球食品数量安全问题从总体上基本得以解决,食品供给

已不再是主要矛盾，但不同地区与不同人群之间仍然存在不同程度的食品数量安

全问题。

2.食品质量安全

食品质量安全,是指一个单位范畴（国家、地区或家庭）从生产或提供的食品

中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要，即维持生存生长

或保证从疾病、体力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力，是一个国家

或地区的食品中各种危害物对消费者健康的影响程度⑹。它是以确保食品卫生、

营养结构合理为特征。强调食品质量安全,是人类维持健康生活的权利。

3.生态安全

是指一个国家或地区,在充分合理利用和保护自然资源的基础上,确定技术

和管理方式以确保在任何时候都能持续、稳定地获得食品,使食品供给既能满足

现代人类的需要,又能满足人类后代的需要，即旨在不损害自然的生产能力、生

物系统的完整性或环境质量的情况下,达到所有人随时能获得保持健康生命所需

要的食品。它是以合理利用食品资源、保证食品生产的可持续发展为特征。食品

可持续安全是食品安全的一个重要组成部分，将食品可持续安全作为重点提出，

是与现时的历史背景相符合的,是现实的需要。

4.不同时期与阶段食品安全各组成的表现不同

作为一个动态的安全，同一时期的不同国家或同一国家在其不同的历史发展

阶段，由于自然条件、经济条件，以及农业发展所面临的主要矛盾也存在差异，

食品安全系统面临的风险因素和风险程度的不同，最终导致食品安全的内容和目

标的差异。当一个国家的食品短缺和营养不良达到了一定的水平，食品数量安全

就成为该国的首要问题；当一个国家的食品污染或者营养失衡到了一定的程度，

食品质量安全和食品可持续安全就成了突出问题。

管机构之间的职能、权利和利益关系。

三、食品安全监管的溢出效应

中央政府与地方政府行政事务的划分与政府所提供国家职能的溢出效应有

着密切的关系。一般来说,如果一种国家职能的溢出效应是跨区域的，则应由中央

政府负责提供；如果i种国家职能的溢出效应仅限于某一特定的地区，则应由地

方政府负责提供；或者,虽然溢出效应更多地受益于某一特定的地区，但不限于该

地区，由于经费或技术等原因,非地方政府所能承担,应由中央政府来承担。

作为一种公共产品，食品安全监管的溢出效应早已不再局限于某一特定地

区。随着经济贸易的全球化,尤其是随着食品生产加工技术和交通运输工具的发

展与进步,食品的生产和销售不再仅限于满足本地市场的需要。因此,食品安全的

影响范围已不再仅仅局限于某一特定的区域或某个国家，而是早已跨越了区域的

限制。从近年来疯牛病、口蹄疫、禽流感等食品安全危机的传播路径来看，往往

在一个地区或国家爆发,迅速扩散到其他地区或国家，尤其是跨国食品企业全球

经营战略的实施，其销售地往往也是远离产地。这充分表明随着现代经济贸易和

商品流通的发展,食品安全早已跨越了区域的限制。因此,提供食品安全的责任早

已不仅仅是地方政府的责任。

四、食品安全政府监管制度的路径选择

路径依赖被称谓一个替代新古典经济学分析方法的一个革命性的范式，其概

念目前还是颇有争议的，一般认为首先是戴维(David,Paul.1985年)提出来的，

而由阿瑟(Arthur,Brian.1989)完善的，原技术中的偶然选择导致技术的发展

进入一条特定的且又是并不一定最优的发展路径从一般意义上来讲，路径依

