农村公共产品供给模式与制度设计研究

农村公共产品供给模式与制度设计研究

李长健

涂晓菊

王悦

摘

要：新农村建设需要有好的农村公共产品的基础和有效的供给。目前，我国农村公共产品普遍存在严重短缺，已严重制约了我国三农问题的解决、整个农村社会的和谐发展和社会主义新农村建设。我国农村公共产品供给所面临的困境急需我们走多元化的供给模式。要有力保障好我国农村公共产品供给多元化模式，需要我们从制度措施上作出有力回应。这不但需要建立我国农村公共产品供给的需求表达和利益机制体系，更需要从法律制度层面尤其从经济法及行政法层面上来建立我国农村公共产品供给的长效机制。

关键词：农村公共产品；供给模式；制度设计；利益机制体系；

供给措施；湖北新农村

目前，我国农村公共产品的普遍严重短缺，已严重制约了我国三农问题的解决、整个农村社会的和谐发展和社会主义新农村建设。我国社会主义现代化建设将是一个长期的过程，“农业、农村和农民”问题的解决不可能仅仅在外部框架即城市化中得到解决。我国必须在稳步推进城市化进程中，按照城乡统筹、构建和谐社会的要求高度重视新农村建设才能有效地解决这些根本性问题。社会主义新农村建设这一重大战略就是基于对我国整体国情宏观上的考虑而提出的，体现了对“三农”工作的总体要求和全面要求。我国现今的城乡差距集中表现在城乡基础设施和公共服务等公共产品供给上的差距。湖北省要搞好新农村建设，关键在于着力保障好农村公共产品的有效供给。

一、不能忽视的障碍：我国农村公共产品现状与供给困境分析

公共产品是指“每个人的消费不会减少其他人对这种物品的消费的产品。”\o""①农村公共产品是指在农村地域范畴内私人不愿提供的具有非排他性、非竞争性和公益型的各类物质或服务产品。其涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域，具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化事业、卫生医疗、保健事业、社会体育事业，供水、供电、供气、道路、通信等公共基础设施，生态环境建设环境综合整治、防灾减灾、气象、公共科技资源与服务等。理论上农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品主要有农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。绝大多数农村公共产品是准公共产品，按其公共性质，又可将其分为接近纯公共产品的准公共产品、中间性公共产品和接近于私人产品的公共产品三类。在性质上接近纯公共产品的有农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农业科技推广、农田防护林、病虫害的防治等。中间性的农村准公共产品有农村高中、职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设农村文化馆等。在性质上接近私人产品的有农村电信、电视、成人教育、自来水等。农村公共产品的供给关系着农村就业问题、农民增收、农村公公共福利等各个方面，关系广大农民生活水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定，更是关系到我国“三农”问题的逐步解决，其作业和意义不容小觑。当前，“三农”问题已成为制约我国经济、社会进一步发展的瓶颈，在很大程度上影响我国“和谐社会”的最终实现。因此，必须将农村公共产品的供给置于非常重要的地位。加大农村公共产品的提供,提高农村公共服务的水平，以增强农业竞争力和农民增收。真正贯彻十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”的精神要旨。

然而，建国以来，我国一直实行的是工业偏向、城市偏向的发展战略。实施非均衡的城乡公共产品供给制度安排，政府对将大量财政投入城市公共产品，而税费改革前农村公共产品供给长期实行制度外供给制度；政府垄断造成供给主体单一，市场力量和非盈利组织无法大规模介入；农村公共产品“自上而下”的供给决策机制不合理；基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件和提高收入目标的偏差导致政府对农村公共产品的供给难以准确表达农民意愿，最终引起供需错位和结构失调等等。正是由于农村公共产品供给制度存在的这些问题和缺陷导致了我国现今农村公共产品供给存在严重短缺。据《中国统计年鉴2003》数据分析计算，2001年我国用于农业基本建设及农业科技三项费用的支出分别仅占基本建设支出、科技三项支出的19.15%、2.86%。调查显示，全国仅有1/3/的乡镇有供水站，83％的村不通自来水，13％的村不同公路，53％的村没通电话，95％的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93％的村接受的电视信号相当微弱，全国目前尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。占全国70％的农村人口只有全国20％的医疗资源，而占全国30％的人口却占有全国80％的医疗资源，即使当前正在推行的农村合作医疗制度也并不是真正的医疗保障措施，并不能取得很好的效果。农村的养老保险和失业保险更是基本空白。[1]

