【S市自然生态空间用途管制问题探究（论文）】

S市自然生态空间用途管制问题探究目录TOC\o"1-2"\h\u15970摘要 1308781.引言 1219861.1自然生态空间用途管制国内外研究现状 252112.S市生态空间用途管制概况 2101282.1S市介绍 2199092.2S自然生态空间用途管制的做法成效 363023.遇到的主要问题 4104563.1审批和执行缺乏法定依据 4272073.2保护与发展的关系难以统筹 5169813.3自然生态空间保护补偿机制缺乏 5197273.4信息平台与其他现有平台统筹不够 5318434.对策和建议 6100624.1加快国土空间规划编制 6178004.2健全自然生态空间保护法律机制 6288854.3统筹生态空间保护的刚性和弹性管理 6297384.4建立多元化的生态补偿机制 7217364.5建立成果信息共享机制 7171935.总结 75351参考文献 8摘要我们人类生存最基本的空间载体与物质基础就是自然生态空间，加强促进自然生态空间用途管控，是完善国土空间用途管制制度的核心内容，也是制定国土空间开发维护制度、增强国土空间治理能力、强化生态文明构建的关键举措。在归纳整理S市自然生态空间用途管制项目效果的前提下，细致研究了实践操作中存在的多个问题，从而和国家机构创新、生态文明建设要求相结合，针对性的提出相关意见与观点，希望可以为国家自然生态空间用途管制更为全部疆土空间用途管制带来合理借鉴。关键词：自然生态空间；用途管制；S市1.引言作为国土空间主要构成部分的自然生态空间，指的是有自然属性、能够给予生态服务或者生态产品为重要功能的国土空间，包含了应当保护与科学使用的草原、森林、高山冻原、湿地、河流、滩涂、湖泊、海洋、岸线、荒地、戈壁、荒漠、无居民海岛、冰川等，这些是我们人类维持生存与可持续发展的载体与物质基础。切实执行自然生态空间用途管制是修复与保护自然空间的根本制度保障，也是完善国土用途管制策略的关键内容，更是制定国土空间开发维护政策、强化生态文明创建、增强国土治理能力的核心举措。1.1自然生态空间用途管制国内外研究现状自然生态空间用途管制是从土地用途管制政策中延伸而来。从全球层面而言，大部分管理土地制度比较完善的国家，例如韩国、日本、澳洲和欧美等国家，都将土地用途管制的相关制度当做土地管理的重要制度进行部署，他们的经验做法与管制模式等在国内已经有大量论述。在国内，十八届三中全会强调“不断完善自然资源产权制度以及用途管制决策”。我国政府在2015年发布的改革生态文明的相关文件中指出，需要把用途管制拓展至整个自然生态空间中。实践工作和理论研究缺一不可，两者相辅相成，国内的专家研究人员在剖析研究土地用途管制上起步比较早，获得了非常可观的研究成果，通过我国的相关探索与实践工作可知，大部分研究都在明确提出合理界定自然生态空间，切实落实分级分类或者分地级的差异化管理制度，用来保护生态系统的系统性以及整体性，以期让生态系统功能逐步平稳与修复创新。2.S市生态空间用途管制概况2.1S市介绍S，被称为湖北之根，武昌之源，古时被称为古武昌、吴都，归属于湖北省，S为地级市，是我国的文明城市和卫生城市，其共有1596平方千米的行政面积，如今管辖着华容、鄂城、梁子湖这几个县级行政区还有省级临空经济区、国家级葛店经济技术开发区这两个功能区。根据第七次全国人口普查可知，全市共有1079353人常住人口，在湖北省的相关数据信息中，S是5个人口增长的其中一个市州，其工业化率在湖北全省中位列第一，城镇化率在湖北全省排名第二，其人均GDP在全省中排名第三。S市的地理位置在长江中游南岸，位于湖北东部，东南以此和黄石市的大冶市、铁山区、下陆区、黄石港区相邻，西面和武汉的洪山区、江夏区毗邻，北连接长江，从西往东和武汉的新洲区、黄冈市的黄州区、团风县、浠水县等区域相邻。该市地势西北低，东南高，S中间地势较低平；该市最高点的“四峰山”高度为485.8米，最低点梁子湖，高度为11.7米。2.2S自然生态空间用途管制的做法成效在对自然生态空间用途管制进行研究的过程中，S市始终贯彻着保护、顺应、尊重自然，绿水青山是我们的金银山、以及将发展与保护统一起来、山水林草为统一的生命共同体等理念，将促进绿色环保发展、提升生态环境质量作为重要目标，以模式探索、体制改革、制度供给作为中心，将各个研究成果与调查评价综合在一起，明确自然资源实际状况，对自然生态空间进行划定，提出转用、退出与准入等实施细则与管制制度。