行政组织学第3章

第三章政治制度框架社会规范文化传统经济条件司法系统政治系统行政组织第一页，共七十三页。第三章政治制度框架政治环境政治制度（第三章）宪政制度行政、立法、司法行政制度（第四章）第二页，共七十三页。第三章政治制度框架3.1宪政制度3.2政府制度3.3立法机关3.4司法机关第三页，共七十三页。古希腊第四页，共七十三页。古希腊先哲苏格拉底：公元前469年-公元前399年柏拉图：公元前427年（乙酉年）-公元前347年亚里士多德：公元前384年（戊子年）-公元前322年3月7日第五页，共七十三页。3.1.1宪法的古典观点宪法起源：亚里士多德在《政治学》一书中最先使用“宪法”这个术语。近代宪法起源：建立在摧毁封建专制制度、建立资产阶级民主制度的过程中产生的，英国是世界上最早发生资产阶级革命的国家，近代西方国家最先出现的宪法就是英国宪法。宪法基本内容：国家制度政治制度国家结构经济制度国家机关公民的基本权利公民的基本义务保障宪法实施的机关、方式、机制第六页，共七十三页。3.1.1宪法的古典观点古希腊研究宪法将国家组织类比于人体柏拉图最坏的政府“立宪/次优”政府“理想/最优”政府第七页，共七十三页。3.1.1宪法的古典观点古罗马研究宪法依据法律来分析国家，对宪政最大的贡献就是对公法与私法的明确区分，构成了“保护个人权利，反对政府侵犯”的宪政核心。西塞罗《论共和》。第八页，共七十三页。3.1.1宪法的古典观点名词解释私法公法自然法实在法第九页，共七十三页。3.1.2宪政的近代崛起讲到宪法，资产阶级是先行的。——毛泽东《关于中华人民共和国宪法草案》近代宪政五原则个人主义原则人民主权（主权在民）原则法律上平等原则尊重个人基本权利原则限制国家权利原则第十页，共七十三页。案例——半夜强拆（视频）第十一页，共七十三页。3.1.2宪政的近代崛起宪政宪政又称立宪主义，是一种主张国家权力来自并被一部基本法律约束、规定公民权利的学说或理念

