制度变迁中的农信社再造与信贷风险再生

制度变迁中的农信社再造与信贷风险再生——社员冷漠①、信贷配给与农村经济效率损失张荔/田岗原载《财贸经济》2023年第2期【作者简介】张荔，辽宁大学经济学院金融系专家、博士生导师，110036；田岗，南开大学经济学院金融系硕士研究生，300071。一、引言

无论是发达国家，还是发展中国家，都有农信社成功的范例，而中国的农信社却失败了。大凡国外成功的农村信用社，都是一个自下而上的完整的组织体系。这样的制度安排中，农户(以下称社员)具有强烈的自利动机索取和使用农村金融资源，监督并参与金融资源的配置。然而，我国的农村金融体制改革表现为鲜明的自上而下的政府主导。以新政治经济学的视角分析，政府是理性而自利的，制度安排中，必然涉及了中央政府、地方政府、内部人等的利益(马君潞、田岗等，2023)，自然而然地出现了内部人控制、外部人干预的局面。同时，制度变迁存在途径依赖，即制度安排及变迁过程中，存在一种报酬递增和自我强化机制，这使制度一旦走上某个途径，就会沿着既定的路线不断地自我强化，其结果也许是既定的制度安排进入良性循环，也也许沿着本来的“错误”途径越走越远(农信社的内部人控制、外部人干预的制度安排属于“错误”途径)，这样会导致制度被“锁定”在某一无效率的状态中。而突变的发生取决于利益集团的力量对比(诺思，1981、1990；布坎南，1986；奥尔森，1965、1982)。我们认为，假如作为利益集团的社员(农民)对制度安排没有“热情”，那么他们必将表现出冷漠的客观结果。

因此，在我国农信社的再造过程中，主线标准在于它是否可以满足农村金融需求。我国农信社的改革和发展的前提在于其制度安排可以保证需求者对金融资源的获得权。本文讨论的问题是，作为利益主体，制度安排中，假如社员的权利被忽视，社员缺少积极性，对新的制度采用漠视的态度，农信社的再造可以突破原有的内部人控制、外部人干预的局面吗?既然改革要制止、杜绝内部人控制和外部人干预，那么制度安排中，社员的权利是否应当归位?

二、文献综述

农信社改革的有关研究集中在：合作制在中国是否有生命力(何广文，1999；谢平，2023；曾康霖，2023)；农信社改革的产权归属问题(谢平，2023；史建平，2023；马忠富，2023等)；农信社改革的制度安排(重要是治理模式)问题(陆磊，2023；陈雪飞，2023；官兵，2023)；农信社改革制度变迁的绩效评价(周曙东等，2023)；农信社不良资产的消化问题(李新章，2023；杨子强，2023)等等。学者们关注的核心在于，何种制度安排(合作制?股份制?股份合作制?)可以有效配置金融资源，满足农村金融需求，这样的制度重建过程，必然涉及对历史遗留问题的解决(不良资产)以及改革的绩效评价。笔者认为，农信社再造的制度安排中不可或缺的是社员所有权归位的制度保障，这突出表现在社员对制度安排的认可并参与(本文定义为关注)。没有社员关注的制度还会诞生新的内部人，也滋长新的外部人干预，这种暂时的、短期的、治标不治本的改革，并不是有效率的制度变迁，仍然依赖于本来的途径。农信社应服务于农村金融需要，当然，笔者并不主张不计成本的政策援助。一个良好的农村金融制度应当是多赢的，于社员有利，于地方有利，于监管部门有利，于中央有利，于经济增长有利……

此外，合作制的农信社在中国存在较大的发展空间，以往学者对这一观点的论证更多地集中于经济学框架。本文结合国情，加入了中国农村社会思想文化的分析。一方面，虽然我国小农经济天然缺少社会化大分工，但小农经济具有自给自足式的家庭内部的自然分工，这种分工有助于合作的家庭化趋势，推而广之，也有助于亲朋好友之间的合作(例如，我国的友情借贷、江浙地带的合会等)。因而，以家庭成员、亲属为单位实现第一层次的合作。另一方面，农村社会的乡亲邻里观念和人治传统使合作更易于在邻里之间开展，从而可以以家庭为单位开展第二个层次的合作。再次，我国农村社会“走亲访友”的民间习俗可以低成本、高效率地进行信息共享，极大地有助于彼此资信状况的沟通和了解。最后，我国的儒家伦理道德文化更有助于培植家庭合作。上面的分析符合这样的逻辑——经济是合作的基础条件，制度和体制是合作的保证条件，文化是合作的灵魂和实质。

