工业化国家的工会与集体谈判制度的多样性及其对中国的启示-第1篇

工业化国家的工会与集体谈判制度的多样性及其对中国的启示

C913.2A1003-8353(2013)03-0024-07一、引言中国正处于一个劳动制度创新的时期。在30多年的改革过程中，通过“砸三铁”，实行“三结合就业方针”，推行“全员劳动合同制”等措施，中国计划经济下的“统包统配”就业制度被彻底打烂。在工资制度方面，先是通过“工效挂钩”逐渐放开了国有企业的工资自主权，随后实行了“国家宏观调控、分级分类管理、企业自主分配”的新型工资管理体制。计划经济下的统一的工资制度也宣告了结束。这30年的中国，经历的是一个把自主权还给劳动者，把用工权还给企业的“放权”过程①。在这个过程中，中国完成了培育和发展劳动力市场的壮举②，但也不可避免地尝到了市场不完善的苦果。劳动力市场与其他商品市场不同，劳动力不仅仅是一种商品，更是一个个有血有肉的人。劳动力的所有者与劳动力不可分离，必然会产生产权与人权之间的摩擦和冲突。正是因为这样的原因，完全由市场配置劳动力资源必然会产生所谓的“劳动问题”。世界主要工业化国家，例如美国、英国、法国等，都经历过这样痛苦的时期。这些国家也都不得不反思新古典经济学的错误思想，从理论和实践中提倡对劳动力市场进行规制③。实际上，中国已经开始尝试对劳动力市场进行规制。我们引进了最低工资制度。近年来各省市的最低工资标准逐年提高，对劳动力市场发生了很大的影响。2008年《劳动合同法》开始实施，试图进一步规范市场条件下的劳动用工。但这些措施规制和确认的只是个别劳动关系。我国劳动关系的市场化建构，正处于一个关键的历史时期，即劳动关系要由个别向集体转变④。这意味着，中国的劳动制度需要再次创新。这次创新要配合劳动关系的集体化转型，围绕着劳动者的集体权利——团结权、集体谈判权和集体行动权展开。任何的创新都需要借鉴，特别是世界主要的工业化国家已经走过了制度化的道路，他们的经验更值得中国借鉴。本文从OECD国家中选择了21个主要的工业化国家，从“劳工三权”中联系密切的团结权和集体谈判权的角度，介绍这些国家的不同制度。我们将采用Hall和Soskice的分析框架⑤，把这些主要国家分为两类：自由市场经济国家(liberalmarketeconomies，简称为LME国家)和协作市场经济国家(co-ordinatedmarketeconomies，简称为CME国家)。更好地呈现这些国家的集体劳动关系制度的多样性。为中国的集体劳动关系的制度创新提供更多的选择。二、工会制度的多样性工会是一个能对一个国家的劳动力市场产生重大影响的组织。工会的影响和作用可以在国家层面上推动劳动关系有关的法律和政策，在事关劳动者利益的政治经济决策中发出劳方的声音；也可以在工作场所层面上形成一股力量，矫正劳资力量的不平衡，保护并促进劳动者的合法权益。工会制度是集体劳动关系制度的一个重要组成部分。工会的存在已经是一个普遍现象。国际劳工组织推出的八大核心公约中有两部公约与劳动者的结社自由有关。一是名为结社自由和保护组织权利的87号公约；二是名为组织权利和集体谈判权利的98号公约。在国际劳工组织的的185个成员国中，已经有152个国家批准了87号公约，占成员国总数的82.2%；163个国家批准了98号公约⑥，占成员国总数的88.1%。即使在没有批准这两个公约的国家，例如美国，工会仍然可以合法地存在并发挥着重要的作用。尽管世界各个国家都允许工会合法地存在，但工会的制度在不同国家之间出现了很大的差别。下面我们将从工会化程度和工会结构这两方面呈现工会制度的差别。工会化程度要衡量的是在一个国家或地区劳动者参加工会的状况。国际上通用的指标是工会密度(uniondensity)。