对烟草商业企业制度体系建设的思考

对烟草商业公司制度体系建设的思考在姜成康局长提出的行业发展十二字方针——“严格规范、富有效率、充满活力”中，严格规范是前提，是基础。行业数年来“规范”、“狠抓规范”、“严格规范”的一系列举措和实践证明：只有规范才干出效率，只有规范才干出活力。最近，姜成康局长、何泽华副局长等国家局领导人在全国各地调研时反复强调“严格规范是保持行业连续健康发展的生命线”，也充足说明“严格规范”在行业工作中的地位更加突出，已上升为中国烟草行业发展的基本战略。从管理学的角度来看，“规范”包含着三层含义：第一层含义：规范可以直接理解为“公司管理中各种管理条例、章程、制度、标准、办法、实行细则等的总称，是用文字形式规定管理活动的内容、程序和方法。”也就是通常所说的“管理规范”或“规章制度”。第二层含义：规范可以理解为“管理的最佳结果”，就是指公司的人、财、物与产、供、销达成最佳结合，公司利润连续稳定增长，资源分派中的公平与效率同时实现的最佳状态。第三层含义：规范是系统的管理方法，可以理解为“规范化”。所谓规范化，就是通过建立健全系统的“规章制度”（第一层含义），协调公司与各利益相关方之间的关系，使公司运营达成“最佳状态”（第二层含义）的过程。由此可见，制度体系建设是规范建设的重要内容。本文结合烟草行业实际，对烟草商业公司的制度体系建设进行思考并提出一些初探性建议。一．对制度体系的基本结识1．制度体系是各类制度的有机结合从表面上看，制度体系是由一系列制度构成的集合体，但是每项制度并不是独立地存在，而是互相联系、互相影响的。这种联系重要通过制度的纵向分层和横向分类来体现。制度具有层级性，规范的制度体系应充足体现制度的层级性。制度的层级性可以从制度的合用范围和效力大小两个方面分析。从制度的合用范围来看，制度的层级性与组织管理架构的层级性相关联，如：烟草商业公司的制度按照行业管理架构为主线可以分为国家局规范性文献、省局（公司）制度、市局（公司）制度及职能部门及各县局（营销部）的制度，因此在平常管理工作中，要妥善解决好上级与下级的制度之间的关系，避免发生“下位法”违反“上位法”的现象；从制度的效力大小来看，按层次高低可分为“管理制度”、“管理规定（管理办法）”、“实行细则”。以上概念区别如下表：制度项目制度内容举例基本管理制度对公司各项基本职能的管理原则、工作流程、方法等所做出的原则性规定。人力资源管理制度管理办法（管理规定）职能部门对其所管辖的具体工作的控制环节、操作环节等所做出的具体规定。员工薪酬管理办法实行细则对某个管理制度或管理办法的具体实行环节所做出的具体规定。员工绩效考核算施细则此外制度之间的横向联系重要通过制度分类来建立。制度分类就是将组织的所有制度按照某种属性划分为若干类别和子类别，甚至更细的类别。制度的具体分类因组织特点不同而不同，如学校的制度分类（如右图）。同一类别的制度之间互为补充、共同促进管理提高。值得注意的是，同一类别的制度并不都是平行的，而是有层级划分的，如上文所提到“基本制度”、“管理办法”、“实行细则”。通过制度的分层分类，不仅明晰制度之间的关联性，并且组织的制度体系框架初步搭建起来，为制度体系的系统化、动态化管理发明了必要的条件。2．制度体系不仅仅指文本化的制度提及制度，如无特别说明，都是指那些文本化的条条款款。制度的文本化是必不可少的，只有实现文本化才干做到有章可循，有据可查，从而更加有效地实行制度管理，才干保证制度的相对稳定性和制度改善的连续性。但制度体系建设的最终目的不是实现制度的文本化，而是使制度发挥应有的作用，实现组织运营的规范化。从表面上的“文本化”到实质上的“规范化”，之间还是有很大的差距，而强化制度的执行是消除这个差距的唯一钥匙。因此可以说，制度体系建设涉及两层含义：一是制度的文本化建设，一是制度的执行力建设。文本化建设是前提，执行力建设是保证，缺一不可。3．制度体系与管理标准体系规章制度与管理标准是两个不同的概念，两者重要有以下相同之处和差别：（1）管理标准与规章制度相同之处a.