我国农村公共产品供给的严重短缺使得农民享受不到应该享受的公共产品和社会福利，成为制约我国农村经济社会发展的瓶颈。这严重地制约了我国农民生活水平的提高和农村、农业的现代化，也不利于我国城乡统筹发展和社会主义新农村建设。在这样的大背景下，湖北省作为中部大省在农村公共产品的供给上更是问题重重，不容乐观。主要有投入总量不足和投入结构不合理的问题。农村水利设施方面由于受投资总量偏低的影响，新建水利设施比重偏小。水利设施老化率提高，水利设施建设落后导致灌溉能力下降。科技投入方面表现为科技成果转化效果不明显，原因主要在于科技成果转化的资金严重缺乏，资金来源单一。全省的农村道路基础设施建设入、农村教育、农村医疗卫生设施以及农村保障等公共产品供给总体上严重不足，与一些发达省市相比，存在较大的滞后和差距。湖北省在新农村建设中能否保障广大农村公共产品的有效供给是湖北省解决农业、农村和农民问题，促进湖北城乡协调发展以及新农村建设成败的关键之举。

二、多元化的模式：走出农村公共产品供给困境的必然选择

农村公共产品供给所存在的困境急需我们重新审视我国农村公共产品制度，走农村公共产品供给的多元化模式。长期以来，我国农村公共产品的制度外供给制度是造成我国农村公共产品供给严重短缺的重要原因。鉴于我国的历史因素和经济政治特点，当前条件下充分发挥政府在农村公共产品供给中的主导作用应是最为根本之策；现实世界中公共产品供给的“政府失灵”以及供给效率的低下要求我们利用好“市场之手”，市场供给应是我国农村公共产（一）需求表达与实现：建立农村公共产品供给的利益机制体系