它是指实际工会会员在潜在会员中所占比重，计算公式为：工会密度=[工会会员人数÷(劳动力人口-雇主-自就业人口-军人)]×100%。一些国家也用工会会员占劳动力人口的比重或者工会会员占非农就业人口的比重这两个指标来反映所在国家或地区的工会化程度。我们在表1中列出了20个主要的工业化国家从1980到2010年每相隔10年的工会密度数据。从工会密度的数值高低看，工业化国家可以分为三个主要的类型：第一类是工会密度超高的国家，包括丹麦、芬兰、瑞典等3个国家。这些国家除极个别年度外其工会密度均超过了70%。瑞典在1980和1990年的数值高达80%；第二类是工会密度中等程度的国家，主要是欧洲大陆的国家，包括德国、比利时、荷兰、瑞士等。这些国家的工会密度从20%到56%不等；第三类是工会密度较低的国家，包括美国、法国等等。北欧的工会化程度较高的部分原因是，这些国家允许中低级管理人员加入工会，但他们必须加入与普通员工不同的工会。而在美国这样的国家，美国最主要的一部调节劳动关系的法案——1935年的国家劳工关系法案，将监督管理人员排出了覆盖范围。中国的工会，按照《工会法》的规定，会员要“以工资收入为主要生活来源”，这样的规定导致所有的管理人员都能加入工会，包括厂长和经理。在工会的组织中是否要对管理层区别对待，这是中国工会改革需要考虑的问题。中国的工会会员数量已经超过了2亿。官方长期采用的是职工入会率这个指标来衡量工会化程度，并且主要由中华全国总工会来发布这个指标。但是全总的“职工”概念在统计口径上非常独特，导致中国的职工入会率一直偏高得离奇，在2003年以前的《工会统计年鉴》上一直超过90%，并流毒至今。当2011年全总十五届五次执委会闭幕时，各新闻媒体的大标题仍然是：“全总：2011年底力争全国企业职工入会率达81%”1。用职工入会率无法准确反映中国的情况。因此，我们转而采用具有可比性的两个指标：一是工会会员占劳动力人口的比重；二是工会会员占非农就业人口的比重。在中国官方的统计中有经济活动人口、三个产业的就业人口以及工会会员人数的数据。利用这些数据可以分别计算出这两个指标。表2列出了中国从1980到2010每隔10年的工会化程度的数据。从这两个指标看，中国的工会化程度最高为49.8%，只能算工会化程度中等的国家。从时间上看，主要工业化国家的工会密度从1980年开始出现了普遍下降的趋势，只有芬兰和西班牙是例外。Hall和Soskice为了解释这种下降，把这些国家分为三类：斯堪的纳维亚国家、其他的CME国家和LME国家。斯堪的纳维亚国家就是北欧的丹麦、芬兰、挪威和瑞典4国。LME国家主要是英联盟中的英国、澳大利亚、新西兰和北美的加拿大和美国。LME国家是工会密度下降幅度最大的国家。新西兰的工会密度在这40年期间下降了48个百分点，下降了70%。澳大利亚下降了30个百分点，降幅高到63%。北欧四国中的芬兰工会密度居然上升了，其他三个国家只有轻微的下降。其他的CME国家的工会密度降幅多在30%以上。工会密度的不同变化导致这些国家之间的差别进一步扩大。为什么会产生不同的变化呢？Hall和Soskice解释说，在LME国家，企业主要受到来自竞争市场的制约。而在CME国家，主要是受非市场关系的制约。劳动关系的各方在各个层面展开合作⑦。从1980年开始，全球化加剧了市场的竞争，所有国家的企业都需要快速适应市场的变化。LME国家的企业主要是通过“去工会化”战略，追求“管理自由”，而CME国家的企业更多的是为了稳定劳动关系而继续与工会在较低的层面展开合作，使集体谈判的层级下降⑧。工会制度的多样性也可以从工会结构上得到反映。工会结构是指不同类型的工会所占的比例，用以反映工会的组织模式的不同。