第三讲行政权力

第三讲行政权力第一页，共七十五页。本章主要内容第一节行政权力的内涵第二节行政权力与行政体制第三节行政权力与行政责任第二页，共七十五页。第一节行政权力的内涵

一、行政权力的涵义二、行政权力的来源、性质及特点

三、行政权力的功能及分类第三页，共七十五页。权力的含义，权力的类型权力的含义：指在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量，或是职权范围内的支配力量。权力是一种政治概念。权力的特点：1.特定的指向性，即A→B,但不能B→A;2.有限的内容，即只对A事务产生；3.肯定或否定，即使动或使之不动。第四页，共七十五页。思考：

“权力”和“权利”的区别？第五页，共七十五页。比较1.全国人民代表大会是中国最高权力机关。2.干部手中的权力是人民给的，应该用来为老百姓办事。3.法律保护妇女的合法权利，包括劳动的权利，受教育的权利等。4.公民是国家的主人，既享有公民的权利，又须承担公民的义务。第六页，共七十五页。一、行政权力的涵义（一）行政权力的产生和发展共同体说（亚里士多德）神权说（阿奎那）契约说（卢梭）暴力说（杜林）第七页，共七十五页。1、古代：行政权力来源于“天”、“上帝”和“神”2、近代：行政权力来源于人民或国家3、现代：行政权力来源于法律第八页，共七十五页。1、古代：行政权力来源于“天”、“上帝”和“神”在中国古代，人们认为权力来源于“天”和“天子”。西方的中世纪，也是这种观点：上帝——>教皇（教会）——>教徒。上帝将权力给予教会（而不是君主），君主经教会同意才能取得权力，教会和教皇是上帝在尘世中的代表，监督君主。在封建性专制社会，行政权与立法权和司法权就是“三位一体”的关系，而且集中融合为大行政权。第九页，共七十五页。中国的管子虽说“君臣贵践上下皆从法，此谓之大治”，但其前提是“生法者，君也”第十页，共七十五页。曹操“割发代首”

第十一页，共七十五页。2、近代：行政权力来源于人民或国家

资产阶级启蒙思想家们提出了两种观点：一是权力来源于人民；二是权力来源于国家。这在当时是非常进步和革命的，对埋葬封建专制统治起了重要作用。权力来源于人民与来源于国家是不同的，主要是因权力取得方式的不同而不同：通过暴力革命取得政权的国家，如法国和美国，权力来源于人民；在通过维新改良取得政权的国家，如日本和德国，权力来源于国家。第十二页，共七十五页。3、现代：行政权力来源于法律19世纪末20世纪初，西方又出现新的观念：权力来源于法律、权力的根据在于法律。现代资产阶级强调的是所有权力都来源于法律，但立法权、行政权、司法权三权来源于法律的表现不同：立法权、司法权来源于宪法，行政权总体上也来源于宪法，但具体的行政权力并非直接来源于宪法，而是来源于一般法律（议会机关制定的法律）。第十三页，共七十五页。理解：第一、权力要对法律负责，政府是有权力的政府，也是要负责任的政府，总之，权力是谁给的，就要对谁负责。第二、行政权不仅要对宪法负责，还要对制定法律的议会负责，行政权同时要受立法权（议会）和司法权的监控。第十四页，共七十五页。（二）行政权力的涵义行政权力是指法律赋予国家行政机关依法管理社会公共事务、执行国家意志、履行国家职能的一种强制力量。行政权力在法律上表现为行政机关的职权。既是行政机关的职责也是行政机关的权力，是职责和权利的有机统一，是权利的特殊表现形式。第十五页，共七十五页。行政权力的涵义理解（1）行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具。（2）行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员。他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为。第十六页，共七十五页。（3）设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会的公共事务。（4）行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分。它通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。

第十七页，共七十五页。二、行政权力的来源、性质及特点

（一）现代行政权力的来源1、宪法、法律和法规是行政权力的主要来源。2、惯例裁决是自由裁量权的主要形式。3、授权也是行政权力的主要来源。4、法理是推量裁决的基本依据。第十八页，共七十五页。（二）行政权力的性质及特点