。这个基本法即宪法。宪政的要义有两点：第一是保障每一个公民的基本权利、自由；第二是限制公共权力，一切公共权力的权威与合法性来自于宪法。制定并执行宪法的国家是宪政国家吗？第十二页，共七十三页。3.1.2宪政的近代崛起宪法与宪政的关系宪法是宪政的前提，宪政是宪法的具体实现过程或状态。宪法规定了一系列的调整宪法关系的规则体系，侧重于静态的调整；而宪政提供了实现规则的环境与过程，侧重于动态的调整。宪法是一种规范形态，而宪政往往是一种现实形态，是宪法的实施。宪法提供的规则通常表现为一种方式或方法；而宪政提供的更多是一种社会共同体追求的目标第十三页，共七十三页。3.1.3宪政的现代建构宪法起源：亚里士多德在《政治学》一书中最先使用“宪法”这个术语。近代宪法起源：建立在摧毁封建专制制度、建立资产阶级民主制度的过程中产生的，英国是世界上最早发生资产阶级革命的国家，近代西方国家最先出现的宪法就是英国宪法。现代宪法起源：1918年第一次世界大战结束，论证资本主义制度的合理性，如何防范国家权利滥用。第十四页，共七十三页。3.1.3宪政的现代建构宪法理论民主理论：强调人的价值和尊严的道德信念。宪政理论：强调法治。民主与宪政结合的新体制是最理想的政治制度。民主VS宪政一方面为公民广泛的政治参与提供保障。另一方面也通过各种制度化的途径限制国家政府的权力。制度化的途径关于权利保障，例：普选，政府信息的公开关于控制国家，例：三权分立，限制政府官员的任期第十五页，共七十三页。3.1.3宪政的现代建构参数民主宪政功能民主是立宪政体合法性的来源，人民是国家和社会的主体，保障人民的政治参与的权利是宪法至高无上的目标。否认民主制度是防止专制统治的最佳途径。最有效的方式不是动员民众的积极参与，而是为政府的行为设定宪法性的界限。宪政理论强调法治。法治的核心是以法律确定国家权力，并对国家管理者进行限制，使政治权力受到法律的控制，通过宪法的认可，再把权力转化为合法的权威。一、为了实现真正的社会公平，宪法必须能够确保公民平等参与和影响政治的权利成为可能；二、经过自由选举产生的政府，也可能进行专制的统治；三、由于系统（体制）存有误差，民主程序会对权利的保障不力。民主是寻求集体智慧和道德的途径，个体理性的简单相加不等于社会（集体）理性。民主是防止专制统治的筹码，人类本性决定了人民不会对自己实行专制。民主是防止政治分裂的手段，多元主义的民主原则是没有永恒的敌人，只有永恒的利益。侧重点公民的政治参与和自治对国家（政府）权力的限制和防范依据宪法而存在的市民社会的主动性和权利与市民社会相对应的国家政府的有限性和效能第十六页，共七十三页。3.1.3宪政的现代建构宪政主义的双重性主权至上的国家主义权力至上的法治主义只有在一个秩序稳定的社会中才能推行法治存在着一个统一的权威是社会秩序稳定的前提主权优先于法治权利优先于主权主权意味着权力的一种绝对形式，是维持社会秩序所必需的前提；法治则意味着通过分权、制衡以及程序正义，防止权力腐败和滥用，以及它们对社会和个人自由的侵害。第十七页，共七十三页。第三章政治制度框架3.1宪政制度3.2政府制度3.3立法机关3.4司法机关第十八页，共七十三页。3.2政府制度国家元首产生方式君主制度共和制度政府受法律限制否专制制度民主制度国家元首、立法机关、行政机关关系以及政府组织形式内阁制·总统制半总统制·委员会制国务院制第十九页，共七十三页。3.2.1内阁制度起源17世纪初，亲信到内室密议，英国内阁由王室议事堂演变而来；1717年，出现首相职务，形成了英王不参加内阁会议的惯例；1721年，英国成立第一个正规内阁。定义是指内阁总揽国家行政权力并对议会负责的政体形式。由于内阁制政府具有对议会全权负责的特征，故又称责任内阁制、议会内阁制。第二十页，共七十三页。代表国家3.2.1内阁制度英国、德国、日本行政机关立法机关司法机关英国内阁议会上议院日本内阁国会最高法院德国内阁议会最高法院第二十一页，共七十三页。最近，英国人把最高司法权从上议院中分离了出来，英国终于第一次有了最高法院。美国媒体认为，英国迈出了“三权分立”的一小步。但不少英国人认为，没有最高法院的日子，英国仍然过得很好，他们有基于自身传统的权力制衡原则。没有人说得清最高法院的设立将怎样影响英国。但不少英国人能达成共识的是，最高法院将增加这个国家的独立司法与“阳光司法”。英国最高法院在10月1日开张了，“三权分立”比以往更清晰了。图为英国最高法院法官们步出法院大楼。第二十二页，共七十三页。3.2.1内阁制度1.强调议会至上，即议会处于国家的政治活动中心，内阁由议会产生并向议会负责；2.内阁多由议会中占据多数席位的一个政党或构成多数席位的政党联盟推选构成；3.国家元首的“虚位”，即国家元首是国家权力的象征，一般不执掌实权，也不负实际责任；4.内阁总揽行政权力，是国家最高行政机关，一般由政府首脑掌握实权；5.政府对议会负责，接受议会的质询和监督。特征第二十三页，共七十三页。3.2.1内阁制度第二十四页，共七十三页。3.2.2总统制度起源18世纪末期的美国，1787年制宪会议上用宪法确定，1789年随宪法的颁布而正式产生。定义是由总统同时担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。在总统制中，行政部门并不依赖国会的支持，因为总统是行政首长，几乎是由直选产生并且有固定的任期；总统是与国会平衡并且相互制衡的独立政府机构。