传统上根据工会募集会员的方式或根据工会会员所处的工作领域而将工会划分为：职业工会、行业工会和一般工会。职业工会是以职业为基础组织同一职业的工人加入工会。行业工会是以行业为基础组织同一行业各种职业的工人加入工会。现代的工会多由手工业者的行会发展起来的，所以，早期的工会多为职业工会。随着流水线大生产模式的推广，为利用规模庞大的产业工人的集体力量，行业工会逐渐发展起来，在很多欧洲大陆的国家成为主流的工会形式，例如瑞典、德国和意大利。有些国家，例如美国，职业工会与行业工会并存了很长一段时间。相应地成员工会以职业工会为主的总工会AFL和以行业工会为主的总工会CIO也并存着。随着时间的流逝，工会与工会之间不断合并，没有清晰职业或行业界限的一般工会也逐渐增多⑨。中国的工会按照条块分割，既有各个省市自治区的地方总工会也有八大行业工会，但行业工会的独立性一直很弱。近年来全总大力推行区域性行业性工资具体协商，是否要增强行业工会的独立性问题早晚要提到议事日程中。在职业工会的发展历史上出现过“白领工会化”的现象。一些教师、医生、编辑等纷纷成立自己的工会。这些工会相对独立，很少与蓝领形成一个组织。即使是在德国和瑞典这样的行业工会盛行的国家，白领工会也保持着相对的独立性，对本国的工会运动的总体目标并不十分赞成。这些工会要么不加入该国的总工会，要么组织自己的总工会。美国的教师工会即是一例。2011年3月，中共中央、国务院提出了“关于分类推进事业单位改革指导意见”Ⅱ，计划“今后5年……承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展。”这是一项涉及人员众多，对事业单位职工的利益产生重大影响的改革。与事业单位密切相关的“中国教科文卫体工会”是否能在这项改革中代表普通员工的利益发出声音，保护其广大会员的利益，值得期待。工业化国家的总工会也不尽相同。有些国家只有一个总工会或者一个最主要的总工会。例如英国的TUC、德国的DGB和奥地利的；一些国家主要有两类的总工会，蓝领的总工会和白领的总工会，例如瑞典的TCO和LO，丹麦的FTF和LO，以及澳大利亚的ACSPA和ACTU等。被称为地中海国家的法国、意大利、西班牙等，以及比利时和荷兰，因为政治信仰与宗教不同，工人运动出现分裂，分别组织不同的总工会⑩。例如，法国有五个工会联盟，包括信奉共产主义的CGT，反共产主义的FO，社会主义的CFDT，天主教的CFTC，以及会员多为管理人员和白领CFE-CGC(11)。无论这些国家的总工会采取哪种组织方式，都允许存在一些不加入任何一个总工会的独立工会的存在。在美国，尽管存在“劳联-产联”(AFL-CIO)以及“变革求胜”(ChangetoWin)这两大工会联盟，但会员人数最多的工会——全国教育联合会NEA仍然选择独立存在。在法国，虽然有五大工会联盟，但拥有10几万会员统一联合工会(FSU)并没有加入这些联盟。三、集体谈判制度的多样性集体谈判是劳资双方就就业待遇和就业条件经过磋商讨论最后达成一致的一个过程。集体谈判的存在前提不仅要求雇员拥有并认同共同的目标并愿意为此采取共同的行动，它还需要资方愿意承认雇员的组织，愿意在雇员的就业待遇和就业条件的确定问题上，部分放弃在个人基础上处理与雇员的关系。集体谈判在一个工业化社会具有重要的作用。韦布夫妇将集体谈判视为代替“个人谈判”，是工会保护和提供会员利益的三大战略之一(12)。Bamber和Sheldon总结出集体谈判的多方面功能：决定就业待遇和就业条件，调解劳资利益冲突，为劳动法规的出台提供条件，有助于实现产业和平，是实现产业民主的一大手段等(13)。本节将通过集体谈判的覆盖面以及集体谈判的结构来展现集体谈判制度的多样性。