基于更倾向合作制的观点②，笔者考察合作制的主体——社员(农户)时发现，长期以来，我国农户对农村金融制度安排没有热情，甚至是表现出一种冷漠。他们在制度安排和变迁中处在劣势，逆来顺受的态度使得他们面临“搭便车”问题。目前的改革方案重硬性指标，轻制度设计，社员权利归位并没有贯彻，势必导致社员的冷漠。因此，本文强调农信社制度安排应当加强和保障社员权益，提高社员作为利益相关者的关注水平，运用其自身的因素来求解效用函数，而不是运用国家权力自上而下地强制求解。忽视相关利益者的利益、权利的制度改革，将重蹈覆辙。

三、模型构建

笔者推崇合作制，认为农民的合作是解决农民分散性的主线手段，合作可以相对改变中国农民的弱势，符合农村经济的发展现状。在我国，绝大多数地区的农村经济处在不发达的初级阶段(见图1)。本文③建立在制度经济学、新政治经济学的有关理论之上，并做如下基本假定：

1．政府、信贷员是理性且自利的，政府偏爱某些项目(如政绩工程)。例如，在特定的时期发展乡镇公司被当作各级政府的政治任务而遍地开花，农信社为此投入了大量信贷资金。

2．农村经济中存在不同质的项目：政府偏爱型项目C和农民主导型项目F，不妨假定前者经济效率不如后者(当然，这不是常态)，从而分析，信贷资金是否按照资本回报率配给。3．项目融资来源只有两种：自筹资金和信贷资金，且项目对信贷资金的需求是无限的。

4．政府偏爱型项目G得到政府青睐，农民主导型项目F受到歧视。这体现在两方面：一方面，政府偏爱型项目，由于政府自身利益(政绩工程、自家工程等)，该项目面临破产临界值实际清算的也许性很小，这一项目更容易获得特殊的政策优待，甚至政府救助。在政府保护或“救助”情况下，项目实际清算的概率为λ，这里0≤λ≤1。然而，农民主导型项目F面临经营困难时，绝对自负盈亏，没有政府保护或者“救助”，实际倒闭的概率为1。另一方面，信贷员贷款给政府偏爱型项目G，项目失败后所受的处罚要比贷给农民主导型项目小得多。

5．项目面临着不拟定性因素ε，存在失败后破产清算的也许。不拟定性因素涉及市场化因素，如项目产品市场供求、价格等，也涉及非市场化状况，如自然灾害、盗窃等。

6．项目融资中，信贷配置由信贷员来决定。理性的信贷员最大化自身的盼望效用，其效用函数中涉及自己的收益和风险成本两部分。

7．农信社利率r实行管制④，这样可以保证分析时重要考察的经济指标是资本回报率。

考虑项目G与项目F从农信社获取信贷资金的过程，不妨假定，项目G的收益回报率低于项目F。那么根据项目投资决策分析，信贷资金应当投给项目F。为了便于分析，我们采用线性生产函数⑤，不考虑劳动力等生产要素，仅仅考察资本要素，那么，两个项目的生产函数分别为：

政府偏爱型项目G：y[,g]=(g+ε)K[,g]；农民主导型项目F：y[,f]=(f+ε)K[,f]

其中，y是产出，K是资本存量，ε是随机变量，表达项目建设中的不拟定性。E(ε)=0。本文假定ε服从[-m，m]上的均匀分布⑥，PDF为g(ε)。不妨令参数m>f>g。其中，f>g表达本文目的，即证明，在政府自身的利益牵涉到项目中时，即便农民主导型项目的投资回报高于政府偏爱型项目G，在行政干预的作用下，信贷资金的分派同样不会给前者。ε的PDF为：

政府偏爱型项目G和农民主导型项目F的资本回报分别为：R[,g]=g+ε；R[,f]=f+ε

假定农信社实行管制利率r。由于项目投资过程存在不拟定性ε，项目的资本回报率也是随机的。据此，两个项目的主体与农信社采用下面的债务契约形式：当R[,i]≥1+r时，项目支付农信社比例为1+r，绝对数为L[,i]×(1+r)；当0≤R[,i]<1+r时，项目支付农信社比例为R[,i]；当R[,i]<0时，项目支付农信社比例为0，不存在无限连带责任。其中i=g，f，而L[,i]是贷款本金。当项目的资本回报率为0时，项目倒闭。若R[,f]<0，农民主导型项目F没有政府保护，实际清算的概率是1；若R[,g]<0，政府出面对其偏爱型项目采用救助等办法进行拯救，实际清算的概率是λ，0≤λ≤1。项目清算后，农信社的贷款永远收不回来，我们定义为信贷坏账。发生信贷坏账后，信贷员要承担责任。但是，信贷员贷款给项目F失败后所受的处罚要比贷给项目G严重得多。信贷员遭受处罚的风险成本函数采用二次型(一阶导数、二阶导数都大于零)，基本符合现实情况。