第二十五页，共七十三页。3.2.2总统制度代表国家美国、墨西哥、阿根廷、巴西、印度尼西亚、肯尼亚、埃及特征1.总统独立于国会之外，体现在总统由公民直接或间接选举产生，而非由国会产生，以及其权力由宪法规定，而不是由国会授予等方面；2.总统同时兼任国家元首和政府首脑，通常也负责统率全国武装力量；3.政府与国会相分离，即政府成员不得同时兼任国会委员，亦不能参加国会立法的辩论和表决；4.行政部门与总统是幕僚关系，其成员由总统任免，受其领导并向其汇报工作，并且政治上不对国会负连带责任。第二十六页，共七十三页。3.2.2总统制度总统产生普选产生，任期4年，连任不超过2次。总统白宫办公厅国家安全委员会行政管理与预算局国内事务委员会下设机构第二十七页，共七十三页。课题讨论中国国家主席和美国总统的权利对比第二十八页，共七十三页。3.2.3半总统制起源法国第五共和国时期，戴高乐领导下于1958年确立的。定义是一种介于总统制和内阁制之间，兼有两种政府制度特点的中间类型。总统作为国家元首，掌握着一定的行政权，同时政府也必须对议会负责，接受议会监督的国家政体形式。第二十九页，共七十三页。3.2.3半总统制代表国家法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙特征1.总统由全国普选产生，拥有一定的行政权，在内政外交中起着较大的作用，总统不对议会负责（但政府要对议会负责），政府成员不能兼任议会委员。2.内阁仍设总理，领导政府活动。总统命令要由总理及有关部长副署，政府向议会负责。议会可以通过不信任案迫使总理辞职，同时总统在征得议会领袖同意的前提下可以解散议会，总统对议会通过的法案无否决权。3.政体运行的基本方式。总统掌握大政方针，总理负责具体行政；总统占主导地位，总理听命于总统；总统的施政重点是国防外交，总理的施政重点在内政经济。议会拥有立法权和监督权。第三十页，共七十三页。3.2.3半总统制半总统制的双重性总统制性质总统掌握国家实权，不需要对任何机关负责。议会制性质行政机构的职能部门不直接对总统负责，而是对议会负责。第三十一页，共七十三页。半总统制、总统制比较第三十二页，共七十三页。3.2.4委员会制第三十三页，共七十三页。3.2.4委员会制代表国家瑞士，世界唯一长期实行委员会制政府制度定义亦成为合议制。行政组织的决策权及管理权，并不是由单一的领袖所拥有，而是平均由一定数目委员所组成的委员会共同行使。委员会从本质上是代议制民主政体，具有人民直接民主的特点，委员会作为最高行政权力机关，各委员权力均等，而且都不得兼任议会的委员。第三十四页，共七十三页。3.2.4委员会制特征1.最高国家行政机关为委员会，委员会由议会选举产生，向议会负责，接受议会的控制和监督；议会不能对委员会提出不信任案，委员会也无权解散议会。2.在委员会内部，各委员地位完全平等，国家元首由委员会成员轮流担任，任期一年，不得连任。各委员会同时担任政府各部首长，主管所属部门的行政工作，一切政务均由委员会集体讨论决定。第三十五页，共七十三页。3.2.4委员会制第三十六页，共七十三页。3.2.5国务院制度代表国家中国，唯一定义是指中国最高国家行政机关—国务院由全国人民代表大会产生并对其负责，受其监督的政府制度，是具有中国特色的行政管理制度。第三十七页，共七十三页。3.2.5国务院制度特征1.国务院从属于全国人民代表大会，这种从属关系体现在：国务院由全国人民代表大会组织产生，向其负责并报告工作，并接受其监督。2.国务院实行民主集中制基础上的总理负责制，旨在吸收“合议制”与“首长制”的长处，在重视民主讨论的同时又强调总理拥有最后的决定权。第三十八页，共七十三页。3.2.5国务院制度第三十九页，共七十三页。第三章政治制度框架3.1宪政制度3.2政府制度3.3立法机关3.4司法机关第四十页，共七十三页。3.3立法机关从事立法活动的行政组织是立法机关？广义：立法机关是指一切有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织及个人。不仅包括议会，也包括行政机关，以及通过判例和司法解释来创制法律的司法机关。狭义：立法机关是依法行使立法权，制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家代议机关，也称为议会、国会、立法院或人民代表大会。第四十一页，共七十三页。3.3立法机关特征：享有制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的权力，尽管权力的依据不同；立法主体是通过上述几种立法行为来行使自己的权力；其所创制的法律表现为具有法律效力的规范性文件；其所创制的法律规范一般都具有国家的强制力和约束力，不同于其他类型的法律规范。第四十二页，共七十三页。3.3.1立法机关的演进洛克提出分权学说孟德斯鸠正式提出三权分立立法权司法权行政权立法权执行权对外权第四十三页，共七十三页。3.1.1立法机关的演进议会之母——英国5世纪塞克逊人统治贤人议会11世纪诺曼底人大会议1215年英王约翰《自由大宪章》1689、1701年《权利法案》《王位继承法》19世纪三次改革完整的责任内阁制1911、1949年《议会法》第四十四页，共七十三页。3.3.1立法机关的演进美国最高立法机关：联邦国会（参议院、众议院）众议院议员产生：选民直接选举，按各州人口分配议席，平均每3万人选1名议员，每州至少1名（共435人）。任期两年，每两年全部改选。参议院议员产生：1913年后，选民直接选举，任期是六年，每两年改选三分之一的议员。州立法机关：州议会（除内布拉斯加州实行一院制外，其它各州实行两院制）第四十五页，共七十三页。3.3.1立法机关的演进法国探索：1789年国民议会——1958年《第五共和国宪法》，变更20余次。确立：1958年，戴高乐《第五共和国宪法》，两院制（参议院、国民议会）。上议院议员产生：间接选举上议院议员产生：直接选举第四十六页，共七十三页。3.3.1立法机关的演进日本1890年，《大日本帝国宪法》成立帝国议会。二战后，1946年宪法取而代之。国家最高权力机关和唯一立法机关——国会（参议院、众议院）。第四十七页，共七十三页。3.3.1立法机关的演进中国1931年，全国苏维埃代表大会。新中国建立前夕-1953年，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，中国人民政治协商会议。1953年，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，全国人民代表大会。1982年，《宪法》；1986年《地方组织法》等，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权；省、自治区、直辖市的人大及常委会可制定地方性法规。第四十八页，共七十三页。3.3.2立法机关的性质国家机关说委托说代表说第四十九页，共七十三页。3.3.2立法机关的性质立法机关最明显的特征就是代议性。政治学意义上的立法机关性质可以概括为以下四大特征：代表民意议事公开言论自由统一立法第五十页，共七十三页。3.3.3立法机关的体制两院制三院制一院制70%左右29%左右不到1%第五十一页，共七十三页。第五十二页，共七十三页。3.3.4对行政机关的控制

