广东省土地财政问题实证研究

广东省土地财政问题实证研究

改革开放30年来，我国的城市化水平从17.9%提高到2009年的46.6%，设市城市从193个发展到655个，建制镇从2173个发展到19369个，城镇人口达到了6.2亿。我们所正经历的是一场无论从规模还是从速度而言都是史无前例的城市化运动。毫无疑问，城市化成为推动我国经济建设和社会发展的重要动力。随着城市化的加速推进，经济的快速发展，我国地方政府财政收入对土地出让的依赖程度日益明显。地方政府“卖地生财”的土地财政日益壮大，并引起了社会极大的关注。据《南方周末》披露，2009年，我国地方政府土地财政收入达到1.5万亿，占到地方财政收入的50%以上。土地财政成为了名副其实的“第二财政”。土地财政涉及地方各级政府的土地出让状况，但我国幅员辽阔，各级政府辖区所面临的土地资源禀赋不一，加上经济发展状况的差别，各个地区的土地出让情况迥异，这使得各地土地财政现状也各具特点。因此，分区域研究土地财政有其必要。广东作为东部沿海经济发达省份，其土地财政状况代表了发达地区的一些普遍特征，因此，对广东省土地财政现状的实证研究有助于明晰发达省份土地财政的特征，在此基础上提出对策与建议将更具有实践指导意义。一、土地财政概念及其构成划分对土地财政的概念界定，学术界基本上有一致的看法是指“地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系”。[1](P12-15)但是，与政府的一般财政活动包括收支两方面不同的是，土地财政主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入，对于支出方面则基本忽略。因为，政府从运作土地的过程中所获得的收入并不全部用来应对土地相关事务的支出，其中大部分都作为预算外的资金存在，其支出用途并不固定。因此，“土地财政”这一概念主要指政府通过土地资源配置，获取财政收益的活动。关于土地财政的构成，不同的学者主张不一。学界一般认为“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成。李尚蒲(2010)对我国土地财政规模估算中，沿用这种分法对土地财政分为三级[2](P12-17)：政府土地税收收入为“土地财政Ⅰ”；在此基础上加上土地非税收入构成“土地财政Ⅱ”；继续加入土地抵押收入和其他制度外收入构成“土地财政Ⅲ'’。当然，这种划分方法几乎囊括土地出让相关所有收益，能够全面衡量政府土地收入的状况，具有一定的理论意义。但是我们也要看到，土地财政本身涵盖政府许多非规范化的行为，全面的指标设计往往意味着数据获得可能性的降低。周飞舟(2007)[3](P49-72)通过对S县的实证研究，将土地财政收入分为土地直接税收、土地间接税收、相关部门收费和土地出让金。比较而言，这种划分更具有实践操作意义。本文即借鉴该种划分方法，按照地方政府从出让土地过程中获取收入的方式，将土地财政收入总体分为两个部分：一部分是出让土地获得的土地出让金，另一部分是与土地出让相关的税费收入。土地出让金是政府将土地以协议出让和“招拍挂”方式出让之后的所得收入，通常数量巨大。与土地出让相关的税费收入，大体可分为三个部分：1.土地直接税收。包括城镇土地使用税(以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收)、土地增值税(以房产增值额为计税依据征收)、耕地占用税(以耕地占用面积为计税依据，一次性征收)和契税(以所有权发生变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的财产税，征税范围包括土地和房产两类)。2.土地间接税收。建筑业和房地产业的营业税以及企业所得税(2002年中央与地方政府将企业所得税划为共享税，中央占60%，地方占40%；营业税全部划归地方)、房产和房地产税。3.土地有关部门收费。土地管理部门、财政部门和其他部门收费。