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文档简介
我国土地产权制度现状及改革方向郑宝华云南省社会科学院农村发展研究所讲授目的了解我国土地制度的基本特点;掌握我国农村土地产权制度的改革历程;思考我国农村土地产权制度存在的问题;把握三中全会的新规定。我国土地产权制度现状及改革方向讲授内容我国土地制度的核心和基本特点;我国农村土地产权制度变革及现状;我国农村产权制度存在的主要问题;三中全会对我国农村土地产权改革的新思路。我国土地产权制度现状及改革方向土地制度的内容
有广义和狭义之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度,是人们在一定社会经济条件下,因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称,包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的核心土地制度是反映人与人、人与土地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度,又是一种法权制度,是土地经济关系在法律上的具体体现,是构成上层建筑的有机组成部分。我国的土地制度从根本上来说,实行的是社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制采取社会主义国家所有的形式,国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地,行使占有、使用、收益和处分的权利。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的核心劳动群众集体所有制,采取农村集体经济组织的村民集体所有的形式,农村集体经济组织代表该组织的全体村民占有属于该组织全体农民集体所有的土地,并对该集体所有的土地行使经营、管理等权限。城市市区的土地全部属于国家所有,并实行有偿使用制度。农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的基本特点属于国家所有的城市土地不能逆转为集体所有的土地,而相反,国家可以通过征收农村集体所有的土地变成国有土地。城市国有土地实行有偿有期限使用制度。国家采用拍卖、招标或协议等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者。国家实行城乡土地统一管理体制。一是把全国土地作为一个整体,实行城乡地政的统一管理;二是实行土地的目标管理。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的基本特点农村集体所有的土地有可能通过国家征用而发生土地所有权的转移和变更。农村集体所有农地的使用制度实行家庭承包责任制。土地的承包经营权在规定期限内属于本集体的村民所有,享受用益物权保护。农村建设用地的取得和使用实行审批制度。原则上一个家庭可以获得一个宅基地,并符合乡镇土地利用总体规划、土地利用年度计划、村庄和集镇规划。我国土地制度的核心和基本特点中国封建社会土地制度的特点地主土地所有制与自耕农土地所有制长期并存的二元制度,前者处于主导地位,后者处于补充地位;土地问题一直是中国封建社会的核心问题。一方面地主残酷剥削农民和兼并土地,另一方面农民渴望“耕者有其田”,二者形成强烈的阶级矛盾。这是中国封建社会土地制度变革和阶级斗争的根本原因。我国农村土地产权制度变革及现状19世纪中期,太平天国的《天朝田亩制度》第一次系统表达了农民要求废除地主土地所有制、土地归天朝公有、按人口平均分配给农民的平均地权主张,但没能付诸实施;1911年,孙中山领导的辛亥革命结束了封建王朝统治,提出了平均地权的三步走思路:限田、赎买国有、耕者有其田,但也未能付诸实施;国民党政权代表大地主阶级的利益,仍然延续土地地主所有制,成为失去统治基础的重要原因。我国农村土地产权制度变革及现状中国共产党把土地问题作为中国民主革命的首要问题,制订实施了“耕者有其田”的政策,赢得了广大农民的积极支持,并最终夺取了国家政权。到新中国成立之初,全国解放区已经有1.5亿人口(占当时全国总人口的1/3)获得了3.7亿亩耕地(占全国耕地的1/4)。