对行政机关的控制控制预算的权力，制定对其行动进行授权和指导的法律的权力，以及通过举行听证会进行调查和采取其他手段来监督其行为的权力。财政立法监督第五十三页，共七十三页。3.3.4对行政机关的控制

财政权一般指议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力。英国议会可以绝对否决行政部门的征税或拨款议案，一旦议会对行政部门表达不信任，行政首脑只能选择辞职或提请国王解散议会并提前举行大选。美国国会可以对其预算案进行自由裁量和增减。通过取消或削减资金，国会可以废除某些政府机构或削减某些政府项目；通过增加资金，国会可以确立受到忽视的某些项目领域。财政第五十四页，共七十三页。3.3.4对行政机关的控制

行政部门通常是通过立法建立的，这些法律详细阐明了机构的基本任务和职责。立法机关用以控制行政机构的具体方法之一是立法否决，用来控制行政机构在政策制定和执行过程中出现的权力过于集中；立法机关评价行政机构的绩效的另一项控制机制是日落法案，即政府的特定计划应该在一定的期限内终止，为促使其在执行过程中对计划进行审慎的评估。立法控制的最后一项机制是制定广泛的法律以限制机构的行为。《信息自由法》，政务公开。立法第五十五页，共七十三页。3.3.4对行政机关的控制