目的一致：维护组织运营的有序化、正常化，进而取得良好的经济效益；b.作用一致：都是组织开展经营管理活动的准则，并起到约束组织内部人员工作行为的作用。（2）管理标准与规章制度的差异a.在系统性方面，管理标准强调标准体系的整体功能，具有较强的系统性；而规章制度往往针对单个问题，与实行技术标准缺少联系；从部门出发，制度协调性差，容易出现管理空白区或管理重叠区。b．在可行性和可操作性方面，管理标准在制订时即有可行性和可操作性的规定：在内容上，能定量的一定要定量；不能定量的也要有明确、具体的规定，避免使用虚词、套话、标语标语式词句。c．在制定过程方面，规章制度是公司管理经验的总结，其中包含许多合理的成分和行之有效的管理方法，而管理标准大多在原有规章制度的基础上制订，是先进管理经验的总结和升华。值得注意的是，管理标准有到期复审规定。d．在实行和考核方面，管理标准的实行情况要与工作标准结合起来进行考核，并规定考核期、考核方式、考核条件、考核部门、考核记录、考核结果解决等。e．编写格式、批准手续上，规章制度没有明确规定，而管理标准应遵循标准化文献统一的格式规定。不难看出，制度化不等于标准化。相对规章制度来说，管理标准是运用系统科学的观点和系统分析的方法，对公司范围内所需要所有管理事项，运用标准化原则进行协调、统一、结构优化和系统化解决后制定为管理标准，并形成管理标准体系。这样的标准体系，可以把孤立的、分散的个体优势汇集成整体管理功能最佳优势，每个管理标准都是管理标准系统的一个环节，整个管理标准体系具有较强的系统性。因此，制度体系建设不应只停留在制度层面，而要将制度体系提高到更高的层次即公司管理标准体系。公司标准体系建设的重要任务是把公司内的各类管理体系的文献、标准或规范性文献（涉及手册、程序文献、规范、规程、作业指导书、有效的规章制度等）整合成一个科学的有机整体。文献整合的方法就是按照标准化原理，对公司所有的规范性文献进行“简化、统一、协调、优化”，并尽也许将之升华为管理标准。管理标准的日益增多，管理标准体系的日益完善，正是“文山会海”强有力的克星。4．制度体系的“精细化”“精细化”作为一个管理概念，最早是由日本的公司在20世纪50年代提出的。目前精细化管理已提高至管理理念和管理文化的高度并被越来越多的公司管理者所接受。精细化管理强调的是管理上的精雕细刻。“精”是高水平的工作标准和规定，“细”是细节，是管理的过程和措施。它凸显了放弃细节的管理就等于放弃管理的所有，只有过程管理的细致到位，才有最终结果的完美无缺的管理理念，其实质是在“精”字上提规定，在“细”字上下功夫，在“实”字上做文章，将管理目的具体化，责任明确化，实现人人在管理，处处有管理，事事见管理，时时都管理。制度体系的精细化是精细化管理的重要保障。烟草商业公司作为“服务型公司”，制度体系的精细化应体现：（1）完整性。制度的完整性就是从服务链的整体来看的，或者说是从公司服务内容的逻辑来看的。即在服务链的每个环节、每个流程都应当有相应的制度的约束与规定。如仓库管理制度完整到货品的出入库管理，装卸搬运管理等各个方面的制度。总之，只要有人为因素存在的地方，都会出现相应的管理制度。（2）严厉性。制度的意义就在于其具有很强的约束性，而这种约束自然会规定制度自身的严厉性。这里所说的严厉并不是“玩笑”等词的反义词，而是从服务的流程、服务与管理的技术性、服务内容的逻辑性等角度来衡量的。即规定制定出的管理制度不应当存在专业技能与组织上的错误，如流程错误；不应当出现知识性的错误与缺陷，如技术的解释错误等。（3）动态性。由于市场变化的快速，服务与产品必然会随着市场的变化而变化，相应的管理制度也应随着这种环境的变化做出相应的调整与变革。也就是说，管理制度并不是一成不变的东西，而是一个随着公司所处的环境、随着产品与服务的开发与创新、随着服务与管理内容的变化而变化。（4）可衡量性。管理制度包含的内容很多，有各种各样的制度，如公司绩效管理制度、公司档案管理制度等。这些制度不可避免地会涉及到对公司的记录，对一些制度所规定的内容是应当可以量化的。