我国事业单位人事管理制度现状分析与改革思路

张黎阳：我国事业单位人事管理制度现状分析与改革思路面对国内社会经济发展的须要，作为社会发展进程中的重要主体之一的事业单位具有着重要的建设社会主义的职能，如何更好地完成社会职能是其改革转型过程中首先要考虑的问题。而人事管理制度对于人才相对集中的事业单位具有关键性的作用，所以有必要深化分析当代我国事业单位人事管理的发呈现状及存在的问题，从完善内部制度运行和外部制度支持两个方面提出改革思路。

事业单位是我国建设社会主义进程中不行或缺的主力之一，在科教文卫各个领域都担当着重要的社会责任，所以完善事业单位体制转型具有重要的现实意义。我国事业单位聚集着大量的专业技术人才，优质的人事管理制度确定了事业单位的发展，对推动全社会发展同样具有重要的意义。

一、我国事业单位人事管理制度的发展历程

（一）事业单位人事管理制度相关概念的界定

关于事业单位概念的界定是随着宏观环境的变更而变更的。最早的界定来自于1963年7月《国务院关于编制管理的暂行规定》，该规定认为：“凡是为国家创建或改善生产条件，促进社会福利，满意人民文化、教化、卫生等须要，经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制。”随着社会发展尤其是提出建立市场经济体制后，国家对于事业单位的定义也发生了较为明显的变更。依据《事业单位登记管理暂行条例》的说明，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教化、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位具有以下四个特征：一是依法设立，二是从事公益服务，三是不以营利为目的，四是社会组织。

事业单位与企业组织和政府组织的最根本的区分就在于供应的公共物品与公共服务时组织的自愿性，事业单位供应公共物品和公共服务的自愿性介于政府组织和企业组织之间，政府组织供应公共物品和公共服务依靠的是强制力而无关乎自愿或者不自愿，而企业则在供应公共物品和公共服务过程中的自愿性最强。

人事管理制度，即通常所称的人事制度，是指对人事进行管理的规则或制度。具体而言，对人事制度概念大致可以作如下界定，即在组织人事管理活动领域，围绕如何协调人事关系而形成的，具有普遍意义的，比较稳定和正式的行为规范和行为准则，包括人事管理体制和具体的规章制度两个方面。人事制度同样有广义和狭义之分，二者的区分就在于人事管理制度设立主体的不同，广义的人事制度设立主体包括公共部门、私营部门和非营利组织等全部组织，而狭义的人事制度主体仅指公共部门。

（二）我国事业单位人事管理制度的发展历程

我国事业单位人事管理制度的发展历程首先可以分为两个大的阶段，第一阶段是传统人事管理阶段，其次阶段是事业单位人事制度改革阶段。

第一阶段，传统人事管理阶段。事业单位人事管理制度由于其产生于支配经济体制下的传统干部人事制度范畴，此阶段的事业单位人事管理制度与机关人事管理制度亲密相关，在管理方式和管理理念上都受到机关人事管理的深刻影响。主要特点表现为：人事管理活动具有深厚的行政化色调；人事管理缺乏科学分类，不同类型的事业单位以及单位内不同岗位的工作人员都被统称为国家干部。这一阶段，在行政事业一体化的事业管理体制下，事业单位的目标、经费、岗位设置等都由行政主管部门掌控，事业单位缺乏用人自主权。事业单位受到传统人事管理制度的种种制约，致使其实现的社会职能与社会发展对其应当担当的职能要求之间产生较大差距，促进事业单位人事管理制度向更加科学有效的方向转变。

其次阶段，事业单位人事管理制度的改革阶段。随着1993年《国家公务员暂行条例》的颁布实施以及党的十三大后企业全面推行聘用制度，公务员的人事管理以及企业干部的人事管理渐渐从传统干部人事制度框架中分别出来，至此相对独立的事业单位人事管理制度得以初步形成。相对独立的事业单位人事管理制度初步形成后，我国事业单位人事管理制度即进入到初步探究阶段。在初步探究阶段实行的改革措施包括实行事业单位工资制度、建立和推行职员制等。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，事业单位人事制度改革也进入了全面启动阶段，即围绕实施科教兴国战略，以推行聘用制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度，特殊是有利于人才成长的用人机制和安排制度。随着社会主义市场经济体制的逐步完善以及各项改革的深化，在前一阶段人事制度改革阅历积累的基础上，国家进一步推动事业单位人事管理改革，以岗位设置管理作为突破口，并将其作为事业单位人事分类管理框架构建的基础，进一步提高了事业单位人事管理的效能和科学化水平。

二、我国事业单位人事管理制度现状分析

（一）我国事业单位人事管理制度改革成果

我国事业单位人事管理制度改革已经取得了阶段性成果。针对传统人事管理制度大一统机制运作下造成的种种问题，改革后的人事管理制度通过实行业余兼职、人才沟通、人员自主择业等措施，变更了传统的干部“能上不能下”的升迁刚性和人员“能进不能出”的铁饭碗式的保障体制，形成了具有朝气和活力的用人机制，并且逐步建立了事业单位人事制度的相关政策法规。近年来，从国家到地方为了推动事业单位人事制度改革，先后制定出台了一系列事业单位人事管理制度的政策规定。目前，事业单位人事管理制度的主干环节中的政策规定主要包括：《事业单位公开聘请人员暂行规定》（2005年）、《事业单位岗位设置管理试行方法》（2006年）、《事业单位岗位设置管理试行方法）实施看法》（2006年）、《事业单位工作人员考核暂行规定》（1995年）、《事业单位工作人员收入分?配制度改革实施方法》（2006年）、《事业单位养老保险制度改革方案》（2009年）等。