2.2.1科学划定自然生态空间S市基于当前的研究成果，用市域生态保护格局作为引导，和国土开发适宜性评估相结合，将各保护区叠加起来，连接各类控制线与规划，进行实地校验、调查，合理布局农业、生态、城镇等空间，还要考虑到不同取区域的主要功能，通过各市县管制标准的差别，借助市与区这两个尺度来合理划定自然生态空间。从市级尺度来看，重点强调保持跨县（区）主要生态区的完整性与连续性，例如梁子湖，全部将其划分到自然生态空间；划定自然生态空间时只分出界限、并不需要切实执行到具体图斑，而对这之中的生态保护红线，就需要切实执行到具体图斑。从县级尺度而言，依据落地定界的相关标准，需要对市划分过的自然生态空间边界进行相应的调整升级，同时展开实地校核，务必要落实至具体图斑，构建相应数据库。进行划定之后，S市的自然生态空间为43765.62hm2，在土地总面积中占比21.84%，在这之中生态保护红线为8837.74hm2，在土地总面积中占比5.23%。2.2.2制定差别化用途管制规则划分S的自然生态空间成一般生态空间、生态保护红线，后者通过正面清单＋开发强度这样的模式进行管制，前者就通过各生态保护类别比如森林公园、湿地等借助正负面清单＋开发强度这样的模式来展开管制，同时制定了相应的修复提升、用途专用与准入条件等要求。在不同保护区进行交叉时，如果准入条件产生矛盾就必须严格管制。此外，在确立退出、准入与专用等管制制度与实施原则的过程中，市、县这两个方面都有相应的重点，市级侧重于关注全域生态功能保护与提高，同时对县（区）明确管制标准；县级侧重于和实际状况相结合，具体实施自然生态空间用途管制的相关制度。2.2.3改革用途管制审批制度从整体上关注进一步展开行政审批制度革新、加强落实“网络＋政务服务”等全新标准，根据统一实施国土用途管制的相关制度，借助把相似功能的审批事务合并、消减没有必要的材料与过程等方法，把永久基本田地保护红线、生态保护红线以及城镇开发边界的管制与创建工程占用林地、湿地、耕地等地域的审批工作展开全面梳理，同时将其归属至自然资源管理部门，再次制定相应的审批流程，消减了不必要的申请材料，将审批效率大幅提升，以期让信息多传递，实现群众和公司少跑路。2.2.4探索信息化管理根据政务服务一网通办、分类分级管制的相关标准，该市基于国土空间规划创建的信息平台，建立了自然空间用途管制的信息系统，借助测绘地理信息技术、大数据、遥感等把自然生态空间的调查数据信息等存到平台，以期让基础数据实现统一和共享；通过国土空间用途管制的相关要求与项目准入标准，在各种类空间的转用中展开信息化审批管控，使得数字化自然空间底图与管控总图形成，能够适用于规划编制、生态文明考核与审计、联审联批、政府决策、社会查询、评估监管等，增强了自然资源信息化管控能力。3.遇到的主要问题在进行的生态空间用途管制项目中，尽管该市尝试着展开了相应的积极研究，获得了相应成果，但还是存在一些问题迫切要进行不断分析探讨。3.1审批和执行缺乏法定依据对于革新之后的部门职权界定，该市研究确立了生态空间分级分类的不同用途管制制度与实施规则，在市县这两个层面都有各自需要关注的重点，同时在试运营时期，获得了较好的成效。然而因一些制度策略还没有修正合理，国土空间规划还没有进行审批执行，出现了不同自然生态空间管理内容、管控级别、实施手段不相同等现象，成果切实施行还没有相应的政策依据与法律来支撑，缺少一定的权威性。此外，在省级与国家层面保护自然生态空间的备案、审批、核准的，没有上位法与实施依据的助力。所以，迫切需要展开针对自然生态空间用途管制的规划设计，促进国土空间规划的确立与上位法的更新修订，希望可以努力宣传成果、引导地方进行生态空间用途管制的相关工作。3.2保护与发展的关系难以统筹怎样协调好维护生态环境和发展逐渐的关系是划定工作中的主要困难之一。西部的葛店镇废弃矿山、葛山在一些评估中被纳入主要生态区，然而在实地校验中却看到，一些地方规划包含乡村扶贫工程，这段时间就要展开创建乡村旅游基础设施的工作，同时对在旅游区域中的住户进行妥善安置；梁子湖镇围绕着生态旅游在开展相应的整治行动，建设该镇的观光旅游产业园区，此不但要建设园区道路、电力与排水等基础设施，而且还要构建相应的旅游设施配套等项目。从区域发展的方面来看，区域政府和其他利益涉及方都有相应的顾虑，好一般生态空间管制会更加严格，可能会对相应的建设活动造成影响，所以，其对目前规划的建设用地和农村居民点是不是被划分到一般生态空间保持着不积极不主动的消极态度。对于这一状况，S市表示会充分考虑、尊重各地的实际需求，把没有规划构建项目的地方归属于一般生态空间进行相应的保护，规划民生工程、乡村旅游设施等振兴乡村工程的区域则不会被纳入。