集体谈判的覆盖面是指集体谈判协议所覆盖的雇员在雇员总数中所占的比重。这个指标并不是工业化国家常年统计的指标。在此我们主要引用的是OECD在劳动统计分析方面的主要出版物EmploymentOutlook在2004年的数据。该报告的第三章为“工资决定制度与经济业绩”(Wage-settinginstitutionsandeconomicperformance)列出了OECD主要国家1980、1990和2000年的集体谈判覆盖面的数据。这份数据略有些老旧。我们补充了国际劳工组织在2008-09年进行并于2010年公布的国际统计调查的数据。该调查有一项为“社会对话”调查，包括工会密度和集体谈判覆盖面的数据。这份集体谈判覆盖面的数据包括三种，一是受集体谈判覆盖的雇员在工薪收入者中所占比重；二是在就业人口中所占比重；三是该国报告的覆盖面数据(14)。由于第一个数据与OECD的数据可比性最强，在表3中引述的ILO数据会优先采用第一种指标。在表3中的21个工业化国家中，从2000年的数据看，有12个国家的集体谈判的覆盖面超过70%，并且，德国的数据非常接近70%(为68%)。有5个国家甚至超过了90%。但与这些国家形成鲜明对比的是，前文所提及的LME国家，以及亚洲的日本和韩国，其集体谈判的覆盖面除澳，大利亚外都在35%以下。从集体谈判的覆盖面看，工业化国家分成了2个明显不同的阵营。国际劳工组织的数据也呈现出相同的态势。从ILO最新的数据看，澳大利亚已经回归到了LME国家之列。在2008年该国受集体谈判覆盖的雇员在工薪收入者中只占到了38.2%。为什么LME国家和CME国家的集体谈判覆盖面差别如此之大？主要原因是，LME国家没有或很少有扩展集体谈判协议覆盖面的制度安排，而大部分CME国家都或多或少地拥有这样的制度。采取中央谈判制度的国家，例如瑞典，挪威，由于集体谈判协议的覆盖范围已经很广，也没必要扩展协议的覆盖面。这也可以解释为什么在CME国家，集体谈判的覆盖面普通比工会密度要高。这两者的差距在法国尤为明显。在2000年，法国的工会密度只有10%，但集体谈判的覆盖面高达90%以上。从ILO的数据看，2008年法国的工会密度为8%，但集体谈判覆盖面高到97%。法国从1936年开始就推行了扩展集体谈判覆盖面的做法。法国劳工部有权扩大集体谈判协议的覆盖面。通常是由谈判的一方或多方向法国的“国家集体谈判委员会”提出请求，但即使谈判方没有这样的要求，劳工部也可以这样做。劳工部长可以发布行政命令，将某项集体谈判协议推广到某个产业或者地区(15)。这一制度通过正式的程序把某个集体谈判的协议扩展到没有直接参与谈判的雇员和雇主身上。最狭义的扩展(英文为extension)是指在该集体谈判的适用范围内，雇员无论是否是工会会员，雇主无论是否加入了雇主协会，都适用于该集体谈判协议。还有一种扩展是在某些部门或区域不存在能缔结协议的工会和雇主组织的情况下，把其他部门和地区的协议拿来适用(通常叫enlargement)。第三种扩展被称为functionalequivalents，是指政府项目的承包者按照某些集体谈判协议中各方的要求，或者法律的规定，必须遵循有关的集体谈判协议，从而使该协议的适用范围扩展到其他部门和地区。在欧洲大陆的国家，这三种的扩展都比较常见(16)。从谈判结构上也能反映出不同国家的制度差异。谈判结构讨论的是集体谈判主要在哪一个层级展开。最集中的集体谈判模式是峰会谈判，由一个国家的总工会和该国的雇主协会进行谈判，所签订的协议几乎覆盖整个国家的雇员和雇主。最分散的集体谈判模式是企业一级的谈判为主，这类国家的总工会根本不具有集体谈判功能。介乎这两者之间的还有行业一级的谈判。