现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共产品供给不足和效率低下的重要原因。[4]在农村基层公共品决策中，这种“自上而下”的农村公共产品决策程序，会引起农村公共产品供给与需求的脱节，加大公共资源筹集的压力，加重农民的负担。必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共产品供给的公共决策制度，建立“自下而上”由辖区内部需求决定的需求表达机制，和利益机制。在我国社会转型带来社会结构、经济体制、分配方式的深刻变化引起社会利益格局大调整的今天，必须建立一个代表广大农民利益的利益机制，来保证广大农民享受公共产品所带来的福利：第一，利益代表机制。长期以来，我国农村公共产品供给之所以走“自上而下”的决策之路，关键就在于我国农村严重缺乏代表广大农民利益的组织。在我国，代表工人、妇女、青年人等不同群体的法定组织分别有工会、妇联和青联，有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会并且做的很成功，而8亿多农民却没有代表自己利益的组织。因此在当前形势下，建立我国的各种农民组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定各种农民组织的法律地位，制定促进中国农民组织事业发展的法律法规。使中国农村的亿万农民在农村公共产品供给中有自己的代言人。第二，利益表达机制。我国现阶段农民利益表达渠道脱胎于“政社合一”的人民公社时期的利益表达渠道。由于多方面的原因，广大农民往往形成服从上级安排，没有表达自己利益的习惯。在农村公共产品供给中，我们建立利益表达机制的途径之一就是与农村基层民主制度建设相结合，使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。具体作法可在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共产品供给进行投票表决,使农民的意见得以充分反映。途径之二就是让代表广大农民利益的各种农民组织在公共产品供给决策过程中能充分地表达农民的意愿和呼声，让农民有正常的渠道、合法的途径于与政府沟通对话，实现农民在农村公共产品供给中自身利益的诉求。第三，利益产生机制。利益机制产生的中心是用制度依法促使可持续的农民利益产生，源源不断地为解决农民问题提供增量利益。从历史发展过程来看，有学者认为剥夺农民利益的力量有两种：一种是制度剥夺的力量，一种是市场剥夺的力量。事实上，如果说市场剥夺农民利益正是由于诸如农民竞争力低等自身原因造成的话，那么我们仍然可以发现造成农民竞争力低的主要原因仍是制度剥夺的力量所造成的。[5]因此，在农村公共产品供给中，尽快和彻底地摆脱城乡非均衡的供给制度安排，是保障享受社会福利、维护其自身利益的最为根本的路径。第四，利益协调机制。按照“和谐社会”理论，决定和谐的首要因素是利益的分配。利益协调要高度重视和维护人民群众最现实、最关心和最直接的利益，综合各方面的利益，按照效率、公平兼顾的原则调节各种利益关系，最大限度地维护社会整体利益，实现经济发展和社会公平的统一。社会主义新农村建设就是协调广大农民与其他社会阶层利益的一个重大战略举措，这一举措最为关键的环节就是要搞好农村公共产品的有效供给。农村公共产品的有效供给是改善农民生产生活条件，提高其物质文化水平，使农民公平地享受到社会现代化的成果，调整我国利益分配格局最终实现全社会整体利益的可持续发展的最为直接和重要的方略。农村工产品供给利益协调机制不但要协调好国家与农民之间的利益关系，协调好农民与其他社会阶层利益主体之间的利益关系，尤其要协调好不同区域、不同经济发展水平地区的农民之间的利益关系，农村公共产品供给要更加注重向我国广大中西部贫困农村倾斜。第五，利益保障机制。利益保障机制的中心是依法保障农民利益。农民利益保障机制有以下几层内涵：其一，依法保障，即法律必须明确规定广大农民平等地享有各方面权益，使农民实现自身利益具有可靠的合法的法律保障。其二，受害保护，即当农民利益收到侵害时予以正义地保护。作为一个弱势群体，在诉讼仲裁程序特别是在法律援助制度方面，尤其要保障广大农民享受司法救济的权利。其三，受损补偿，即当农民利益由于社会经济转型、结构变化，特别是制度安排导致其利益受损，必须建立合理的利益补偿机制，给其提供合理、充分的补偿。随着我国现代化和城市化进程的加快，将会有越来越多农民的土地被征用或征收，越来越多的农民将会失去土地。为防止广大失地农民的应享利益受损，尤其要重视土地征收或征用的规范化，给农民以充分的补偿，从而提高社会公平水平，促进社会稳定、和谐和可持续发展。农村公共产品供给的利益保障机制也要紧紧围绕这三方面的内容，即依法保障广大农民享受公共产品和社会福利的权利，尽量防止在公共产品供给中农民利益受损事件的发生，若发生一定要给予合理补偿或充分补偿。（二）制度供给：建立农村公共产品供给长效机制的制度安排

农村社会经济发展是以人为本、全面协调的可持续发展。建立能满足广大农民需要的农村公共产品供给多元化模式需要宪法、行政法、经济法与其他社会法的共同努力，\o""①特别是需要经济法以及行政法作出更大努力来为我国农村公共产品供给提供制度保障，以建立起我国农村公共产品供给的长效机制。行政法作为具有“小宪法”之称的重要部门法，在以政府为主导的农村公共产品供给模式中发挥着至关重要的作用。现代行政法通过行政组织法、行政程序法、行政法制监督法、行政责任法和行政救济法，编织成一张缜密的规则之网，从事前、事中和事后控制、制约和规范行政权，遏制农村公共产品供给过程中行政权恶性膨胀，阻却违法行政行为的发生。[6]具体而言，在农村公共产品供给中，通过行政实体法、行政程序法与司法审查关于职权、权利的排列组合，赋予广大农民（相对人）了解权、要求回避权、申请补救权、辩论权等程序性权利，构筑行政部门与农民之间在农村公共产品供给上的良性互动行政法律关系；通过行政合同、行政指导、行政给付、行政奖励和行政救助等非强制性行政行为，通过听证制度、说明理由制度、信息获取制度等现代程序制度，发挥广大农民在农村公共产品供给中的积极作用，保护广大农民的合法权益。既激励行政主体经济行政，为农村提供充分有效的公共产品，为广大农民谋求更多的公益的同时，又激励广大农民积极参与实践法定权利、参与行政，以实现公益和私益的互动递增的良好态势。