这也为随后的土地改革奠定了强大的群众基础。我国农村土地产权制度变革及现状我国农村土地产权制度变革及现状新中国农村土地制度演变过程土改建立农民个人所有制农业社会主义合作化互助组初级社高级社人民公社家庭承包责任制新中国第一次土地改革1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》,宣布没收地主的土地,无偿分给农民。1950年冬,除一些少数民族地区外,全国范围的土地改革迅速展开;1952年底土改完成,3亿多农民获得了7.5亿亩耕地,免除了7亿斤粮食的地租,由此形成了耕地的农民家庭所有制,但大部分非耕地资源还维持村庄集体所有制或其他形式的所有制,如族山、学林等。我国农村土地产权制度变革及现状农业社会主义公有制建立的依据私有农业转变为集体农业,是社会主义革命的重要步骤和主要内容;土地改革以后,贫困农民被迫出卖土地的现象加剧,并造成了局部地区小农经济的两极分化;社会主义工业化需要通过剥夺农业实现资本积累,小农经济在一定程度上是一种阻碍因素。我国农村土地产权制度变革及现状公有制建立的基本道路:合作社经典作家的合作化思想提供了理论支持小农经济是一种落后的生产方式;小农对社会主义改造存在矛盾心理;合作社可以把小农引上社会主义道路。苏维埃社会主义的伟大实践提供了现实借鉴我国农村土地产权制度变革及现状我国农业合作化的具体实践第一阶段(1953~1954年):农业生产互助组(分临时互助组和常年互助组:土地等生产资料仍然属于农民家庭所有,生产上相互帮助,收益归农户家庭);第二阶段(1955年上半年):农业生产初级社(土地等生产资料仍然属于农民家庭所有,由合作社统一安排使用,收入不仅按投入劳动力分配,而且土地等生产资料入股分红);第三阶段(1955年夏~1956年):农业生产高级社(土地等主要生产资料归村社集体公有,实行统一经营,收益按家庭投入的劳动力进行分配)。我国农村土地产权制度变革及现状对农业合作化的基本评价在一个落后的农业大国完成农业的社会主义改造,是前所未有的创举,基本方向是正确的;合作化后期犯了“左”的错误,步子过快,形式过于单一,工作过粗,背离了广大农民的愿意;公有制道路的选择是正确的,但具体实现方式的选择则是错误的。我国农村土地产权制度变革及现状人民公社制度的建立人民公社是在炽热的政治氛围和很短的时间内,通过“小社并大社”完成的。1958年8月开始的3个月内,全国74万个农业合作社并为2.4万个人民公社,入社农户迅速达到了99%。人民公社的典型特征就是“一大”(生产规模的大呼隆)“二公”(归大堆式的高公有化程度)“三平”(平均主义的大锅饭)以及政社合一的管理体制。我国农村土地产权制度变革及现状人民公社制度的局部调整:1960年11月,中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(简称12条),要求纠正人民公社化过程中的偏差;1962年9月,《人民公社工作条例修正案》(简称60条)要求缩小人民公社的核算单位,实行“三级所有,队为基础”的基本体制,但人民公社的基本制度安排没有改变,公社可以随意平调大队及生产队的财物及劳动力。我国农村土地产权制度变革及现状人民公社制度的主要弊端:产权主体模糊和产权残缺。“人人所有,但人人不管”;作物种植权、产品定价权、产品销售权、土地处置权都由代表国家利益的公社控制,使得公社内部各级组织及农民享有的产权弱化甚至虚化;激励和监督机制不健全或者难以执行,“搭便车”的机会主义行为严重泛滥,导致农业生产效率很低;成员没有“退出权”,使得“偷懒”成为一种“理性”选择,监督和约束机制失效或者效率很低。我国农村土地产权制度变革及现状我国农雾村土地溜产权制枯度变革事及现状我国农珠村土地橡产权制防度变革物及现状家庭承许包制的捞变迁过更程包工或包否产到组(贪生产小组海按承包的统工作或者串产量计酬舞)包产到户鸦(农户家北庭按承包葛的产量计滩酬或者计响算分红)包干到户/大包干(洁交够国家惹的,留足律集体的,牛剩下都是相农户自己枣的)我国农芹村土地塌产权制喉度变革嫁及现状我国农碌村土地摇产权制鹿度变革粥及现状家庭承第包制名架称的变洲化最初,许举多地方叫杯“家庭联妥产承包责探任制”,太既有包含武所有类型拘的意思,颤也有农户弹担心得不杆到国家政村策承认的册因素;199唱8年十五碌届三中界全会取吼消了“家联产”矿和“责颂任”两固个词,戴正式变仗成了“阶家庭承除包制”罪。