农业巨灾风险管理模式国际比较、借鉴及思考

农业巨灾风险管理模式国际比较、借鉴及思考

我国农业巨灾风险威胁日益加剧特殊的地理位置、地形及地貌，加之全球气候变暖等因素的影响，我国面临日益严峻的农业巨灾风险威胁。近年来农业自然灾害损失更有增加的趋势，2008年我国南方发生冰雪灾害，农作物受灾面积达2.17亿亩，绝收3076万亩，因灾直接经济损失1516.5亿元。联合国粮农组织数据表明，四川“5.12”特大地震共造成当地农业蒙受总值60亿元人民币损失，数千公顷的农作地遭破坏，数百万只农畜在震后死亡，造成家畜损失总值20亿元，逾2万公顷的种植地被地震严重破坏。2009年初我国遭遇历史罕见的特大干旱，截至2月16日，全国作物受旱面积9972万亩、重旱2936万亩、干枯421万亩。农业巨灾风险损失的发生将严重破坏农业基础，并通过农业的基础地位乘数性地放大影响，对经济和社会稳定产生极大的冲击。我国目前尚未建立起有效的农业自然灾害风险管理机制和巨灾损失分担体系，农业巨灾风险管理和损失补偿还处于十分原始和落后的状态(孙祁祥，2007；谢家智，2008等)。在此背景下，充分认识与借鉴国外农业巨灾风险管理的对策和经验，无疑将有利于促进我国农业巨灾风险管理水平和能力的提高。国外农业巨灾风险管理现状考察目前，世界范围内有40多个国家对农业巨灾风险管理体系的构建进行了试验和探索，这些国家的农业巨灾风险管理模式有着不同的背景和目的，农业巨灾风险管理的体制、方法和手段也存在一定的差异。(一)美国农业巨灾风险管理概况美国是世界上农业巨灾风险管理水平较高的国家之一。美国农业巨灾风险管理体系源于20世纪80年代的“特别灾害救助计划”。该计划主要是对小麦、高粱、玉米、大麦、高地棉和水稻生产因不利气候而无法播种、栽培或异常低产时造成的损失由政府进行赔偿。其实质是“不收保费”的作物保险，但这也在一定程度上影响了农民参加作物商业保险的积极性。因此，美国国会又在1994年通过了新修订的《农作物保险改革法》，建立新的“巨灾风险保障机制”(CatastrophicRiskProtection，简称CAT)，即将巨灾风险损失的保险与其他一些福利型农业计划(价格支持和生产调节计划、农民家庭紧急贷款计划、互助储备计划等)联系起来进行强制推行，规定只有参加CAT，才能享受这些福利计划。与此同时，美国政府还出资组建了联邦农作物保险公司，对农业保险和再保险进行大力的政策扶持(如法律支持、财政转移和税收优惠等)。应该说美国的农业巨灾保险计划是其农业灾害保障的主要形式。从1980年到1999年，政府为举办政策性农业保险共支出约150亿美元。2000年平均补贴额为纯保费的53％，巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40％。财政补贴对提高农业巨灾风险控制能力起到了重大作用。此外，联邦农作物保险公司还向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，即通过分保的形式降低私人保险公司的巨灾农业保险风险。由于采取了一定措施，美国农业巨灾再保险率一般维持在10％左右。进入20世纪90年代后，美国巨灾事件频繁发生，农业巨灾损失不断增加，对美国保险业和再保险业的偿付能力构成了严重威胁，政府财力也日显乏力，这时一种新的农业巨灾风险规避方式——农业巨灾风险证券化应运而生，其代表性做法是将农业自然风险借助于现代科技与管理技术(如卫星遥感技术与金融工程技术)设计成标准的保险产品(如农业气象指数保险合同)，同时还开发出巨灾债券、应急准备金债券、巨灾股票等各种农业风险衍生产品。据统计，从1997年到2004年美国政府共发行了184.03亿美元的农业巨灾债券。农业风险证券化使农业保险产品与资本市场的结合，大大增强了农业巨灾风险的分散范围与能力。2000年，美国可以参加农作物保险的种类达到100余种，承保面积809000公顷，占可保面积的76％，200万户农户中有131万农户投保农作物保险，占农户总数的65％，包括巨灾风险在内的多种农业保险险种得到了积极开展。(二)日本农业巨灾风险管理概况在日本，农业巨灾风险的防范主要通过农业保险和再保险来实现。日本现行的农业保险始于1948年的《农业灾害补偿法》，采取的是民间农业共济组合经营、政府补贴和再保险扶持模式。其主要特点有：一是特有的农业巨灾风险分担补偿体系。日本的农业保险组织体系主要由三个层次组成：农业共济组合、农业共济组合联合会以及政府农业保险机构。