经济法作为调整在国家协调本国经济运行过程中发生的社会公共性经济关系的法律规范，以社会整体利益为最高利益，以社会与经济的可持续协调发展作为其价值取向的出发点和归宿。[7]我国农村公共产品的有效供给在建立起“自下而上”的公共产品供给需求表达和利益机制的基础上建立农村公共产品供给的长效机制，更需要经济法制度的保障。从经济法制度的建立和完善角度来看，我们应从如下四个方面建立农村公共产品供给的长效机制。（三）农村公共产品供给的市场主体法律制度

“在一个复杂的社会里，政治共同体的稳定依赖于社会政治制度化的程度，且政治制度化就是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程。”\o""①这种过程的现实化，反映在经济法制度上就当然地体现在经济主体法律制度上。经济法主体包括国家经济管理主体、市场经济活动主体和社会中间层主体三部分。农村公共产品的有效供给离不开这三大主体协调配合而成的主体组织系统的综合作用。

第一，政府供给主体的完善。政府是在农村公共产品供给方面最为重要且其他主体力量不能替代的主体。他们是农村公共产品供给的政策和法规的制定者和实施者，是各种玉农村公共产品供给相关的经济活动的组织者、管理者和各种利益关系的协调者。他们是农村公共产品多元化供给模式中最基本的、重要的、主导地位的主体。在实践中，要强化政府在农村公共产品供给方面第一责任主体的责任意识，特别要对市县级政府经济管理主体采取“精简、高效、统一、规范”的要求去完善架构，防止政府及其管理在农村公共产品供给中直接或间接地侵害农民权益的情形发生，并对乡镇政府的政绩采取科学的评价方式，建立科学的政绩观，并在科学发展观指导下，使政府成为新农村建设中农村公共产品供给的制度创新和制度保护的主体。第二，市场供给主体的激励。市场供给主体是在市场经济活动中以自己的行为享受权利，承担义务的社会实体。市场经济活动主体是市场经济活动的直接参与者，其中企业是市场中最为重要的一类主体。在农村公共产品供给和新农村建设中，培育更多的市场主体参与经济活动以及吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式参与农村公共产品的供给是比不可少的。我们应该引导和鼓励更多的企业、其他组织以及个人等市场主体参与到农村公共产品供给中来。第三，社区和第三方力量的参与。在当前形势下，充分发挥社会各界力量特别是通过建立农村社区以及我国的各种农民组织对于促进我国农村公共产品的有效供给显得更加必要。对此，我们应从立法源头上重视农村社区的建设，确定各种农民组织的法律地位，制定促进我国农村社区建设和农民组织事业发展的法律法规。使农村社区和各种农民组织成为我国农村亿万农民在进行农业实践中的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农村公共产品的供给有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决有一个有力的组织基础。代表农民和农业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关三农政策的农村社区的建设和各种农民组织的建立和发展应是我们促进我国农村公共产品供给、农业发展和农民权益保护的题中之义。（四）农村公共产品供给的宏观调控法律制度

宏观调控是现代市场经济中国家干预协调本国经济运行的基本手段之一。作为经济法的主要部门法——宏观调控法可以在功能上弥补其他部门法在农村公共产品供给上的不足。通过宏观调控法的完善，通过一系列更直接、更有力的宏观调控政策措施，达到既弥补市场在农村公共产品供给方面的不足，又防止政府自身在农村公共产品供给上的失灵。农业生产者和消费者是政府对农村公共产品供给进行宏观调控的基本立足点。在指导思想上，要坚持均衡的城乡公共产品供给的制度内安排，树立农民富则国富、农民安则国安、农村稳则国稳的制度优劣评价观，切实保障农村公共产品的有效供给，促进农村经济社会全面发展。实践中，政府要始终坚持对农村公共产品供给的财政投入，调整财政和国债投入结构，加大对农业、农村基础设施的投资，使农村能够获得较多的财政资金，建立稳定增长的农村公共产品资金供给制度；通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间企业搞一些基础设施建设；加强农村公共事业建设，建立农村公共产品生产、供应新机制和农村公共产品运用新机制；推进农业和农村经济结构调整，提高农业竞争力，改革和完善农村投融资体制，健全农业生产公共产品投入机制；发展农村教育文化事业，促经农民和农村经济社会全面发展。总之，我们要通过计划法、预算法、产业法、投资法、金融法、财政法、税法等宏观调控法律制度的完善，为农村公共产品的充分有效供给配置更加合理、更加长效的制度规范。（五）农村公共产品供给的市场规制法律制度