议会或国会的分院针对所有的政府机构都设有相对的委员会以审查其活动以及与其他层级政府间的关系，如国防、福利、邮政等。

举办听证会是国会最为常见的审查活动。价格听证。

其他非正式途径：电话沟通，在行政机构内部雇用政治盟友等。监督第五十六页，共七十三页。第三章政治制度框架3.1宪政制度3.2政府制度3.3立法机关3.4司法机关第五十七页，共七十三页。3.4司法机关司法即运用国家法律处理诉讼案件或非诉讼案件，它对司法机关的要求有三：一是必须依法而行；二是必须为第三方；三是必须做出最终裁决。

从最终意义上讲，司法可以归结为审判权；法院可以视为司法机关的核心，其他机关诸如检察机关、警察机关等，可视为配合法院行使审判权的辅助机关。第五十八页，共七十三页。3.4司法机关司法机关

广义的司法机关包括审判机关、检察机关、警察机关、司法行政机关；

狭义的司法机关仅指审判机关，即各级各类法院。

实践层面：司法权力的行使对行政实践提供了关键性的检验，即各级行政组织必须保持警觉，避免滥用个人权利，采用正当的程序以及能够证明和解释他们决议的基本情况。此外，行政组织所提供的服务也需要面对公共责任的问题。第五十九页，共七十三页。3.4.1机构变迁司法机关演进的六大阶段1司法机关从立法机关、行政机关、军事机关等浑然一体的国家政治组织中分化出来，成为具有特殊功能的独立机构；2司法机关从中央到地方形成独立的多级体系；3司法机关由混合开始初步分工，形成独立的审判机关和检察机关；4在审判机关、检察机关分立开来的同时，其他一些司法组织形式也逐步产生和发展起来，例如调查机关、公证机关、仲裁机关等。5司法机关起初主要是审理刑事案件，逐渐发展到审理民事、经济、行政、军事等案件，特别是各级各类的法院越来越多；6司法机关从国内走向国际，产生了一些国际性的司法组织，并且得到迅速发展。第六十页，共七十三页。3.4.1机构变迁公平正义原则司法独立原则程序公正原则平等保护原则司法四大原则“矩阵”图形第六十一页，共七十三页。3.4.2司法体制依据终审裁决权由几个机关行使，可以分为以下三类：一元制二元制多元制第六十二页，共七十三页。3.4.2司法体制一元制是指司法权由普通法院行使，最高法院行使最高司法裁判权。中国、日本（一元单轨制）；美国（一元双轨制）；英国（一元多轨制）第六十三页，共七十三页。3.4.2司法体制二元制是指司法权由两个不同的法院系统分别行使，最高司法裁决权由两个不同的法院行使。法国（普通法院组成的司法系统+行政法院组成的司法系统）第六十四页，共七十三页。3.4.2司法体制多元制是指司法权由多种法院分别行使，最高司法裁判权由多个机关分别行使。德国（联邦最高法院+联邦劳动法院+联邦行政法院+联邦社会福利法院+联邦财务法院---共同评议会）第六十五页，共七十三页。3.4.3司法组织普通法院行政法院检察机关司法行政机关第六十六页，共七十三页。3.4.3司法组织普通法院一种是大陆法系的普通法院，相对于行政法院和其他专门的法院而言，只受理民事、刑事案件，不受理行政案件。另一种是英美法系的普通法院，相对于其他专门法院而言，不仅受理民事、刑事案件，而且也受理行政案件。我国属于什么法系？在我国法律师的理论界，多数认为我国是属于大陆法系国家的，以制定法为法律的主要渊源，不同于英美法系以判例法为主要渊源。我国的行政诉讼案件由哪个法院受理和审理？A.普通法院B.专门法院C.行政法院D.宪法法院第六十七页，共七十三页。3.4.3司法组织行政法院是大陆法系国家特有的司法机关，典型的大陆法系国家有一个完全独立并拥有独立司法权