如公司的宏观管理、公司的生产运营管理，公司的人力资源管理等，在很多时候是需要有基础数据进行量化分析与管理的。同时，制度所规定的目的也应当是可衡量的。二．烟草商业公司制度体系存在的基本问题通过总结为公司提供征询服务的经验心得，笔者认为，大多公司制度体系存在的问题可以归纳为四个方面：1．制度的渊源问题制度的渊源即指制度的源泉、来源、源头，在实质意义上指制度的内容来自哪里，由什么构成。这个方面的问题最集中地表现为：（1）以内部公文（如告知）、工作方案甚至领导发言代替制度。一方面，在结识上将某些内部公文、工作方案等视为制度，这种结识显然是混乱的。“告知”、“方案”一般都是对某一项具体工作做出临时性规定（一般有明确的时间规定）的文献格式。可以划入制度范畴的文献格式重要有“管理规定”、“管理办法”、“实行细则”等，一般是对某项职能、工作所做的具体规定，假如不考虑环境条件的重大变化，内容是相对稳定的。另一方面，当“告知”用来发布规章制度时，制度是作为“附件”存在的。但还是存在这样的情况：告知的内容即是针对某项工作的具体规定。（2）以行业管理法规代替内部制度。烟草专卖局作为国家烟草专卖管理的政府行政机关，具有依法行政的权利。为此，烟草专卖局（特别是省级局）需要发布合用于公民、法人或其他组织的法律法规（往往也是“××规定”的标题出台）。这种情况下，这些文献能否视为内部制度呢？笔者认为，应当区分开来，不能混为一谈。2．制度的关系问题制度的关系，指制度体系和其他管理体系（如质量管理体系、职业健康安全管理体系等）的关系以及制度与制度之间的关系（涉及不同层级的制度、同一类别制度之间）。这个方面的问题重要表现在：（1）本级制度与上级文献接口模糊。地市级烟草商业公司对上级文献特别是省局（公司）的制度如何解决（完全执行？参照执行？或此外制定实行细则？）没有形成系统有效的方法，而省局（公司）同样没有明确两级公司在制度制订方面的分工、权限。（2）本级制度与QHSE体系文献关系模糊。目前普遍存在管理制度与QHSE体系文献共存的情况，但是制度体系与QHSE体系哪个在公司中处在优先地位，没有明确的界定。（3）本级制度与制度之间层次模糊，反复交叉现象比较突出。重要表现在：针对某项事务（或工作）的管理存在多项制度或相关规定，如采购管理，既有统一的《采购管理办法》，也有针对具体物资设备的采购规定，尚有针对某个采购环节的具体规定。此外，标题中具有“补充规定”、“补充告知”、“进一步”、“重申”、“加强”、“修订”等字眼的制度较多。3．制度体系的效用问题制度的效用，涉及制度内容体系的有效性和制度管理体系的有效性两个方面。制度的内容体系既指制度体系的构架（类别的横向划分与层级的纵向划分），也指单项制度内容的实效性；制度的管理体系则指对制度从酝酿、计划、制定、审批、备案、执行、更新等整个生命周期的动态管理机制，体现为“关于制度管理的规定、流程”。这个方面的问题重要表现在：（1）从制度的内容体系来看，烟草商业公司通过数年的制度建设，现有制度基本覆盖组织运营管理的各个方面，初步形成比较全面的制度体系。局限性之处在于，在具体操作方面不能有效满足平常工作的需要，有些制度线条较粗，对工作的规定泛泛而不具体或弹性较大。此外，按照现代公司管理规定看，还存在少量的制度缺失情况。（2）从单项具体制度的实效性来看，部分制度是“就事论事”，仅仅涉及某项工作的个别流程环节；部分制度制定期间较早或针对某一特定期期的工作，已不能适应新的经营管理环境；（3）从制度的管理体系来看，大多公司没有形成针对制度管理的制度和流程，具体地说：没有明确制度的管理部门；没有确立制度制订、颁布执行的基本程序、制度的修订或优化没有形成动态的工作机制，等等。4．制度体系的保障问题制度的保障涵盖制度的组织保障、人事保障和制度保障。组织保障就是制度管理体系要有具体贯彻的部门并界定职责权限，使得制度管理可以从组织上落到实处；人事保障则是指明制度管理需要的人力资源素质和数量的规定；制度保障则是从制度自身对制度体系管理进行授权和规范，使得制度体系的管理也能有章可循。