事实上，在一些国家，各个层面的集体谈判可能同时存在。我们关注的是在这个国家最主要的谈判是在什么层级展开的。我们同样引用前文提及的OECD在2004年的数据(详见表4)。从表4中可以看出，公司和企业一级谈判为主的国家主要是LME国家，包括美国、加拿大、新西兰和英国，以及亚洲国家日本和韩国；北欧四国是集中谈判模式的国家，其中的芬兰、挪威一直保持着这种模式，而瑞典和丹麦自1980年后开始降低集体谈判的层级。采取行业谈判为主的国家有奥地利、比利时、德国、荷兰等等。从20世纪80年代开始，集体谈判的层级出现了下降的趋势，学者们称之为“集体谈判的分散化”(英文为decentralization)。这一趋势直到现在还在继续。丹麦、葡萄牙、西班牙，和瑞典在20世纪70年代都是中央谈判式的国家，但到21世纪都变成了行业谈判为主的国家。澳大利亚、新西兰和英国也出现了明显的谈判层级下降的趋势(17)。即使是在谈判层级相对稳定的德国，也因为企业对灵活性的需要而使企业一级的谈判发挥了越来越大的作用(18)。Katz分析了瑞典、澳大利亚、德国、意大利、英国和美国等6国的集体谈判分散化趋势(19)。例如在英国，Katz指出，出现了两种形式的分散化。一是多雇主协议数量的下降。这种下降自20世纪50年代就已经开始，但到80年代几乎完全被单雇主协议或者企业层面的集体谈判协议所取代；第二种形式的分散化是公司层面的谈判逐渐下移到分厂一级的或者是部门一级，以及经营单位或独立核算单位这个级别。有些地方是在公司一级的谈判中确定工作时间和休假安排，但在更低层面进行工资的谈判。LME国家和CME国家引发集体谈判分散化的大背景是相同的，都是全球化和技术的飞速发展加剧了市场的竞争，使企业需要在用人方面得到更大的灵活性。同时，全球化使资本的流动性更强，而劳动力的流动更多地受到了国界的限制。这使得劳资力量的对比发生了改变。资方的力量更为强大。但这两类国家的企业采取了不同的战略应对(20)。在LME国家占统治地位的是自由市场的思想，将工会视为对管理层的限制与制约。当全球化使劳资力量的平衡倒向资方时，资方追求更大的“管理自由”。在企业层面上加大了员工的直接参与，以排除工会的影响。在工会密度下降的同时，集体谈判的覆盖面进一步下降，集体谈判出现进一步分散的趋势。而CME国家长期以来拥有各种劳资合作与沟通的制度，企业更多地把稳定的劳资关系视为保持竞争力的前提条件。在工会方的合作下，加强了企业层面的集体谈判，从而导致集体谈判的分散化。在中国官方的语境中一直避免使用“集体谈判”这个概念，担心产生劳资对立的局面，从而代之以“集体协商”，或者是“集体合同”。从上述工业化国家的集体谈判经验上，在CMC国家中，劳资合作是广泛存在的。Thelen强调说，劳动关系并不是劳资之间的零和游戏。集体谈判并不一定会自动导致对立与集体行动。另外，谈判与协商之间存在着本质的区别，前者是一种双方的决策机制，而后者是一种单方决策，劳动者在这个过程中最多能分享到一些信息，提出一些意见与建议，而最后的决定权仍然在资方手中。从“集体协商”到“集体谈判”，中国可能还要走过一段不短的路。四、结论劳动关系的市场化使劳动关系的三个主体劳、资、政之间出现了利益的差异(21)。雇员追求的是更好的生活和更高的收入，在工作场所得到公平的对待，在影响自己的利益中拥有发言的权利等等；雇主追求的是利润与股东价值，企业的长期生存与发展，企业的赢利与竞争能力，还有对管理事务的控制权等等；作为劳动关系的第三方的国家和政府追求的是经济的发展，社会的稳定和秩序等等。劳动关系的三方可能在一些问题上能找到共同的利益所在。例如，经济发展与企业的生存对劳资政三方来就说是共同的利益。