市场规制法是经济法体系的一个重要组成部分，是经济法的核心部分。在经济法中，我们应该树立农民是民、以农民为本的新民本主义思想，关注农村公共产品的供给，优化农民的生存环境，关注农民的生存权、平等权和发展权，促进农村经济社会的全面发展。在市场规制法层面上，在制定更多促进和激励各市场主体积极投入农村公共产品供给的法律法规，构建有效的农村公共产品供给市场化竞争机制的同时，应制定和完善阻隔市场对农民利益特别是农民增量利益的剥夺，在竞争行为与消费秩序规制法、商品（服务）市场规制法、各要素市场特别是土地要素市场的规制法、工商、税务和海关管理法，以及农村集体经营管理法等方面制定有利于农村公共产品供给的经济法律规范。也就是说，在农村公共产品供给市场化转型中，为了维护公平竞争的市场环境，政府必须不断制定、维护和完善法律。必须从法律上对政府特许权经营、市场准入、工程招投标、反垄断及反不正当竞争等问题予以规范。制定和完善的法律制度应包括：社会组织与政府的合作形式、各角色的职能界定、融资方式、合同制定、市场准入条件、风险和收益的分配形式等。[8]在农业生产和流通领域要坚决制止不利于农民利益和农村公共产品供给的不正当竞争行为，对有垄断能力的公司应加以规范，保护农村的市场竞争地位，维护农业生产者和广大农民消费者的权益。对可引入市场机制的中间性农村准公共产品如农村高中、职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设农村文化馆等和在性质上接近私人产品的有农村电信、电视、成人教育、自来水等农村公共产品的供给尤其要加强经济法规制。要完善政府的管理职能，如公共产品供给政策的制定与产品的提供要相对分离、公共产品需求的有效表达机制的建立、政府审批制度与政府采购制度的完善、现代工商管理方法和运作模式的引入、政府公务员素质的提高、公共财政和预算体制的完善等。（六）农村公共产品供给的可持续发展法律制度

可持续发展法律制度可分为自然资源可持续发展法和社会可持续发展法两部门。目前，我国涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，急需可持续发展法对其的嵌入。在自然可持续发展法方面，对涉及农民可持续发展公共产品利益的关注，对自然资源法、环境保护法、自然灾害防减法等方面作更有利于农村经济社会全面长远发展的制度安排，是自然资源可持续发展法的基本任务。在实践中，要坚持“协调、持续、保护、公平”的原则，通过经济法制度安排，保证各级政府重视农业环境问题，增加对农村环境保护方面公共产品的投入，加强可持续生态环境建设，加强农村环境保护与环境治理有关的各项制度建设；对土地、江河、湖泊、森林、草原、湿地、渔业、野生动植物、矿产等自然生态资源进行规范的制度保护采取严格的自然资源行政管理制度、科学的自然资源财产权制度、高效的资源环境综合利用与开发保护相结合的制度、公平的有偿使用制度、有效的环境利益与责任公平分配制度和补救制度，使农村公共产品供给与农村经济社会发展得到可持续发展。在社会可持续发展方面，农村的教育、医疗卫生等对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。我国政府对这些公共产品的供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。[9]今年国家已出台相关政策，在西部农村地区全部免除学杂费，并进一步推行农村合作医疗制度，至2008年这两项政策将在我国广大农村地区全面推行，这无疑将会对促进我国农村社会可持续发展公共产品供给事业的发展具有重要意义。在可持续发展法的规范和保障下，农村社会可持续发展公共产品的供给将会得到彻底解决，农民权益将会得到可持续的法律制度保护，新农村建设也将会有条不紊地向前迈进。