1、性质：从属国家政权的性质

2、特点：服务性（人民性）派生性（执行性）统一性（垂直性）权威性（强制性）第十九页，共七十五页。（三）行政权力运行的基本原则1、民意为基础2、政策为依据3、法律为准绳第二十页，共七十五页。三、行政权力的功能及分类

（一）行政权力的功能（二）行政权力的分类（三）行政权力与行政过程

第二十一页，共七十五页。

（一）基本功能

（1）管理国家和社会公共事务，维护正常的国家和社会次序。（2）组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利。（3）维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类的发展作出应有的贡献。管理中，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用。第二十二页，共七十五页。（二）行政权力的分类1.行政性立法权2.行政性管理权3.行政性决定权第二十三页，共七十五页。（三）行政权力与行政过程在行政管理过程中，行政权力体现在以下几个方面：1.在行政管理过程中，体现为行政组织的权威。2.在人事行政管理过程中体现为人事决定权。3.在财务管理过程中体现为财政和财务决定权。4.在机关行政事务管理过程中主要体现为行政事务处理权。第二十四页，共七十五页。案例讨论：郑州“馒头风波”第二十五页，共七十五页。

第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式二、行政权力的集中与分散三、我国行政体制的改革与发展第二十六页，共七十五页。一、行政体制的内涵及形式

（一）行政体制内涵：行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。

第二十七页，共七十五页。行政体制的内涵理解A.行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外在表现形式。B.行政体制的状况直接决定了行政权力的实现程度。C.行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置和划分。D.行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的状况。

第二十八页，共七十五页。（二）行政体制的基本形式1.集权制行政体制2.分权制行政体制3.均权制行政体制第二十九页，共七十五页。1.集权制（1）含义：集权制行政体制：指国家行政权力大多集中于中央行政机关，地方行政机关从属于中央行政机关，中央行政机关与地方行政机关之间是上级与下级、领导与被领导、指挥与服从的关系。第三十页，共七十五页。（2）集权制的优缺点：优点：（1）政令统一，防止政出多门；（2）层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。（3）集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。第三十一页，共七十五页。缺点:（1）事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。（2）容易导致中央独裁。（3）层次繁多，不能及时果断地处理政务。（4）下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。第三十二页，共七十五页。（3）代表国家法国是典型的集权制行政体制国家。法国的各级行政首长由中央政府或上级政府任命，服从中央政府的命令。法国虽然有名义上的地方自治，但不承认任何一个地方政府有按照自己的一直实行地方自治的权利。即使地方范围内的行政事务，也秉承中央政府的命令。省级地方政府的重要事务皆由中央政府决定，勿需地方议会讨论戴高乐曾说过“高度中央集权长期以来，一直是法国统一的不可缺少的条件”。第三十三页，共七十五页。2.分权制（1）含义分权制是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中央行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。第三十四页，共七十五页。（2）分权制的优缺点优点：（1）政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则，可以发挥地方的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力第三十五页，共七十五页。缺点（1）地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。第三十六页，共七十五页。（3）代表国家美国是实行分权制较为典型的国家。

美国州政府的自主权很大。美国联邦政府与州政府之间，各有自己的职权范围，宪法与法律明文规定了分别授予联邦中央与各州的权力。州政府在自己的职权范围内可独立行使职权，不受联邦政府的任何干预。州长是各州的最高行政长官，由本州选民直接或间接选举产生。州以下的地方政府虽然是根据州的法律建立的，但由于它们的主要官员均由地方议会或选民选举产生，因此它们直接对地方议会或选民负责，而非直接对上级政府负责。一些具有法人资格的地方政府则具有更大的自主权，它们除了行政上的独立性之外，还有财务上的独立性，即可以自己决定预算，自己决定征税、收费或举债，而毋需中央政府或上级政府的审查。美国的州，在不违背联邦宪法的前提下，还有独立的立法权。第三十七页，共七十五页。3.均权制（1）含义