赖是指一种状态，这种状态表明某些结果是由于引导这种结果的特定事件决定

的。路径依赖意味着“历史是有意义的”或者是“因为历史事件而发生的锁定”。

诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，认为制度变迁的路径依赖产

生于两个原因，一个是制度的受益递增和网络外部性，另个是经济和社会中存

在的交易成本制度之所以有报酬递增的性质，是因为它有四个自我加强的机

制：一是建立一个制度需要付出巨大的初始成本，而一旦建立，它的运行费用相

对较低，制度实施的单位成本很低；二是制度具有学习效应。制度一旦建立，组

织和个人就会去适应它，通过学习增强自己对现存制度获益的能力，反过来有利

于现存制度；三是制度提供强烈的网络效应，组织个人遵守共同的行为规则对各

方都有利；四是制度提供稳定的预期，强化了各方维持制度的信心。在分工专业

化日益发展的过程中，不确定性的增大，人们对制度的认知可能基于不完全的信

息反馈基础上，制度变迁的路径很可能会受到人们主观认知模式的左右。

具体到食品安全政府监管制度中，如果在发展初始阶段走上了某•路径，那

么它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，人们过去的选择往往就决定了

他们现在可能的选择。

1101常平凡.食物安全初探[J].中国食物与营养，2003,12:11

1,11王澜明.社会主义市场经济体制下的政府职能定位[J].中国行政管理，2005,1:31

五、政府对食品安全的观念

食品安全是相对的，它不

一般而言，评价食品安全的方法有两种，即：“以科学为基础”和“以价值

观为基础”评估食品安全风险的可接受性观念（如表2-1）。

表2-1“以科学为基础”和“以价值为基础”评估食品安全风险的观念比较

以科学为基础的观点以价值观为基础的观点

统计与计算评价风险是否为

病例数量自愿或被迫

疾病的严重程度可见或隐性的

住院治疗人数已知的或不确定的

死亡率熟悉的或外来的

风险的成本天然的或人工的

风险的利益可控的或不可控的

减少风险所付出的成本温和的或严重的

平衡利益和风险分配是公平的或不公平的

平衡风险和利益与成本平衡风险和公众的恐惧与义愤情绪

风险和安全的判断必须不仅基于已知的知识，而且也应基于价值观的评价。

一项风险涉及价值观的因素越多，则这项风险产生的焦虑、警觉、恐惧及愤怒的

感觉就越强烈。由于食品企业、科学家和政府机构，没有认识到对于食品安全有

必要同时考虑价值观和科学因素，从而导致了公众对食品产业和政府机构广泛的

不信任。

第三节食品安全管理理论

一、HACCP管理理论

“危害分析和关键控制点(hazardanalysisandcriticalcontrolpoint,

HACCP)”是指对食品安全危害予以识别、评估和控制的系统化方法1978年,

美国的DavidB提出了HACCP管理理论，他认为“应着眼于预防而不是依靠对产

品的最终检验来保证食品的安全，即经过危害分析找出关键控制点，制定科学合

理的HACCP计划并在食品生产过程中有效地运行，确保达到预期目的，而保证食

品安全”。该理论主张通过控制生产关键环节，最大限度地降低食品产生危害的

风险，从而避免单纯依赖最终

危险性分析是一个纯科学的过程，一般由专家进行，实质就是应用科学手段

检验食品中是否含有对人类健康不利的因素（如病原体等），分析这些带来“风险”