参数c[,i]()是责任系数，表达在社员关注限度为时信贷员遭受处罚的责任系数⑦。根据假定，我们可以得到c[,f]()>c[,g]()，这意味着同样的信贷资金，信贷员贷款给农民主导型项目F失败后所受的处罚要比贷给政府偏爱型项目G严重得多。据此，我们给出如下命题：

命题1：若社员关注限度为，信贷员贷款给政府偏爱型项目G的责任风险系数减少时，农信社信贷资金忽视资本回报率，导致信贷资金更多地流向政府偏爱型项目G，损失经济效率。

命题2：若社员关注限度为，信贷员贷款给农民主导型项目F的责任风险系数增长时，信贷员会理性地规避事后处罚风险，事前就选择信贷资金更少地投放给农民主导型项目F。

命题3：在社员关注限度为情况下，政府对濒临倒闭的政府偏爱型项目G的救助力度越大，λ越小，则G越不容易被清算，信贷资金会更多地流向低回报率的政府偏爱型项目G。

命题4：信贷员的决策目的与农信社的经营目的越接近，信贷员越积极地按照经济效率优先顺序投放资金，资本回报率较高的农民主导型项目F有也许得到较多的信贷资金。

命题5：假如两个项目公平竞争，政府不对政府偏爱型项目提供特殊照顾(如救助等)，从而信贷员的责任风险系数对于两个项目趋同，那么信贷资金同样会按照经济效率优先的顺序投放。

命题6：虽然经济效率优先顺序不存在固定的常态(R[,f]>R[,g]并非常态)，但是，当可贷放信贷资金L充足大时，只要存在政府的偏好，存在处罚的责任系数的差异，那么，信贷资金仍然倾向于流向政府偏爱型项目，这将趋于常态。

农信社再造后，信贷资金L=L[,g]+L[,f]由信贷员来配置信贷。信贷员的效用函数由两部分组成：农信社经营利润所得的工资奖金收入和投资后出现信贷坏账接受处罚的责任风险成本，即U(L[,g]，L[,f])=W[,0]+απ(L[,g]，L[,f])-C(L[,g]，L[,f])

L[,g]、L[,f]分别是贷款给项目G、F的信贷资金数量，W[,0]是工资奖金收入中的固定部分，π(·)是农信社的经营利润函数，α是信贷员的经营利润提成系数，C(·)是信贷员遭受处罚的责任成本系数。进一步，我们将信贷员效用分解为分别来自两个项目的效用。相应地，农信社经营利润、信贷员的责任风险成本分解为分别来自两个项目的利润和信贷员的责任风险成本：

信贷员效用函数线性规划问题：

前文的债务契约形式对于G项目等价于：当1+r-g≤ε≤m时，项目G支付农信社比例为1+r；当-g≤ε<1+r-g时，项目G支付农信社比例为g+ε；当-m≤ε<-g时，项目G支付农信社比例为0。则G项目提供应农信社的经营利润盼望：

项目G盼望效用

同理

(过程略)。

于是：

在约束条件L[,g]+L[,f]=L下，求解EU(L[,g]，L[,f])的最大值(过程略)，最后的方程组为：

据此，我们得出如下结论：

1．在方程式(1)中，c[,g](w[,0])减少时，L[,g]增大，政府偏好型项目G得到更多的资金，那么L[,f]减少，农民主导型项目F可获得资金减少。命题1得证。

2．在方程式(2)中，c[,f](w[,0])增大时，L[,f]减少，农民主导型项目F得到的信贷资金减少，政府偏好型项目G可以得到更多的资金。命题2得证。

3．在方程式(1)中，λ减少时，L[,g]增大，政府偏好型项目G得到更多的资金，那么L[,f]减少，农民主导型项目F可获得资金减少。命题3得证。

4．在方程(2)中，α增长时，L[,f]增长，信贷资金倾向于流入资本回报率高的项目，农民主导型的项目F将获得更多的资金。α增长意味着在其他条件不变时，信贷员可以从农信社经营利润中提成所得部分增长，事实上是诱导信贷员的目的与农信社的经营目的趋于一致。命题4得证。