均权制，是指中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，凡适宜中央管辖的事务划归中央政府管，凡适宜地方管辖的事务划归地方政府管，并维持中央与地方之间的协调、配合关系权的一种行政体制。均权制是一种相对较为理想的行政体制。

第三十八页，共七十五页。（2）均权制优缺点优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。缺点：

若均权制不当，则会取集权制和分权制之短。第三十九页，共七十五页。（3）代表国家中国是典型的均权制行政体制国家。中国政府一直强调要发挥中央和地方两级政府的积极性，有关全国人民之利益的重要事务，划归中央政府管辖；凡是有关地方局部利益之事务，划归地方政府管辖。不断完善民族区域自治制度，建立特别行政区制度，通过人事、财政、税收等制度的改革发挥了地方和中央政府的积极性和创造性，维护了国家的长治久安。第四十页，共七十五页。无论何种行政体制：至少有三种公务必须由中央政府执行：1.国防2.外交3.币制请大家注意了：第四十一页，共七十五页。我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系?①市场经济对政府职能的总体要求。在当今我国采取的市场经济条件下，市场开始对资源的配置起基础作用。市场经济具有效率高、效益高的优点，但也有很大的不足：经济增长波状起伏，通货膨胀经常出现，收入分配不公。

市场的这些不足，要由政府去补充、由此决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。第四十二页，共七十五页。②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。

由于市场经济是高度社会化的经济，它要求在最大范围内实现资源最优配置。市场经济的这个要求，地方政府是做不到的，只有中央政府才能承担，也只有中央政府才有权力、有条件对全国的经济进行统一的宏观调控。第四十三页，共七十五页。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。地方政府主要负责与本地区公民生活直接有关的公共事务。这包括：为本地区公民提供公共产品和服务；在法制规范下，负责本地区的社会保障工作；负责本地区应当承担的环保工作；城市政府应当以城市规划、城市建设与管理为中心任务。第四十四页，共七十五页。④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指；凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。只有少数事项，由中央和地方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题；第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。它们之间的权力界限基本上是清楚的，因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。第四十五页，共七十五页。二、行政权力的集中与分散在社会没有足够发展之前，只集各种行政体制之优点于一身、克服各种行政体制的缺点的理想行政体制是不存在的。集权与分权是相对的，也是随时间、地点、环境、形势、任务和实际需要等外在条件的不同而总是在变化的；彼此之间并没有一个明确而固定的分界线。把握和处理这一关系不仅有科学的问题，更有经验和艺术的问题。第四十六页，共七十五页。三、我国行政体制的改革与发展材料：我国行政体制的改革探讨：中央与地方关系的变化，及重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路

第四十七页，共七十五页。第三节行政权力与行政责任

一、行政责任的内涵与特征二、行政责任与行政处罚三、行政权力及对行政权力的监督

第四十八页，共七十五页。一、行政责任的内涵与特征（一）行政责任的内涵1.行政责任的涵义行政管理过程中，行政责任是与行政权力是相统一、不可分离的。行政责任有广义和狭义之分。第四十九页，共七十五页。（1）广义：指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向人民负责的活动。广义的行政责任包含以下四种责任：①行政行为中的政治责任；②行政行为中的法律责任；③行政行为中的道德责任；④行政行为中行政职责。第五十页，共七十五页。（2）狭义：行政法规要求国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务，以及国家行政机关及其公务人员因违反行政法或失职而应承担的法律责任。第五十一页，共七十五页。狭义的行政责任包含以下两方面的涵义：①国家行政机关及其公务人员在其职权范围内必须做什么或不能做什么，表现为工作上的义务。②国家行政机关及其公务人员实施了违反行政管理法规或失职的行为所必须承担的行政上法律后果。第五十二页，共七十五页。（二）行政责任的特征1、行政责任具有不可推卸性。