的因素的特征与性质，并对它们的影响范围、影响时间、影响人群、影响程度进

行分析〔⑶。因此，食品危险性分析的基本理论框架是严谨的，代表了现代科学

技术最新成果在食品安全管理方面实际应用的发展方向。

风险管理是为防范风险所采取的措施，实质就是一系列的标准和规定。例如

目前推行的“危害分析和关键控制点制度”（HACCP）就是一种新的风险管理工具。

它可以使用户认识到可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。风险管理

是•个综合工程，不但要考虑与风险有关的因素，还要考虑政治、社会、经济等

因素。管理者需要理解与风险评估相关的不确定因素，并在风险管理决策过程中

予以考虑。

风险信息的交流指风险性评估者、管理者、消费者及一些相关团体之间.互

相交流有关信息和观点。风险交流的目标是用清晰、易懂的术语向交流对象提供

有意义的、相关的和准确的信息，也许不能解决各方存在的所有分歧，但可能有

助于更好地理解分歧，也可以更广泛的理解和接受风险管理的决定。风险交流的

原则包括了解听众、科学专家的参与、建立交流的专门技能、信息的可靠来源、

分担责任、区分科学与价值判断、保证透明度以及全面认识风险等。强调每一步

政策制定过程中的透明性，并通过建立有效的食品安全信息系统，通过定时发布

食品市场检测等信息、及时通报不格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构

的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。

三、食品卫生量化分级管理理论

食品卫生涉及每个人的健康，食品卫生水平的提高，需要多方面的合作，其

中食品企业的自律至关重要。因此，在食品卫生监管上，应尽可能地调动企业的

全国推广和应用食品卫生监督量化分级管理制度。食品卫生监督量化分级管理的

总体目标是合理配置人力资源，鼓励企业自律，加强对高风险、食品卫生信誉度

低的食品生产经营单位的监督。它是根据食品生产经营单位卫生许可审查和经常

性卫生监积极性“久这一理论的代表是澳大利亚的BerkhoutF和HowesR。澳

大利亚食品管理部长委员会按照危险性评估的原则，于2002年提出在督量化评

价的结果将其分级，并确定相应的监督检查频率。食品卫生监督量化分级管理的

原则包括全程监督、量化评价、动态监督、公开透明等四个方面，其实质是危险

性管理和诚信性管理的有机结合「⑸。

四、其他管理理论

1.纵向一综合一安全一保险理论

纵向一综合一安全一保险理论，即LISA方法(longitudinalintegrated

safetyassurance)o这种理论的代表为中国卫生部疾病控制中心的田惠光教授，

他认为食品生产是一个纵向的综合过程，从初级生产到收割、运输、生产加工、

分送和家庭处理等。每种食源性病原体在食物链中都有自己的传播方式，而且通

过整个食物生产链都可追溯到特定的环节。因此，预防食源性疾病变成了一系列

措施，这就是LISA方法，即纵向一综合一安全一保险概念。对于食品企业来说,

牢记这个概念并在企业生产中加以应用，对加强食品安全管理、保障食品安全卫

生是十分必要的。

2.GMP等规范管理理论

GMP管理理论(goodmanufacturingpractice),即食品良好生产规范理论

[161o这一理论的代表为日本农务省的丰福肇教授。GMP要求食品生产企业应具备

良好的生产设备、合理的生产工艺、完善的质量管理和严格的检测系统，以保障

最终产品的质量符合标准””GMP的管理要素包括合适的人员来生产与管理、选

用良好的原材料、采用规范的厂房及机器设备和采用适当的工艺来生产食品等四

个方面。类似的还包括GAP、GHP等，其中GAP主要针对未经加工或最简单加工(生

的)出售给消费者或加工企业的大多数果蔬的种植、采收、清洗、摆放、包装和

运输过程中常见的微生物危害控制，其关注的是新鲜果蔬的生产和包装，但不限

于农场，包含从农场到餐桌的整个食品链的所有步骤；GHP为良好的卫生规范，

是针对食品生产加工流通消费过程中的卫生操作要求。

上述理论和实践虽然在各自的领域对维护食品安全都起到了积极作用，但具

体到我国的国情，它们还存在不太适应之处。从食品的原材料生产、运输，到加

।⑸任发政、罗云波、蒋著莉.国外食品安全研究和管理的现状[J].中国农业科技导报，2001,3,6

工、销售，通过技术手段控制食品质量，这固然能够保障食品质量安全，但我国

食品生产技术条件总体上还比较落后，相当一部分食品生产企业还处在手工操作

阶段，因此通过纯技术手段，不一定能完全控制我国的食品质量安全。

第三章我国食品安全监管的现状分析

第一节我国食品安全监管的现状

我国目前正处于经济和社会的转型期，公共安全保障基础相对薄弱，与经济

高速发展的矛盾日益突出，已影响了国民经济全面、协调、可持续发展。公共安

全形势严峻，首先是公众生命受到威胁;其次，经济上的损失，据悉每年由于公

共安全问题造成的损失计6500亿元人民币，约占我国GDP总量的6财⑺。这个数

字的构成是:一是安全生产事故引发的损失共计两千五百亿元;二是社会治安事

件造成的损失一千五百亿元;三是自然灾害造成的两千亿元损失；四是生物侵害

导致的损失为五百亿元。中国工程院

部门负责，食品生产加工环节由质检部门，食品流通环节由工商部门负责，

餐饮业和食堂等消费环节由卫生部门负责，食品药品监管部门负责对食品安全综

合监督、组织协调和依法查处重大事故I?叫

‘中国食品安'