在取得肯定改革成果的同时，我国事业单位人事管理制度仍旧存在肯定的不足，还须进一步完善和推动。因为高素养的人力资源是组织发展的重要前提，现代组织之间的竞争将越来越演化为组织中人的竞争，与人力资源相关的各项制度则是组织的基础性制度。尤其是对事业单位这样一个专业技术人员密集的组织而言，人事制度的供应更是构成了其组织变革与机制创新的重要源泉。

（二）当前我国事业单位人事管理制度存在的问题

为了更好地完善我国事业单位人事管理制度就要找到改革的突破口，而发觉人事管理制度现存的问题并分析出问题产生的缘由，正是改革的突破点所在。我国事业单位人事管理制度存在的问题可以归纳为以下方面：

一是人事制度改革措施在实施过程中出现偏差。事业单位人事制度的各项改革措施在实施过程中不行避开地出现偏差甚至倒退，例如在实行“岗位管理”制度时，由于对于岗位设置相识不到位，在岗位分析过程中缺少科学依据，造成了“岗位管理”在实际操作中复原到了以“实际身份”进行管理的状态。在“编制管理”过程中，出现了编制总量增长幅度和公共服务发展的规模不匹配、编制缺乏动态调整机制、大量编外人员基本权益得不到保证等问题。以绩效工资为代表的绩效管理实施举步维艰，没能充分发挥绩效管理提高管理效率的功能。

二是事业单位人事法规体系不健全。公共人事管理的法制化是整个国家法制化程度的重要标记。新中国成立以来特殊是改革开放以来，我国公共人事管理立法进程不断加快，初步形成了较为完善的人事法规体系。目前，我国行政机关有《公务员法》，企业有《劳动法》、《劳动合同法》，唯独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的单项政策规定也不健全。以上种种问题的出现阻碍了我国事业单位人事管理制度向前推动。究其缘由是由于政府制度供应不足，因为我国仍旧处于“强政府——弱社会”的阶段，依靠国家政策支持推动事业单位人事制度改革是现阶段的优先选择。

三是国家对于事业单位性质定位不够清楚。由于事业单位性质定位不清楚，造成了事业单位功能划分也不够清楚细致。组织性质定位的模糊造成事业单位人事管理制度设置困难，特殊是人事管理部门的权责不能够得到明确的界定，人事管理部门缺乏独立性，对于各类事业单位运行机制不能赐予明确的规定和具体的操作细则，分类管理就不能很好地推行。

四是国家对于事业单位人事制度变迁进程中的推动力不足。事业单位人事制度改革的若干配套环节，如社会保障制度改革、人事制度法律法规建设等领域，也都普遍存在政府推动力不足的问题。总之，政府在人事制度创新过程中的缺位明显减弱了事业单位人事制度的自主创新实力，不利于事业单位改革进程的整体推动。

三、我国事业单位人事管理制度改革思路

（一）强化事业单位人事管理活动的自主权

首先，要进一步完善聘用制与岗位管理。聘用制保证制度的公允性。保证“新人”和“老人”具有同等的待遇，特殊是要充分调动“新人”在工作中的主动性，通过培训、竞争上岗等方式为新人创建充分的机会发挥才能，尽快摆脱传统遗留下来的以身份来定待遇的管理方式。

其次，下放岗位管理权限，实施严格意义上的科学合理的岗位管理。在这里要强调的是对事业单位不同岗位类型工作人员实行差异性的人事管理方式。不同类型事业单位的人事管理制度支配应由所差异。对于行政支持类事业单位，应当借鉴公务员人事管理方法进行管理。对于社会公益类事业单位，重点是能够借鉴社会非营利组织的管理方式，构建能够充分发挥组织能动性的管理方式，完善和建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；适度借鉴和导入先进的人力资源管理理念和技术方法，建立充溢活力的人事制度。对于生产经营类事业单位，应坚持市场化的改革取向，甚至可以基本实行企业化管理，参照现代企业机制进行运作，采纳企业人力资源管理的制度模式，以便其更好地适应市场运行规则。

（二）淡化编制管理，完善绩效管理体系

特殊是随着现代市场经济的完善，更应当淡化编制管理而转向对经费的管理，结合聘用制度的推行，将更多的资金投向能够提高工作效果的方面，要在事业单位目标综合考核指标体系中，设置事业单位财政性资金运用效益的考核指标，对财政性资金运用效益高的单位予以嘉奖，即适当追加工资总量，财对政性资金运用效益低的单位，要予以制约，核减其工资总量。借鉴人力资源管理的理念和技术方法，特殊是要以提高事业单位绩效考核为目标，建立战略薪酬体系和会计职业道德评价体系以及绩效管理体系。

（三）加强事业单位人事制度改革的立法工作

一方面应当建立起系统的约束事业单位人事管理制度的法律体系，保证人事管理工作的法治化；另一方面，在分类管理的基础上制定针对不同类型的事业单位人事管理制度的操作细则，使得法律制度更具有针对性和指导性。

事业单位人事管理制度的改革是伴