3.3自然生态空间保护补偿机制缺乏在S市划定自然生态空间时，为了确保生态空间的系统性、完整性与连续性，一同关注到了生态功能重要性、集中连片程度、管理需求、图斑形态与地形地貌等方面，通过空间主导功能来展开图斑的划分与选择。西部天平山是该市生态安全的屏障，其生态比较脆弱，包含了非常主要的生态功能，在研究过程中把这个地域中的采矿用地、零星的农村居民点纳入自然生态空间，对其进行开发时需要有相应的限制条件，避免对自然生态造成负面影响，同时要求砂石、水泥等开采普通矿产资源的活动限期退出，如此就对该地民众靠水吃水的生存发展权造成了相应影响该。所以，怎样确保该地民众自身正当权益，就迫切需要构建合理的保护自然生态空间补偿机制。3.4信息平台与其他现有平台统筹不够在全面进行研究时，尽管该市由自然资源部门负责创建了自然生态空间用途管制的信息系统，同时将空间规划的平台纳入，努力完成了生态空间基础数据等的统一，能够为实施动态监管、辅助决策等带来相应的技术支持，但是因一些部门通过自身职责均在构建信息平台，同时其构建的用途、功能、目的都不相同，还有不同非自然生态空间调查数据的多样化、技术要求不够统一，不同平台不但统筹不足而且极难进行统筹，没有成功展开信息共享与横向联通。4.对策和建议为了健全自然生态空间用途管制的原则，从而不断完善所有国土空间用途管制制度，增强国土空间治理能力，对于以上现象，特别给予意见如下。4.1加快国土空间规划编制切实执行国土空间用途管制与相关规划为一体两面，基础就是国土空间规划，而用途管制就是手段。需要进一步落实我国发布的相关构建国土空间规划系统的要求，推动编制与切实执行“多规合一”的相关国土空间规划，掌握不同国土空间的用途，给自然生态空间用途管制带来相应的执行依据，为国土空间用途管制的具体落实奠定基础。4.2健全自然生态空间保护法律机制社会治理的关键依据就是法律法规，国土空间用途管制是非常有标志性意义的创新事件与提升空间治理能力的主要工作，迫切要构建规范标准的政策法规体系。可以从现实需求与可能性上进行展开，首先在制度上统一标准，然后从法律上进行明确。从法律角度来看，可参照我们国家规划国土空间的相关文件要求，推动构建国土空间规划体系，制定国土空间用途管制的相应准则以及管理标准等，在确立国土空间规划、开发和保护的相关法律时要全面关注到统一国土空间用途管制的需求。4.3统筹生态空间保护的刚性和弹性管理建议对顶层设计进一步加强，统筹自然生态空间保护的刚性管控与弹性管理一般生态空间。对于生态保护红线，根据政府制定的相应生态保护红线的刚性要求，明确全面的管制原则与监督考核方案，保障严格遵守生态安全原则。对于一般生态空间需要根据系统修复、整体保护和综合治理的要求，参照自然生态的基本特征与功能，理清管控标准，对实施办法与管制制度进行细化，此外还有为区域发展保留住相应的空间与开发弹性，将地方疑虑打消，才能够合理统筹国土空间整体保护与乡村振兴需求，实现保护和开发相辅相成，取长补短。4.4建立多元化的生态补偿机制为让总的生态功能与安全可以得到修复升级，一些自然生态空间在一定程度上无法被开发建设，这会无法保障一些人们的发展权，所以，要构建生态保护的补偿机制，用来确保发展的公平合理。可以研究构建健全的生态功能区炭汇、退出建设用地、土地治理指标在较为广阔范围内自由有偿性的流动机制，为生态功能区的良性发展筹集到充分的资金。推动国土空间范围内的乡村振兴发展，把国土综合整治剩下的建设用地指标通过有偿的方式流转至市、县级产业园，借助财政转移支付、要素平等交易、构建合作开发平台等方式，逐步提升生态功能区集体经济与人们的经济收入，让其正当的发展权有所保障。4.5建立成果信息共享机制自然资源部门需要通过新的岗位职责，主要开展监管、评价考核、监测等工作，和农业农村、生态环境、审计、水利等部门构建合作机制，以期达到监管评价审计考核成果共享、影像与监测数据共享的目的。基于共享，通过生态空间整治、生态修复、保护、用途管制制度改革等，构建联动体系，实现共同商议共同治理共同保护。此外，自然资源部门需根据“放管服”的要求，创建合作机制，将目前不同的信息平台进行整合，快速构建高度衔接、运转高效、有机统一、互为支撑的自然生态空间基础信息平台，进一步强化对国土空间管制、补偿、转用等执行状况的监管，做到及时发现和制止、纠正不当国土空间管制的相关活动，以期空间治理达到现代化要求。5.总结合理落实国土空间用途管制是进一步强化自然生态空间保护、修复提升与综合管控的主要手段，是构建生态文明、推动我国经济健康可持续发展的必然趋势。对S市的自然生态空间用途管制进行研究获得了相应的成果，但也看