全监管模式

X______>

行业管理执法角度

__________7<____

农业部门发展改革部商务部门农业部门质监部门工商部门卫生部门

_____9\_____/V_____/X_____）i_____/\__________zv____

图3-1.我国食品安全监管模式

当前的食品安全监管体系依旧是计划经济体制下的行政监管模式的产物，政

府一手抓却无力抓好，政府担负了从制订标准、规定市场准入、领导行业、发布

信息、执法惩罚等全项职能，耗费了大量的行政资源。多个部门分头管理从而产

生交叉重复式监管监管而形成监曾缺位，造成监管定位模糊。目前，我国涉及到

食品安全监管的政府部门有农业、卫生、食品药品监督管理局、质量监督、工商、

环保、商务部、公安等10来个。由于各部门在职责上有交叉重复，导致监管混

乱。出于部门利益，各部门在实施监管时对一些有利益的环节多个部门插手，有

些环节没有部门监管，对文通不便的乡镇和农村监管不到位，形成监管盲区。各

职能部门之间缺乏沟通和信息文流；协调联动性不强，出现问顾时相互推诀，形

成了一种大家都监管大家都管不好，也不负贵的一种监借体系。去年，在全国范

围内爆发的苏丹红事件就是明显的例证。

二、法律体系不健全

目前我国直接相关食品安全的法律法规只有1995年颁布实旅的《食品卫生

法》和《卫生行政处罚办法》。随右科技的发展许多新技术和新方法被食品行业

过度使用（如杀虫剂、抗生素、激素、转基因技术等）。威胁食品安全的新向题不

断涌现，食品安全己成为国家安全的重要组成部分。原有的法律法规一是不能涵

盖整条食物链；二是处罚力度不大，威慑力不够，可操作性差，己无法满足新形

势的要求⑷L

作为食品安全法律体系的核心，《食品卫生法》对体系内其它法律规定、规

范性文件的指导作用也有所降低。主要原因包括:第一，《食品卫生法》等法律法

规所调整的范围过于狭窄。《食品卫生法》第四条规定：“凡在中华人民共和国领

域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此条可以看出，《食品卫生法》

的''食品”要领是狭义的，并没有包括种植、养植、储存诸环节中的食品以及与

食品相关的方面。第二，食品安全法律体系的内容比较单薄，对社会经济和科技

发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。第三，和经济发达国家

的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度，例如食品安全

应急处理制度、食品安全风险评估制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发

布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要最基本的要领

尚未明确法律定义。第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。

以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，该法在一般执法情况下，除了

责令警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚

款的上限太低，如此''可以”也为追究违法者的行政责任创造了迁回的空间，极

有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定总硬不起来，执法不力

也就难免了。

三、标准体系不完善

我国食品安全监管的标准体系不完善主要体现在：一是食品的生产、经营以

及种植、养殖没有建立良好的质量规范；二是没有形成完善、统一的食品安全标

准;三是食品安全标准的数量过少，不能满足不断发展的对于食品安全的需求（如

图3-2）o

□农药残留量标准■现有食品安全标准

图3-2我国食品安全标准的国际比较

目前，我国关于现有食品安全标准约500项，而美国、欧盟制定的标准和技

术文件分别为2192,、1729项。我国对允许使用的136种农药制定了相应食品中

的残留量标准，而国际食品法典委员会(CAC)、美国和欧盟分别为395、489和

1176个。我国食品采用国际标准比率低于50%20世纪80年代初，英国、美国

等采用国际标准已达80乐日本已达90蜡，食品安全标准是食品安全监管的技

术支撑和依据，没有完善、统一的食品安全标准，就没有食品的真正安全。在我

国工业化的过程中，新的食品安全问题不断出现，如食源性疾病、农(兽)药残留

超标，违禁使用农业投入品和添加剂导致的食品安全事件等，都需要尽快完善食

品安全标准这个技术规范，以保证公众食品安全。

四、检测机构不适应

我国目前缺乏对人体健康危害大而在国际贸易中又十分敏感的污染物，如二