“土地有关部门收费”部分，主要出自地方性法规，项目较为杂乱，较之土地财政主体部分的出让金而言数额较小。此外，由于数据收集的限制性，在实证分析中本文将其忽略。因此，本文针对广东省的土地财政研究，主要包括土地出让金、土地直接税和土地间接税。图1土地财政构成图二、广东省土地财政现状分析(一)广东省土地财政与基本经济状况从广东的基本经济状况看，从1997年到2008年的12年间，无论是政府财政收入还是地区国民生产总值都呈现极强的发展势头，经济发展状况表现良好(见表1)。伴随经济发展，我们也可以看到该省的土地财政收入也保持了相近的发展速度。2001年，广东省土地财政与预算收入比值较低，为26.8%，此后开始逐年攀升，一直达到2007年的67.91%。显然，如此高的土地财政与预算收入占比，说明地方财政中土地财政收入的重要性不可小觑。然而，从土地财政收入与GDP比重看，大多数年份这一比值在3%左右，表明政府的经济发展目标与创收目标似乎保持着和谐的节奏。当然，2007年高达1891亿元的土地财政收入毫无疑问也受到了政府的注意。政府有意压缩了次年的土地财政收入，致使2008年土地财政与预算收入比回到了35%，一个基本处于十多年的平均状况。虽然广东经济发展状况良好，GDP增长势头强劲，但预算内财政状况显示出政府财政赤字也是一种常态(见表2)。虽然广东省预算内财政赤字率历年均维持在3%的国际警戒线之内，但财政收支缺口仍呈现出不断扩大之势。近年来，对土地财政的成因研究，亦有不少学者认为，地方政府财政支出压力导致了土地财政的产生。广东省预算状况显示12年间，一半以上年份支出缺口占当年收入的30%左右，或赤字率在2%以上，这说明地方政府财政支出压力客观存在。预算内财政的压力，无疑对地方政府开拓土地财政有驱动作用。(二)广东省土地财政结构分析1.广东省土地财政结构特征从广东省土地财政构成比例图(图2)可以看到，土地直接税收比例最小，且维持在10%左右。土地出让金无疑是土地财政收入中最为主要的部分，但土地间接税从1997年占土地财政收入40%发展到2001年的70%左右，此后开始逐年下滑，土地出让金比例相应上升至50%以上。显然，土地间接税经历了一个由小到大，然后又由大到小的过程。而土地出让金的发展正好相反。图2广东省土地财政收入构成比例图在良好的经济发展环境下，广东省土地间接税收构成的四项税种都呈现出逐年增长态势(见表3)。然而，建筑业和房地产业营业税发展速度和规模远远超过两行业的企业所得税。2007年，两行业营业税近350亿元，而企业所得税两行业逾百亿。2007年，广东省一般预算收入2785亿，土地间接税收达450亿，占比为16%。显然，这一比例对预算内财政收入而言有着举足轻重的作用。从广东省土地直接税收构成来看，契税收入占绝对主体地位，其他三项税种数量较小(见表4)。契税是以所有权发生变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的财产税，征税范围包括土地和房产两类。契税具有相对较大规模且增长十分迅速，表明广东省土地、房产交易状况十分活跃。2.土地财政结构特征的制度变迁分析广东省土地财政结构的典型特征是，以2001年为界，土地间接税收入先是稳步发展，而后逐年萎缩。而土地出让金呈现相反态势。而土地间接税中，建筑业和房地产业企业营业税大幅增长，且占据土地间接税的绝对数量；相对而言，两行业的企业所得税虽然也逐年发展，但增长速度却较慢，在土地间接税中比重也偏小。解释这一现象的产生，需要联系税收制度变迁的背景。2002年之前，企业所得税和个人所得税全部划归地方政府，从2002年起，所得税划分为中央地方共享税，中央占60%，地方占40%。土地间接税包含建筑业和房地产业的企业所得税，由于税制的调整，地方政府发展企业所得税的激励削弱，这使得土地出让活动得到进一步刺激，由此导致土地出让金2002年后的大幅增长。2002年税制的调整，减弱了地方政府发展企业所得税的激励，但由于保留了营业税这一税基广泛的流转税为地方独享税，无疑肯定会刺激地方政府对营业税更加青睐。