5．在两个方程中，假如我们假定c[,g](w[,0])=c[,f](w[,0])，λ=1，也就是说，责任成本系数对于项目G、F同样，且政府不特殊救助项目G(这接近于公平竞争)。此时，我们可以得到L[,f]>L[,g]，也就是说，信贷资金倾向于流入资本回报率高的项目。命题5得证。

6．当充足大时，两个项目信贷资金数量比为：，即L[,g]>L[,f]。

也就是说，政府偏爱型项目G得到的信贷配给额度大于农民主导型项目F。命题6得证。

综合六个命题，上文重要考察了信贷员所面临的收益(农信社经营利润提成系数α)和成本[处罚的责任成本系数c[,i](w[,0])]，考察了政府的自利行为导致项目G最终清算的概率λ。我们认为，命题6为常态，即现实情况就是不管其资本回报高低，包含政府偏好的项目容易获得金融资源支持，政府会“抢夺”社员项目应有的融资额度，经济效率最终会被损失。剖析深层次的因素，我们发现，历史上农信社的内部人控制、外部人干预表现为信贷员(或者农信社主任)最大化自身效用，信贷配给受到政府偏好的干预，配置效率低下甚至无效(命题1、2、3)，假如能有效解决命题1、2、3，并且可以使得信贷员(或农信社主任)的目的函数与农信社经营利润函数一致(命题4)，那么信贷资金会逐渐趋于平等竞争状态下的优化配置，经济效率得到改善(命题5)。

至此，我们的分析都是建立在假定社员关注水平恒定为，为了解决有关命题1、2、3中有关责任成本系数c[,i](w[,0])和政府偏爱型项目G的实际清算概率λ的问题，我们进一步放松假定条件，假设责任成本系数c[,i](·)是关于社员关注限度w的单调递增函数，并假定λ(·)是关于w的单调递增函数，这符合经济现象的实际情况⑧。据此，我们得到两个子命题：

子命题1.1：当社员关注农信社的制度安排时，势必增长信贷员偏向政府偏爱型项目G的责任成本系数，也就是说一旦信贷坏账产生，政府不能“偏袒”或者轻罚信贷员，这样根据命题1，c[,g](w[,0])增长，L[,g]会下降，也就是说，信贷资金会更多地流向资本回报率高的项目。

子命题3.1：同时，在自利动机的驱使下，假如社员切实关注农信社制度安排和运营，那么势必会影响政府的决策行为，导致政府偏爱型项目G得到特殊救助的也许性和力度都下降，项目G破产清算的概率λ(·)上升，根据命题3，我们鉴定，信贷资金更多地按照资本回报率配置。

综上所述，社员权利的归位，社员冷漠的客观局面得到扭转，这样的情况满足了子命题1.1和3.1，有助于解决命题1、2、3，从而达成命题5的经济效率。这样的机理，特别强调了农户关注水平是解决农信社改革问题的一个关键点。

四、政策建议

从长远看，让农户联合起来，成立自己的合作组织，让他们在制度安排中成为力量集中的利益集团，这是促进高效率农村金融制度形成的关键因素。结合本文的六个命题和两个子命题，农信社改革的所有前提应当是重视社员(农民)的利益，给予农民关注并参与农村金融体制变迁的权利，让产权缺失的现象得到改善。具体措施涉及：

1．农信社再造的制度安排，应当归还、加强、保障农民的利益，调动农民的积极性去关注和参与到保护自己的资源、利益和权利的制度变迁中来，并成为决定未来良性“途径依赖”的重要力量。本文认为，社员的冷漠或不关注，源于社员关注后的成本与收益不对称，其收益被内部人、外部人享有，由此导致了个体理性、集体非理性的决策结果。

2．农信社的再造中，政府要逐渐退出，不再充当干预农信社信贷配置的外部“利益者”。特别是在当前改革试点的过程中，政府和监管部门应当洞察关注制度设计中也许再次滋生内部人控制、外部人干预的节点，从而改善制度安排，提高制度绩效。这里需要指出两个问题：其一，政府逐渐退出不是放手不管。在不良资产的消化、农信社资本充足率、解决逃废债务等方面政府要承担起应有的责任。其二，当前阶段，农信社的某些硬性指标，如不良贷款率，资本充足率等，应当受到政府和监管部门的重视，但是不能只重视硬性指标，轻视制度安排。