行政责任与行政权力相统一，应树立主动承担责任、接受制裁的行政风范2、行政责任具有法律的规定性。行政责任来源于法律，履行和承担现在责任是一种执法行为。第五十三页，共七十五页。第一，责任测量和控制的对象不同。传统公共行政测量和控制的对象是投入，新公共管理测量和控制的对象是结果，新公共管理相当重视结果，其责任的焦点就在于满足出成果的绩效标准。新公共管理的责任观与传统行政责任观的差异：第五十四页，共七十五页。第二，负责任的对象不同。在传统公共行政那里，行政人员是向民选官员或政治领导人负责，但在新公共管理那里则是对他们的顾客负责。责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好。第三，负责任的途径不同。传统公共行政把加强控制作为负责任的主要途径，而新公共管理强调公共职能的民营化作为负责任的途径。第五十五页，共七十五页。（三）行政责任的分类1、根据行政责任产生原因不同可以分为（1）依法行政而产生（2）依职位而产生2、根据承担行政主体不同可以分为（1）一般行政责任（2）专门行政责任3、根据行政责任的不同作用可以分为（1）程序行政责任（2）实体行政责任第五十六页，共七十五页。（四）行政权力与行政责任的关系1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任；2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任；3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。第五十七页，共七十五页。（五）完善工作责任制要做到“职、责、权、利”相统一1.权、责相称公务员享有多大的行政权力就负多大的行政责任。2.责、利相符尽多少职责就享受多少劳动报酬。第五十八页，共七十五页。二、行政责任与行政处罚行政责任来自两方面：第一是基于任职二承担的行政责任；第二是因违法失职而产生的行政责任。

行政处罚是对因违法失职而产生的行政责任的处理。第五十九页，共七十五页。（一）构成违法失职的行政责任的基本条件：1.违法失职行为的违法性和危害性；2.行为人主观必须有过错。第六十页，共七十五页。（二）构成违法失职的行政责任的种类：1.公务员在执行职务的过程中的一般违法失职行为引起的行政责任后果。这种行政责任由国家公务员在职务上有从属的机关处理。如:警告、记过等。2.公务员在执行职务的过程中的违反某种特定的法律或行政法规引起的行政责任后果。这种行政责任由国家特定的行政机关处理。如：罚金、拘留等。第六十一页，共七十五页。（三）行政处罚的主体1.行政处罚的主体是行政处罚权的行政机关，而不是司法机关。2.限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

3.当事人不服处罚的，可以依法向上级行政机关提出申述，或向人民法院提起诉讼，由法院最后裁决。第六十二页，共七十五页。（四）行政处罚的七个原则1.处罚法定原则处罚法定原则是行政合法性原则在行政处罚行为中的集中体现。主要内容是1．处罚依据是法定的；2．实施处罚的主体是法定的；3．实施处罚的职权是法定的；

4．处罚程序是法定的。2.处罚公正、公开原则处罚公正原则要求行政主体在行政处罚中必须依法裁判，公平地处罚违法行为人。既不能同等情况给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。另外，还不能违反公正的程序。处罚公开原则是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开。第六十三页，共七十五页。3.处罚与违法行为相适应的原则

实施的行政处罚，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。

4.处罚与教育相结合的原则行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能。处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的。行政机关在行政处罚的适用中应当始终坚持教育与处罚相结合。第六十四页，共七十五页。5.不免除民事责任、不取代刑事责任原则行政相对方因违法受到行政处罚，其违法行为对社会、对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为严重构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。不得以已给予行政处罚而免于追究其民事责任或刑事责任。因为行政制裁与民事制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的。

第六十五页，共七十五页。6.救济原则在行政处罚中必须提供充分的救济，才能保障相对方的权利。相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。

7.处罚追究时效原则

自违法行为终止之日算起，二年内未追究责任的,不再处罚,单行条例中另有规定的依规定。第六十六页，共七十五页。双规第六十七页，共七十五页。“双规”指责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明“双规”并非正式司法程序的一部分，而是一个先于司法程序的对人身自由进行限制的党内措施。有权使用“双规”的机关只能是县级以上（含县级）纪检部门。二是“双规”适用的对象只能适用党员，同时还特别要求被采取“双规”的党员必须立案。第六十八页，共七十五页。三、行政权力及对行政权力的监督第六十九页