恶英及其类似物、氯丙醇和某些真菌毒素的关键检测技术。在农药残留检测方面,

美国食品药品管理局(FAD)的多残留方法可检测360多种农药，德国食品安全局

可检测325种农药，加拿大多残留检测方法可检测251种农药，而我国缺乏同时

测定上百种农药的多残留检测分析技术12%发达国家拥有针对二恶英及其类似

物的超痕量检测及对“瘦肉精”、激素、氯丙醉的痕量检测技术和大型精密仪器,

而我国尚缺乏对这些污染物的有效快速检测方法、技术和设备。此外，一些发达

国家投入大量资金研究食品中疯牛病阮蛋白和禽流感病毒的检测方法，我国也尚

无可供监督检测用的实用方法和技术。目前我国食用河豚鱼中毒死亡人数占食物

中毒总死亡人数的33%,居食物中毒死亡人数之首囿；但我们却没有河豚鱼毒素

TTS的监督检验的快速检测方法。我国许多地方的食品安全检测检验机构的设备

简陋，仪器陈旧，功能不全，有的则缺乏必备的检测设施，不利于应付突发性食

品安全事件和查处违法行为。

五、普法体系滞后

目前，我国关于食品安全方面的法律法规只有1995年颁布的《食品卫生法》

和《卫生行政处罚办法》，远远落后于一些发达国家关于食品安全的法律法规，

但就是这仅有的两部法律，许多从事于食品加工或者流通的企业对其还是知之甚

少，对木屑行业标准还不是很了解。这一方面说明了广大食品流通或加工的企业

1221汤天曙、薛毅.我国食品安全现状和对策[J].食品工业科技，2002,2:27

对于食品安全知识的欠缺；另一方面也充分说明了我们普法体系的落后。许多的

食品安全监管部门没有通过广播、电视、互联网、报纸等多种形式，向广大人民

群众宣传食品安全知识，告知人民群众参与食品安全监管的方式和途径，关于

食品安全监管的法律没有真正的落实、普及，导致许多食品不安全事例的发生。

第三节我国食品安全监管存在问题的原因分析

关于食品安全问

术为基础进行食品安全管理是各国所遵循的基本原则。政府监管技术水平主

要体现在对食品从农田到餐桌的全过程检测检验，它包括对农产品农药残留量的

检测、对半成品细菌等病菌的检验、对成品成分含量的检测以及对各种熟食的快

速检验等。政府监管的源头与关口就是对农产品的检验检测，农产品质量安全检

测体系是依据国家相关法律法规和技术标准，对农产品生产和农产品质量安全实

施检验检测的重要技术支撑，也是农产品质量安全评价、农业行政执法、农产品

公平交易和市场秩序监管的重要技术执行体系。

提高食品安全领域的科技水平，有利于政府更好对食品市场进行监管。目前

国际上较先进的技术水平包括关键检测技术、危险性评估技术、关键控制技术等

方面。关键检测技术主要包括快速筛选方法、安全限量标准中对应重要技术指标

所缺乏的分析检测技术和方法、分析检测过程中的通用前处理技术等。危险性评

估技术主要包括危害识别、危害描述、暴露评估、以及风险描述等方面。关键控

制技术主要指HACCP即危害分析和关键控制点。

未来的检测技术研究主要集中在以下儿个方面:规范实验室的管理和测试过

程，建立食品安全检测实验室质量控制规范，提高实验室的管理水平和技术能力；

食品中多种农药、兽药残留的一次检测技术、快速检测技术及专用检测技术等，

完善检测方法和进行相关设备的研制；重要有机污染物如二恶英、多氯联苯、氯

丙醇和其他持久性污染物的痕量与超痕量检测技术；完善食品添加剂、饲料添加

剂与违禁化学品检验技术；建立食品中新发现的重要人畜共患疾病病原体检测技

术。

检验检测技术水平的高低直接影响着食品的质量安全保障。由于新技术、新

资源的不断开发利用，食品从质量等级到品种类别日益呈现出多样化的趋势，因

此，无论是已经拥有先进检验检测技术的发达国家还是技术落后的发展中国家，

都要不断地提高监管的技术水平以保障不断变化的食品的安全性。从管理学的角

度来讲，食品安全监管体系这个系统中，技术水平这一因素是不断变化发展的，

因此政府监管的职能、监管手段措施等也不是一成不变的，政府要针对具体的食

品问题，采取有针对性的监管手段。所以，随着食品技术的进步，政府的检验检

测技术水平也应相应的提高，以保障食品的安全性。同时，监管技术水平的提高,

要求相应的食品安全法律、标准的改进，进而影响食品安全监管制度的重新设计。

可见，监管的技术水平是影响食品安全的重要因素之一。

四、监管制度分析

制度是有助于人们在交往中或对某一事物形成合理预期的社会规则或组织

规则。“制度必须随着环境变化而变化”，“它是对这类环境引起的刺激发生反应

的一种习惯方式"(Veblnel949)网。监管制度是食品安全监管体系的保障，这一

因素是与其它影响因素相连，并以某种强制性为特征的规则系统，它对食品安全

产生全方位的影响。因此，一个国家关于食品安全方面的制度安排，通过法律、

法规和标准等制度体系的建立与完善，以及为保障食品安全所进行的市场准入制