在一些问题上，劳动关系的三方之间，或者其中的两方之间也可能会出现利益的冲突。例如，在工资分配问题上，劳动者希望工资越高越好，而企业一方把工资视为成本需要加以控制。劳动关系主体之间的这利益冲突在某些情况下可能非常尖锐，难以调和。当企业为了赢利而大量裁减人员的时候，是劳资利益发生激烈冲突的时候。企业的竞争力对于被裁减的雇员来说已经不是自己的利益所在。在发生群体性事件的时候，政府也可以从维持社会秩序的根本利益出发与劳方或资方的利益产生矛盾。在工业化的大生产中，同样的岗位同样的工作由多人承担。这样自然会导致集体劳动关系的产生。对于雇员来说，要改变自己的就业待遇和就业条件，很难通过与老板进行个人之间的谈判来实现。大生产导致了“去技能化”现象也使得单个的劳动者成为一个极容易被替代的个体，从而失去了议价能力。在这种情况下，雇员只有和处于同一境地的人团结起来才能获得与资方平等的力量，才可能改善自己的状况。对于雇主而言，在雇员人数非常庞大的情况下，必须按照同样的标准对待同一群员工。从管理的便利角度也需要集体劳动关系的存在。中国已经成为世界的“大工厂”，正走在工业化的大路之上。即便没有一定的集体劳动关系制度对集体劳动关系进行规制，这种因大生产而存在的集体劳动关系也必然出现。因此，中国需要学习工业化国家的经验，在集体劳动关系制度上创新发展。未来的5到10年，正是中国劳动制度化的时期。只有经过学习和创新，中国才能找到真正有中国特色的劳动关系制度。Ⅰ在新浪、搜狐、腾讯等各大网站均能见到报道。所有报道采用的基本都是新华社(2011年)1月19日电，详见新华网/politics/2011-01/19/c_121001210.htmⅡ具体意见详见中国政府官网：/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm注释：①李丽林：《中国劳动制度发展面临的选择与局限》，《中国人力资源开发》，2010年第3期。②蔡昉：《中国就业制度改革的回顾与思考》，《理论前沿》，2008年第11期。③Kaufman,BruceE.,TheGlobalEvolutionofIndustrialRelations:Events,IdeasandtheIIRA,Geneva:InternationalLabourOffice.2004④常凯：《从个别劳动关系到集体劳动关系——论中国劳动关系的集体化转型与劳工政策的完善》，全球化背景下劳动关系与劳工运动国际研讨会工作论文，2013年。⑤⑦Hall,PeterandSoskice,David(eds),VarietiesofCapitalism:TheInstitutionalFoundationsofComparativeAdvange.Oxford;OxfordUniversityPress.2001.⑥ILO,NORMLEXInformationSystemonInternationalLabourStandards,2013.⑧Hamann,K.andKelly,J.,"VarietiesofCapitalismandIndustrialRelations",inBlyton(eds),TheSAGEHandbookofIndustrialRelations,SAGEPublicationsLtd,2008.⑨Ebbinghaus,BernhardandVisser,Jelle,TradeUnionsinWesternEuropesince1945.London:MacmillanReference,2000.⑩Cell,G.P.andTreu,T.,NationalTradeUnionMovements,inBlanpain(eds