四、具体对策：基于我国农村公共产品供给的现实考量

（一）供给理念的转变

“理念”是一个哲学概念，它指“一种理想的、永恒的、精神性的普遍范型”。[10]经济社会历史的转型最深刻地体现为社会价值理念的转型。从某种意义上说：理念决定态度，态度决定行为。农村公共产品供给中树立和实现什么样的理念，将直接决定我们在现实中对农村公共产品供给的态度和在实际工作中对农村公共产品供给的言行。我们知道，农业是国民经济的基础，农业是弱质产业；农民是我国人口最多处于相对弱势地位的群体；农村社会的发展是我国整个社会发展的基础，否则我国的发展只能是冰山一角。农村公共产品的供给关系着农民社会水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定。农村公共产品的有效供给是解决我国农村社会发展问题、解决“三农”问题和新农村建设的关键之举。要实现农村公共产品的有效供给，保证新农村建设顺利进行，就必须树立正确的理念。其中尤为重要的是树立协调理念，要根据科学发展观的要求，以实现广大农民的全面发展为目标，在公共产品供给中实现城乡、区域、经济社会文化、人与自然环境、国内发展与对外开放的全面协调和可持续发展。[11]（二）供给主体的完善

农村公共产品供给是一个庞大的系统工程，仅靠现有政府的力量是远远不够的，还必须要市场力量的介入、社区的配合和第三方力量的有力支撑。首先，对于与广大农民的基本人权相关的公共产品如农村义务教育、基本医疗、社会保障等以及全国或一定地域范围内的农业技术推广、农田水利、道路建设等公共产品，政府要加大和规范投入；其次，对于农村公共产品中外部性不强、进入成本不高的公共产品，要培育和完善各种市场主体也是现实迫切之需，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，促进农村公共产品的供给；再次，对于村落范围内的农村公共产品，应积极发挥社区在农村公共产品供给以及在需求表达方面的作用；最后，充分发挥各种行业协会、商会、职业团体、各类学会、各种类型的基金会等各类组织特别是各种农民组织的力量为农村社会提供市场难以提供而政府又难以顾及的公共服务亦非常之必要。（三）供给制度的和谐

制度和谐是社会和谐之根本，也是新农村建设和农村公共产品供给的重要制度保障。我国经济体制由原来的计划经济体制转变为现在的市场经济体制，这种正式制度的导入是通过自上而下的认为选择过程进行的；然而，我国非正式制度却更多地表现为以适用传统的自然经济和计划经济为特征的意识形态和风俗习惯体系。[12]这种正式制度和非正式制度的冲突和碰撞将在我国新农村建设和农村公共产品供给中表现得尤为明显。因此，在走农村公共产品多元化供给模式的道路中，一定要注重正式制度与我国农村风俗习惯等非正式制度的协调问题，使农村公共产品的供给能真正满足农民需要的同时，发展农村市场经济，加快我国农村经济、文化的现代化进程。尤为重要的是，我国农村公共产品的供给离不开正式制度尤其是法律制度的重要保障，法律制度之间的协调问题更为关键。法律制度的协调不但要求各种法律制度之间内容的协调一致，严禁相互冲突，而且也要求在形式上规范化一，严谨含糊不清、模棱两可。各种法律制度从内容到形式都要求和谐。我国农村公共产品的供给需要我们注重投资法、财政法、预算法、税法等宏观调控法律制度，消费秩序规制法、商品（服务）市场规制法、各要素市场特别是土地要素市场的规制法、工商、税务和海关管理法，以及农村集体经营管理法等有利于农村公共产品供给的经济法律规范，以及社会保障法、自然资源法、环境保护法、自然灾害防减法等各种法律制度的平衡协调问题，保障我国新农村建设和农村公共产品供给和谐有序地进行。（四）国外经验的借鉴