度及监控体系的建设等，对保障和促进食品安全产生着重要的影响。如果一个国

家有关食品安全的法律、标准健全、检验检测体系完善、市场准入严格，那么必

然能保障食品市场的良性运行；反之，则会导致市场秩序混乱。

食品安全监管制度是政府监管食品市场的手段。制度手段包括:制定完善食

品安全标准，包括产品本身的标准，也包括对加工操作规程标准等：构建食品安

全法律体系，规定严厉的法律责任；建立检验检测体系；实施市场准入制度等。

通过立法来规范食品安全问题是各国的普遍做法，政府依法行政的前提就是

有法可依。政府行使食品安全监管职能的依据就是有关食品安全的法律。食品安

全法律体系的构建对于政府食品安全监管有着重大的意义。

法律体系的不完善，没有相关的法律法规，政府在行使监管职能的时候就无

章可循，给政府执法带来很大困难。这在发展中国家尤为突出。同时法律的惩罚

效力弱，对违法者起不到威慑的作用，比如象假一罚十的法律规定，对于一些销

售成本比较低的食品的经营者起不到大的规治作用，这都会导致食品安全问题的

发生。

另外，未上升到法律的食品安全的相关标准也是影响食品安全的重要因素。

食品安全标准体系是为了对食品安全实施全过程控制而建立的、由涉及食品生

产、加工、流通全过程中影响食品安全的各个环节和因素及其控制和管理的技术

标准、技术规程构成的相互联系、相互协调的有机整体。如果缺乏相关的标准，

食品市场就无法正常良性运行。

检验检测体系的完善与否也影响着食品的安全性。检验检测制度的建立与完

善为政府进行食品安全监管提供了保障。监测制度主要包括农产品源头的质量检

验体系和流通领域的食品检验制度。农产品质量检验体系包括农产品质量安全例

行监测制度和农产品质量安全追溯制度。主要指农产品产地环境、农业投入品和

农产品质量安全状况的检测、农产品和食品认证工作以及对高毒、高残留农业投

1291PeterFellows.Foodsafetyindevelopingcountries:thefoodproduction-distribution

chain[J].AgricultureRuralDevelopment,2002:21

入品禁用、限用和淘汰。流通领域的检验制度包括进货检查验收、索证索票、购

销台账和质量承诺制度；市场开办者质量责任制；市场巡查制度；监督抽查和食

品卫生例行监测制度；不合格食品的退市、召回、销毁、公布制度；食品卫生监

督量化分级管理制度；食品污染物监测和食源性疾病监测体系；食品安全标识和

包装管理制度等。

食品市场的准入制度的严格与否，也影响着食品市场能否良性运行。食品质

量安全市场准入制度是指，为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才允

许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度。因此，

实行食品质量安全市场准入制度是

于促进生产企业提高对食品质量安全的责任感。由此可见，食品安全法律、

法规、标准体系及其他制度的构建与完善是政府进行食品安全监管的保障。

五、综合分析

从政府监管的角度来说，影响食品安全监管的因素主要包括以下儿个方面:

监管环境、监管主体、监管技术、监管制度等（如图3-3）0各组成要素互相影

响，相互作用，共同构成一个食品安全监管体系的运行系统。

图3-3我国食品安全存在问题的原因分析

在整个食品安全监管体系中，监管环境是条件；监管机构是运行载体；监管

技术是依托；监管制度是保障。建立高效的食品安全监管体系离不开各个组成要

素的健全与完善，只有各个组成部分良性运行才能保障整个监管体系高效运作。

我国目前食品安全政府监管中存在的问题，应该从多角度进行分析，只有综合考

虑监管环境、监管主体、监管技术、监管制度等因素，才能建立起廉洁高效的食

品安全政府监管机制。

第四章发达国家食品安全监管体制经验借鉴

由于食品安全的全球性特征，通过对发达国家食品安全监管体系的研究，并

结合我国当前国情和经济状况可借鉴其完善的监管模式，这对我国食品安全监管

制度的完善，具有很大的现实意义。

第一节美国食品安全监管模式

美国作为世界上最发达的国家，构建了严格的食品安全监管模式。1998年,

美国政府成立了“总统食品安全管制委员会”来协调美国的食品安全工作。该委

员会成员由农业部、商业部、卫生部

个部门。德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品

和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对

全国的食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费

者保护和食品安全局(DFG)两个机构；丹麦通过持续改革，将原来担负食品安全

管制职能的农业部、渔业部、食