一般情况下，由民间的保险相互会社——市、镇、村农业共济组合经营原保险，承担保险责任的比例为10％～20％；都、道、府、县农业共济组合联合会承担共济组合的分保，承担比例为20％～30％；以政府为领导的农业保险机关承担共济组合份额以外的全部再保险，承担比例为50％～70％，遇有特大巨灾，政府承担80％～100％的保险赔款。二是政策性强。农业保险由区域性农业共济组合(非赢利组织)经营，采取强制性保险与自愿保险相结合的方式，对主要的农作物(水稻、早稻、小麦、大麦)和饲养动物(牛、马、猪)实行法定保险。其他作物和饲养动物实行自愿投保。根据立法规定，农户参加保险仅承担较少一部分保费，大部分保费由政府承担。三是中央政府在农业保险计划中的责任特殊。主要表现为：通过农业省对农业保险进行监督和指导；通过官方(中央政府农业再保险特别会计处)和非官方(国家保险协会)等机构，为农业共济组合联合会提供再保险；通过大藏省一般会计农业保险保费补贴和管理费补贴。值得一提的是，日本农业巨灾风险防范制度体系比较健全，从组织机构、政府职责、强制与自愿保险范围到费率的制定、赔款计算以及再保险等，都有立法规定和实施细则，并根据实施情况不断修改、日趋完善，如在《农业灾害补偿法》中对投保人保险费率补贴条款中就明确规定，水稻为费率的58％，小麦为费率的68％，春蚕茧为费率的57％，牛、马为费率的50％，猪为费率的40％。这种规范、完善的制度体系在世界农业巨灾风险管理模式中独树一帜。(三)其他代表性国家农业巨灾风险管理模式除美国、日本外，其他国家也在积极尝试农业巨灾风险管理体系的构建，本文选择具有代表性的几个国家，将其农业巨灾风险管理模式进行总结(表1所示)。国外农业巨灾风险管理模式比较与借鉴国外农业巨灾风险的管理多是在本国原有农业保险体系架构的基础上拓展和完善的，政府直接或间接参与的农业保险体系是各国农业巨灾风险管理的主要载体。这在一定程度上是由农业风险的系统性和复杂性所致，农业风险极易转变为巨灾风险。以下是本文总结的国外农业巨灾风险管理模式中值得参考借鉴的基本经验。(一)完备的法律制度体系从国外农业巨灾风险防范的立法历程来看，多是出现在各国农业保险相关法案中，并经过多次修改，以规范其制度和行为。如美国1938年通过《联邦农作物保险法》，1939年颁布实施，到1980年一共修改过12次，结束了农作物保险长达42年的试验后，才正式在全国全面推行。日本1928年通过了《农业保险法》，到1947年又与1929年通过的《牲畜保险法》合并成为《农业灾害补偿法》，成为日本农业保险发展的法律依据。由此可见，农业巨灾风险管理的法律体系是顺应农业的基础地位和农业保护的要求而构建的，带有很强的公共性。(二)倾斜政策的大力扶持政府出台优惠政策直接或间接促进农业巨灾风险管理体系的完善，是国外农业巨灾风险管理的突出特点。即使是以市场化为基础、政府不参与承担风险的英国洪水保险计划，也是以政府承诺修建一系列洪水防御设施为前提的。政府多是在以下几方面给予政策支持：一是政府投入初始资本和准备基金。如美国由财政部认购联邦农作物保险公司部分股份，菲律宾农作物保险公司也是由政府控股。二是提供各种费用补贴(包括管理费、保险费、保险补偿费用等)。几乎所有开办农作物一切险的国家均由政府负担全部或大部分管理费用。发生巨灾后，农业保险准备金不足以支付赔款也是由政府兜底。如日本遇有特大巨灾，政府承担80％～100％的保险赔款，斯里兰卡超过115％以上的农业保险赔偿额均由政府负担。三是税收优惠。大多数国家均对开办含巨灾的农业保险经营机构免税。如美国和加拿大对联邦农作物保险公司的一切收入和财产免征一切税赋。四是设立农业巨灾风险基金。一旦大的自然灾害出现，由国家农业巨灾风险基金赔付，不足部分由国家财政负责兜底，如法国、希腊等国。(三)强制性和社会福利计划的结合从国外农业巨灾风险管理的方式来看，采取强制性手段的国家居多。这主要是因为在自愿投保的情况下，逆向选择和道德风险问题难以防范。部分国家如美国的农业保险，原则上实行自愿保险，但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等，必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。在菲律宾和墨西哥，有贷款的农民必须投保，无贷款的农民自愿投保。