3．在农村经济发展中，政府应当适当保证对国有、集体经济与私营经济(如农户自营经济)一视同仁，不应当由于经济实体的性质，而采用差别政策，如倒闭救助、信贷过程中的责任成本系数。只有这样，农村经济才可以自发性地创新出新的经济组织形式，拉动农村经济的增长。

4．在农信社内部治理设计中，应当参照现代公司的激励和约束机制，规范信贷员的业务行为，提供合理的薪水待遇，实行严格的责任追究制度，增长信贷员谋私的机会成本，保证信贷员的目的与农信社的经营的目的趋于一致，这样有助于从微观业务操作层面保证信贷资金的优化。

综上所述，在发展农村经济的过程中，只有满足了农村金融发展需要的农信社制度安排才是有效且有效率的，而这一过程，作为经济活动的主题，社员的力量不可或缺。农信社的改革与再造，制度应当先行，而社员应当是名副其实的主力军。

注释：

①社员冷漠是指农信社发展与改革过程中，对于有关制度安排与变迁的问题，社员(农民)始终处在弱势地位，丧失了金融资源的“所有权、控制权、分派权以及剩余索取权”。这样，社员关注农信社发展与改革，存在自身的成本约束，而收益却被内部人、外部人分割，原本就容易“搭便车”的农户，其行为更突出地表现出“集体非理性”，客观结果就是社员对这一制度安排与变迁的不关心、不关注。无论是积极地放弃还是被动地被剥夺，在农村金融资源的配置过程中，社员的权利貌似存在，事实上社员成为决策的局外人。

②笔者并不是否认农信社现有的试点改革方案。如图1所示，中国的农村信用社改革重要涉及合作制、合作+股份合作制、股份制等形式，充足考虑了区域经济发展的不平衡性。根据不同的经济发展水平，选择不同的发展模式。在这样的试点中，农村信用社改革的备选模式有四种：商业银行、合作银行、一级法人和二级法人。

③本文参考了卓凯(2023、2023)以及Debande&Friebel(1997，2023)的模型，进一步明确了制度经济学、新政治经济学的要素内涵，重要改善还在于提出了社员的关注水平对关键变量的影响。

④我国已经逐步实行农村利率市场化，扩大农信社利率浮动幅度，本文的假设是为了便于分析。

⑤通常，生产函数采用柯布一道格拉斯(C-D)函数，由于C-D函数的偏微分形式可以满足要素的边际产出下降。为了突出本文的分析，即证明，即使资本(信贷资金)的边际产出不变，政府偏爱型公司的经济效率仍然低下。

⑥亦可采用其他分布，本文采用均匀分布的做法也是学者常用技术手段。如Debande&Friebel(1997，2023)在研究预算软约束与国有公司私有化中，对经理人的努力水平同样采用了均匀分布。

⑦此时，我们暂时假定社员的关注水平恒定为。

⑧假如存在社员的有效关注，那么信贷坏账出现时，政府轻罚信贷员会遭致社员反对，影响社会的安定团结；同时，政府特殊照顾(救助)政府偏爱型项目G的也许性和力度都会下降，λ(·)会上升，项目G清算的概率增大。【参考文献】[1]陈雪飞：《合作制与股份制：不同经济背景下农村信用社的制度选择》，《金融研究》2023年第6期。[2]道格拉斯•C•诺思：《经济史中的结构与变迁》(中译本)，上海三联出版社1991年版。[3]道格拉斯•C•诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》(中译本)，上海三联出版社1994年版。[4]官兵：《公共选择视角下的中国农村金融：理论与变革》，《中央财经大学学报》2023年第3期。[5]何广文：《合作金融组织的制度性绩效探析》，《中国农村经济》1999年第5期。[6]詹姆斯•M•布坎南：《自由、市场与国家》(中译本)，上海三联出版社1989年版。[7]李新章：《改革与发展的成本：农村信用社不良资产形成与处置》，《金融研究》2023年第11期。[8]陆磊：《以行政资源和市场资源重塑三层次农村金融服务体系》，《金融研究》2023年第6期。[9]马君潞、田岗、金铁鹰：《利益不一致与农村信用社的发展和改革》，《南开经济研究》2023年第3期。[10]马忠富：《农村信用社改革成本及制度创新》，《金融研究》2023年第4期。[11]梅金平、欧阳高晖：《农村信用社产权改革的制度经济学思考》，《财贸经济》2023年第6期。[12]门瑟•奥尔森：《集体行动的逻辑》(中译本)，(1965版)，上海人