我国农只村土地矮产权制鞭度变革逐及现状家庭承包严制的制度柱创新重塑了农斩业微观组唉织制度。绍农户成为纽奉生产生活族的最小单迅元,既使从得监督成吨本最小化廉,又使得网劳动成果努的计算最霜简单化;农户获得失了土地的沃承包经营每权或者使叙用权,实仙现了所有谢权与使用凤权的分离圆,继而使冷农户拥有马了对土地才产出的剩曾余索取权常和在承包壮期内对土驶地使用权页的有限处展置权,除晶不能买卖拉外,农户军可以转包取、转让、步互换、出遵租、入股农等;形成了使“统分泻结合”左的双层聚经营体疏制。集绍体统一色经营包嚼括了对倚土地的练发包、闲调整、卷流转管捉理等权屋利,落张实国家哭的订购错任务,道开展集世体经营蔽,为农秒户提供老社会化怜服务,淡开展农屡村社区葬建设和筹福利事土业,等质等。我国农乏村土地叼产权制淡度变革果及现状我国农戏村土地渔产权制垃度变革冲及现状家庭承包绝制的拓展在耕地无家庭承买包制的左影响下近,1982~198仙4年实行生了“林旧业三定扩”责任励制,将鸟大部分赤集体所王有的林须地使用亚权以责惭任山和三自留山披的名义庸划分到烧了农户吧及集体志。云南嫌实施了梦“两山画一地(般轮歇地屈)”政外策;198荣4年,草原役地区实行只了草场使巨用权到户蓄的政策;199池4年,部滋分地区岭实施了啦“四荒梢使用权膀”有偿耀转让政原策;200来4年开始了抓新一轮的铸集体林权拦制度改革暴,重点也复是确权到层户。我国农村泰土地产权静制度变革讯及现状家庭承包刃制的缺陷土地产权份主体不清醋的问题没稳有得到根栽本解决;脏核心是农鸽村土地集赏体所有的柔集体指谁芽?《宪法》:集体所你有;《民法通萄则》:乡村猫两级所曲有;《农业法》、《土地管理他法》、《森林法》、《草原法》:乡村站或村内累集体经勺济组织带所有;《农村土拖地承包派法》、《物权法》:农民集错体所有,白村集体经倒济组织或颈村民委员倾会承担发忽包任务;农民:政废府所有、妈共产党所夏有、干部米所有。我国农悉村土地四产权制个度存在毕的问题家庭承包言制的缺陷产权主体禾不清的后大果集体(村数集体经济伍组织或村豆民委员会含、村民小杜组)以土座地所有者结的名义侵茄犯农民的月土地权益溉,而自身碗作为所有突者的代名妻词的利益吧也没有得券到实现和健保障;各个“上同级”(乡旗镇等各级次政府)以电土地管理劣者的名义圾行使所有叛者权力,痕侵犯农民贴的土地权绞益;农民成剩为弱势才土地产宫权主体心(“地恼主没有赔了权力那”)。我国农村川土地产权废制度存在解的问题农户土地债产权残缺理论及脾实践关犁于农户林土地产武权的内庆容不甚皮清楚,若政策和装法律对柴农户如你何行使帮和如何蜘保护自椅己的产蓄权也既简不明确投,又十捧分混乱伞;改革初期献,农民普惜遍不具有遥土地流转寸的权利,期目前也不榨完善;所批谓的承包割经营权到庙底是什么册样的权利亩不清楚;期十八界三乒中全会以盟前没有抵月押权和担垒保权,目柿前也不清役楚如何使倒之得到真浮正实现;未面对政府运征地,农寨民束手无收策;等等花。我国农村雾土地产权刘制度存在洋的问题土地频繁该调整或者倾承包期过辩短(按“显成员权话”均分鲁土地的件后果)由于人多骨地少,按掀人口平均胖承包土地棒必然导致脉农地经营经规模细碎您小和分散朴化;土地的频品繁调整不老仅使种植僵规模不经测济的问题韵越来越突可出,而且杆使承包预里期降低;均分土庭地导致字土地资耐源与人凉力资本挂的非优镜化配置愁。我国农饭村土地锯产权制仪度存在朽的问题“双层劝经营”奸名存实笑亡“空壳断村”成趁为集体肤经营的并代名词据农业萄部的调卫查,199罪5年全国72万个村委概会中当年沃无集体经仰济收益的贡占30.8奏%;收益坑在5万元以手下的占42.卸9%;5~10万元的车占13.膨5%;10万元以浓上的仅臣占12.钥8%。云南省2012年无集体长经济收益犁的村委会蝴还高达58.玻9%;收益在1万元以蜘下的占10.8相%;收益检在1~5万元的输占14.5鬼%;收益超在5~10万元的占4.8含%;收益藏超过10万元的阿占11.0揭%。集体做什级么?过去欢:“要粮军、要钱、惹要命”;立现在:要闹项目、做贯项目我国农村修土地产权赞制度存在结的问题土地承包逢经营权得像以长久不舞变《决定》:“稳定农村冻土地承包挖关系并保府持长久不引变”(第20条);《物权法》:“耕地的聪承包期肢为三十叼年。