农业巨灾风险管理手段强制性和社会福利计划推进相结合，能够有效体现制度的公平性和效率性，正在被越来越多的国家所采用。(四)巨灾损失分担补偿主体多元化农业巨灾损失分担补偿体系是农业巨灾风险管理的关键。成熟国家的农业巨灾损失承担主体呈现多元化态势，充分发挥政府和市场、国内和国外多重主体的积极性。如日本政府构建的农业巨灾风险损失分担的三层体系：农业共济组合、农业共济组合联合会以及政府农业保险机构。在美国，私人保险通常可以覆盖巨灾损失的40％～50％，欧洲国家的比例为20％～25％。近年来，国外巨灾损失分担补偿的趋势是借助资本市场和国际再保险市场。农业巨灾风险证券化的出现，大大提高了农业巨灾风险管理水平，更大范围内增加了巨灾风险损失补偿能力。据统计，国际再保险市场规模为3000亿美元，国际资本市场规模更是达到了20兆美元(刘毅，2007)，预计到2016年，巨灾债券市场将增至300亿～440亿美元(ThomasHolzheu，2006)。国际资本和再保险市场的扩张为农业巨灾损失在全球范围内分担提供了可能，这也是目前美国、英国等发达国家农业巨灾风险管理的主要努力方向。(五)构筑农业巨灾风险防御体系国外经验表明，农业巨灾风险的存在虽然不能完全规避，但可以通过构筑巨灾风险防御体系减少其损失。主要手段有：一是工程性措施的实施和投入，大力加强农业基础设施建设。最为典型的是英国政府修建的洪水防御设施，使得洪水保险在英国具有一定的可保性。二是通过防灾减损技术创新以及灾害管理网络的构建。例如现代的卫星技术、通讯技术和网络技术无疑为农业灾害损失的控制与管理提供了很好的技术平台。美国曾经计算过气象卫星的投入产出比，结果发现，每年在气象卫星上投入2亿美元，就可以避免20亿美元的自然灾害损失。此外，美国、以色列等国也积极推广具有抗旱、防冻、抗霜冻等优良基因特性的农作物栽培技术，对农业巨灾风险的防范也起到一定的防御和减损作用。强化我国农业巨灾风险管理的思考国外农业巨灾风险管理理论研究和实践已经形成相对独立、较为完善的体系，可以为我国农业巨灾风险管理提供很好的借鉴。但是国外尤其是发达国家现有的管理模式并不能完全适用于我国，主要是由于发达国家政府强大的财政实力和危机管理能力、成熟的保险市场，以及发达的资本市场等在我国短期内都难以实现。同时也应看到，与日益加深的巨灾损失相比，即使是发达国家的农业巨灾保障体系也还显得相对脆弱，我们应探索适合中国国情的、发挥政府和市场双重作用、兼顾效率和公平的农业巨灾风险管理体系。现阶段，我们应从以下几方面着手：(一)增强农业巨灾风险损失分担的社会性巨灾风险的特性决定了有效的灾害损失分担必须增强“社会性”，即将灾害损失充分向社会分散。灾害风险的社会性主要通过两个手段：一是通过政府的作用，二是发挥市场的作用。即以市场为依托，以风险利益为纽带，以保险作为主要手段建立风险损失基金，所形成的风险分散和补偿机制。但反观我国的农业巨灾风险管理状况，无论是政府还是市场作为风险管理的主体，都表现出较为严重的缺位现象，这些导致我国的农业巨灾风险管理处于十分原始的落后状态。(二)构筑完善的农业巨灾保险体系我国目前的农业保险还很脆弱，并且只有一般的农业保险，几乎没有农业巨灾保险。保险公司对洪水只作附加特约险承保，地震、海啸等巨灾属于不保责任。当农业发生巨灾风险时，一般的农业保险是不能将农业风险进行有效分散的。当务之急，政府应加快农业保险立法进程，完善农业保险体系，大力支持政策性农业巨灾保险业务的开展。2007年5月，保监会直接支持，中国人保、中华联合和安华农险3家参与了中央财政政策性农业保险保费补贴试点，保险公司与中国再保险(集团)公司合作签订《政策性农业再保险框架协议》，建立了赔付率超赔分保机制。按照该协议，当农险赔付率超过100％时，中国再保险集团将按一定比例分担赔款，并进一步在全球市场分散农业巨灾风险。应该说，这是我国农业巨灾风险管理水平提高的标志性事件，政府应继续推动农业巨灾再保险多元化市场主体建设。同时，政府还要鼓励农业保险技术的创新，正如农业气象指数保险、农业保险证券以及近年来发达国家广泛使用的卫星遥感监测农业灾害损失的新兴技术，这些都将为我国突破农业巨灾保险瓶颈、提高农业巨灾风险管理水平打下坚实的基础。(三)开设农业巨灾风险基金美国保险服务部的相关报告指出，即使考虑再保险因素，一次巨灾仍能使三分之一的保险人丧失偿付能力，并因此给保证基金、未破产的保险公司和保单签发人造成约500亿美元的应付赔款。传统的巨灾保险是通过再保险的形式将一部分风险分保出去