这个方面的问题表现同制度的管理体系问题。三．烟草商业公司制度体系的优化前文提到，烟草商业公司通过数年的制度建设，现有制度基本覆盖组织运营管理的各个方面，初步形成比较全面的制度体系。因此目前情况下，烟草商业公司制度体系建设的重心在于制度体系的优化。在操作上，制度体系的优化应从以下几个维度分别进行：1．优化制度的层次和分类关于制度的层次，前文已经做过说明。从广义上看，烟草商业公司制度的层次如下图所示。从狭义上看，制度层次则如下图红色部分。制度的分类，现行的重要做法就是按照公司的管理职能进行划分。烟草商业公司根据其重要管理职能可以将制度分为：营销管理、物流配送、专卖管理、烟叶生产经营、行政管理、人力资源管理、财务管理、信息化管理、纪检监察等大类。需要强调的是，每大类制度都应有基本职能管理制度、具体业务管理办法及实行细则（或操作规范），形成制度体系的物理结构图。以营销管理制度为例，其制度结构如下图所示：2．优化制度的内容体系一方面，应当对制度内容体系的评价。制度内容体系的评估重要解答公司的制度体系现状如何的问题，同时指出制度体系优化的方向。制度内容体系评估重要有以下7个定性指标：（1）目的明确：制度制定的目的是为实现整体发展战略提供支持，要符合公司整体的战略定位和管理需要；（2）体系完整：制度体系内容要涵盖实现整体战略目的而涉及的决策管理、组织管理、业务管理以及职能管理的全面内容；（3）结构合理：制度体系结构要合理，分类清楚，逻辑清楚，有助于理解、执行与实行；（4）边界清楚、协调配和：制度之间的管理目的、内容的界定要清楚，避免交叉，但同时又要体现出制度之间的关联性，实现制度之间的协调配和；（5）功能到位，精简清楚：在满足制度能体现管理各层面职能需要的前提下，力求做到纲目精炼，化繁为简；（6）国际惯例，符合实际：制度体系的框架、结构以及内容要借鉴国际领先的同类公司的管理理念，但同时要适应公司现有的发展阶段，关注现阶段最核心、最紧迫解决的问题；（7）前瞻性，稳定性：制度的制定要考虑到公司未来发展所面临的管理问题，在一定期期内成为全体员工的工作行为规范，因此管理制度的制定要有一定的前瞻性，稳定性，不宜经常做原则性的变动。沿着内容体系评估的轨迹优化制度内容体系，重要工作是对制度内容体系中缺失的内容进行补充，对交叉反复的内容进行修订，对冗余的内容进行删减，从而达成对内容体系的优化。这一项工作需要提出制度内容体系优化的清单，明确具体制度优化的责任部门，制订实行计划，保证制度内容体系的优化按照拟定的环节和规定进行。3．梳理制度体系与QHSE体系的关系制度体系与QHSE体系之间应当是互动协调的关系。要解决好两者的关系应把握以下原则：协调一致的原则：公司负责制度体系建设和QHSE体系建设的部门之间，应当建立常规的沟通协调机制，各自出台的规范性的文献，涉及到其他体系建设的，必须先征求有关负责部门的意见，协调一致后才干颁布执行；先行为主的原则：为保持各个体系的协调性，不管是制度体系还是QHSE体系文献，先实行的有执行秩序上的优先权，后制订的应当积极与先实行的进行沟通，有冲突的要争取对前者进行修订，否则按照前者执行。制度优先的原则：制度体系是保障其他体系建设的组织合法性、进度可控性和实行有效性的基本体系，居于优先地位，所有体系的建设应当先制度化，形成可以因循的制度规范。4．明确制度撰写的规范性规定制度撰写规范性规定重要是从制度撰写的格式、措词、制度内容组成、重要条文约定、制度命名规则等方面提出规范性的规定，使得制度的形式趋向规范化，易于标准化。5．优化制度管理机制目前，烟草商业公司重要还是由各部门各自制定管理制度，制定制度时往往是从本部门的角度出发，制度在可行性以及协调性方面比较欠缺。因此有必要设立专门的综合管理机构作为审核部门，重要负责对制度建设的规划；协调各部门编制各项规章制度，使各项制度建立在公司统一规划的前提下；对制定制度的程序、职责权限做出明确具体规定，以保证制度的科学性和合理性。四．塑造良好