草披地的承允包期为纸三十年猎至五十灰年。林冰地的承疲包期为灾三十年镰至七十钥年;特利殊林木郊的林地责承包期耐,经国疾务院林愤业行政找主管部堤门批准帝可以延物长。”(筹第126条)三中全会踢提出的改捕革新思路权能更斩加完整床和清晰《决定》:在坚持和维完善最严呼格的耕地罪保护制度杜前提下,黑赋予农民孙对承包地功占有、使无用、收益坝、流转及躲承包经营祝权抵押、基担保权能倚。(第20条)《物权法》:土地承燥包经营户权人有侵权将土样地承包姿经营权挽采取转网包、互吧换、转徒让等方诱式流转重。流转莫的期限财不得超堵过承包这期的剩扬余期限播。(第128条)通过招标谱、拍卖、庄公开协商虑等方式承绑包荒地等泻农村土地嗽,……其土地承撒包经营权择可以转让纤、入股、疫抵押或者萌以其他方拐式流转。(第133条)三中全会堡提出的改掉革新思路处置权更餐加充分《决定》:赋予联农民土眠地流转及最承包经假营权抵鸡押、担察保权能,允许农民猴以承包经闭营权入股抗发展农业壤产业化经许营。(第20条)赋予农民乔对集体资咐产股份占奇有、收益未、有偿退珠出及抵押达、担保、目继承权。(第21条)《物权法》:土地承甘包经营扭权人有蝇权将土凡地承包千经营权宾采取转抢包、互常换、转堤让等方醒式流转追。流转党的期限主不得超持过承包终期的剩倦余期限族。(第128条)通过招茫标、拍锻卖、公换开协商眨等方式叫承包荒终地等农安村土地有,……其土地承居包经营权垂可以转让日、入股、刷抵押或者越以其他方赵式流转。(第133条)三中全踪蝶会提出锣的改革券新思路增加了农股民住房财险产权规定《决定》:保障农荷户宅基某地用益锄物权,德改革完正善农村夜宅基地扑制度,腾选择若钢干试点柜,慎重丧稳妥推绳进农民洽住房财个产权抵馋押、担然保、转家让,探窝索农民叉增加财史产性收登入渠道扇。(第21条)《物权法》:尽管监把农民另的宅基特地作为聋用益物泼权来保仁护,但客只规定虹了宅基座地的使寺用权及紧相关要等求。(惰第152例-15享5条)三中全会石提出的改雪革新思路赋予农民吩更多土地炭收益权《决定》:允许农识村集体貌经营性出建设用滨地出让广、租赁肆、入股额,实行野与国有系土地同半等入市颤、同权具同价。客缩小征忙地范围稼,规范叶征地程镇序,完孙善对被忽征地农怎民合理猛、规范婆、多元隆保障机惯制。建朱立兼顾染国家、盯集体、桐个人的完土地增岭值收益秋分配机得制,合根理提高线个人收炎益。(第11条)《物权法》:没有肺清晰界海定同权梅同价。三中全贴会提出同的改革突新思路需要进些一步研遣究的问鲁题落实《决定》提出的长表久不变的右具体法律粱和政策含史义,妥善渠处理好政真策稳定与示村民的成喇员权的衔心接问题,座特别是人雅口的自然碧增减所导耗致的问题困,以及农谷户占有权骨的取得方倍式(无偿烧还是有偿量?有期还腿是无期?辅);所有权的军主体是谁父?个人以涨为可以明选确为村组肠,而不要宝使用集体泽经济组织稀这样模糊若的概念,创何况集体吧经济组织皆本身与历简史沿革找胀不到对应垃关系;三中全令会提出飞的改革旬新思路农民获雅得的权目利到底队是什么赖权?过治去主要技使用的既是“承露包经营蚊权”,《决定》使用了若“占有辈”、“约使用”据、“收所益”、堡“流转冠”、“切抵押”暖、“担步保”等荒提法。滨个人以申为最好述统一规忠范为《决定》中描述的疫“占有权绒”、“使类用权”、番“收益权苹”,而将帽“流转”潮、“抵押愚”、“担矮保”归入沸“处分权熊”,并停悦止使用“倦承包经营膊权”的说莫法。这样善,前面改融革完成的皇是所有权胜与占有权肢的分离,剃未来改革至的重点是乏确立农户庭的占有权狂,并通过肿鼓励流转谣实现占有总权与使用猎权的分离雄,进而推迎进农业的膏适度规模清经营和城捏镇化发展仗;三中全会挖提出的改览革新思路一方面议,从现供实来讲沟,农户升获得的窑土地权铸利具有娃占有权散的客观放要件;数另一方蓬面,能卡够从法耗理上更哑好地解脉释五权陪(所有慈权、占观有权、圆使用权忧、收益积权和处旗分权)摸关系;货更重要矩的是进路一步强疤化农户科的权利柜和权力呆,也符吐合我国爸土地产埋权制度月发展趋鄙势。占有权恭
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