完善我国农村公共产品供给，不仅要立足于我国现实，还要认真总结其他各国在农村公共产品供给方面好的经验。从国外经验来看，有以下做法是值得我国认真借鉴的：首先，注重加强保障农业稳定发展的农村公共产品的建设。包括农业保护政策等软公共产品、农业基础设施方面的公共产品以及农业社会化服务方面的公共产品；其次，保障农村基础教育，加强职业技术教育；再次，重视农业科技以及科技成果的转化，以提高农业的现代化水平；然后是大力支持农村合作组织，注重发挥社会组织和协会的作用；还有就是将农民纳入社会保障范围中来；最后，重视农业发展中的环境保护问题。[13]从我国的现实考量来看，我国政府目前应尤其重视对农业的支持政策，在继续巩固和完善农村基础教育的同时要重视农村职业技术教育，加强农业科技推广，重视农业发展和新农村建设中的环境保护问题以及逐步将农民纳入社会保障范围中来，通过这方面农村公共产品的供给来保障我国农业、农村和农民的可持续和谐发展，保障新农村建设的顺利进行。在强调政府为农民提供最基本的公共产品的同时，还应发挥农业协会、行业、合作社等农民组织以及其他社会组织和协会在满足特定利益群体的利益要求上的优势，有效地缓解社会不同群体对政府提供公共产品的需求压力，通过第三方力量的涌入，改变政府提供农村公共产品的方式和途径，提高农村公共产品的供给效率，增加农村公共产品的有效供给。（五）供给措施的完备

农村公共产品供给作为一个庞大的系统工程，需要一个完备的供给措施体系。从农民利益需求到项目确定再到融资、具体实施和监督，任何一个环节都不可或缺，但其中最为关键的是融资措施的完善，这成为制约我国农村公共产品供给的瓶颈。一直以来，我国对农村公共产品的供给资金实行制度外供给，农业税收是县乡级政府财政保证农村公共产品供给主要资金来源之一。农业税的取消对规范农村分配关系、减轻农民负担发挥了重大作用，但给原本薄弱的县乡财政带来了较为直接的政策性冲击，从而使原本短缺的农村公共产品供给面临更为严峻的挑战。农村公共产品供给需要从多种渠道筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面。具体而言：首先，要提高预算内农业投入占财政支出的比重和增加中央预算内投资用于农业基本建设的比重；其次要继续完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模，提供财政贴息或支持贷款担保，鼓励商业银行向农村提供贷款，建立政策性农业信贷体系和农业保险制度，深化农村信用社改革，将主要来自于农村的邮政储蓄用之于农，以及采用财政投资补贴的方式，吸引农民和其他社会主体投资农村公共产品供给；最后，在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。近期可以考虑通过打造“项目”或“产业”平台实现资金整合。比如，可以将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金。按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。[14]（六）湖北的应有之策

湖北地处中部，是个典型的农业大省。湖北农村公共产品的有效供给和新农村建设的成败对于中部崛起，带动西部地区的经济发展，协调我国东西地区经济社会发展和促进整个社会的协调可持续发展具有重大意义。湖北省的农村作为我国广大中西部农村的典型代表，在“十五”期间农村经济社会得到了较快的发展，农民收入水平得到了较大提高，但还普遍存在公共基础设施落后等公共产品供给严重不足的状况，极大地制约了我省农村的经济社会发展。根据我省绝大部分农村的经济发展水平，当前应将公共产品供给的重点放在以下四个方面：一是乡村道路。这些年湖北省对乡村道路建设投入了不少资金，把县到乡、乡到村的公路基本上都修起来了，县到乡公路路面基本上已经硬化，但到村这一级，绝大部分的道路还是沙土路。对此，我省可以借鉴韩国“新村运动”的做法，省政府投入大量水泥等实物，并充分调动广大农民的积极性，加强乡村道路建设，改善农村卫生条件。二是环境卫生。目前我省农村还普遍存在脏、乱、差，垃圾、污水遍地的状况，极大地影响了农村的村容村貌，使得我省新农村建设严重受阻。因此，应大力加强我省农村环境卫生的治理，在农村公共产品的供给中一定要做到与环境、卫生的协调可持续发展。三是农村公共服务。目前，我省已全面推行农村合作医疗制度，并已在我省西部农村推行了免费义务教育政策并将逐步全面推行。对此，湖北省应积极配合中央政策，将农村合作医疗和农村免费义务教育政策落实到实处，使我省农村公共产品供给在社会保障制度方面取得重大成效，争取走在全国前列。四是要认真发展农村职业技术教育，推广农业科技。湖北作为农业大省，尤其应重视农业科技成果的转化，发展农村职业技术教育，提高农业的现代化水平。科学技术在农业发展中起着