从图2可以看出，广东省地方政府发展营业税与企业所得税的动力明显较增值税要强。营业税增长速度十分迅速，保持着3到4年翻一番的速度，年均增速在25%左右。营业税总体规模也大幅增长，从1994年的100亿元跃升至2008年近1000亿元。1994年至2001年间，企业所得税和个人所得税发展也较为明显，从1999年起，企业所得税规模超过增值税规模，2001年接近300亿元，与当年营业税额不相上下。然而，自2001年后，广东省企业所得税和个人所得税明显下滑，而同时，营业税增长速度异常迅速。这表明中央将所得税划为共享税之后，地方更为重视营业税的发展。图31994-2008年广东省主要地方税收入广东省地方政府选择重点发展其独享的营业税，那么营业税相关行业必然受到支持。从营业税的来源结构看，建筑业和房地产业是营业税的重要来源，二者比重相当，占据营业税总收入比例维持在40%至50%(见图3)。在地方政府倚重营业税的背景下，建筑业和房地产业得到地方政府的诸多扶持就不足为怪。另外如前文所述，这两个行业的营业税是地方政府土地财政收入中“土地间接税”的重要组成部分，那么也就表明地方政府的土地财政模式下，通过发展土地相关行业补充预算内税收的痕迹明显。图41994-2007年广东省建筑业和房地产业营业税占总营业税比重在2002年中央政府将两项所得税列为共享税之后，地方政府独享的诸多小税种也成为其发展的对象。此外，这些小税种具有一个特征，那就是大多都与土地出让和城市建设相关。从图4可以看出，2002年之后广东省契税、土地增值税、房产税和城市维护建设税四类税种呈现快速发展势头。其中契税表现尤为明显。图51997-2007年广东省地方独享小税种收入从税制结构调整后地方税种的快速发展来看，预算内财政增收的重点变成了(建筑业和房地产业)营业税和土地相关税收。这是中央政府财权集中后，地方政府面临可选择的空间大幅压缩的必然结果。土地财政的预算内部分就在这个基础上形成。面对预算内财政收支的压力，地方政府则进一步推进预算外的土地出让金的发展壮大。广东省土地财政收入结构表明，“发达地方政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让金收入”。(刘守英2005)这便是土地财政发展壮大背后的政府行为特征。(三)广东省土地出让结构分析1.土地出让结构特征土地财政一直被认为是谋利倾向十分明显的“卖地”财政。基于这种逻辑，地方政府在土地出让中必然要以实现财政收入最大化为目标。然而，实际情况却不尽然。地方政府的土地供应分为两种方式：一为划拨，一为出让。行政性划拨主要为公益性用地提供土地，如教育用地、基础设施建设和城市公共绿地等，这类土地供应一般没有土地出让金收入。地方政府以“出让”供应土地才能带来土地出让金收益。然而，出让也包含两种形式。一种是市场化程度较低，并未体现出充分竞争性的“协议土地出让”方式，另一种是透明度和竞争程度高的完全市场化运作的“招拍挂出让”方式。从广东省土地出让分类数据(见图6)可以看到，协议土地出让占据土地出让的绝对数量且稳步增多。土地的行政性划拨数量虽然有所波动，但较之市场化的招拍挂出让也多出1-2倍。需要深究的是，工业用地大部分通过政府协议出让方式获得，而商住用地则需要通过“招拍挂”方式竞买。2009年广州市的土地出让数据显示(见表5)，工业用地价格在300-600万元/公顷，而商业用地价格则在1-3亿元/公顷，前后价格相差近30至50倍。那么可以说，政府每年将70%-80%的土地用于无偿供应或低价出让，仅有少部分土地通过招拍挂的竞价方式供应给商业用地市场以进行“敛财”。基于上述考察可以得知，广东省土地财政的主要来源是土地出让金和房地产、建筑业的税收，然而，土地出让金的来源——政府招拍挂土地出让数量却只占政府土地供应量的少数。那么，将土地财政简单设定为政府卖地生财的结果，显然与实际不甚相符。如此说来，土地财政并非单纯是地方政府迫于财政压力而产生的谋财行为可以解释的结果。图6广东省土地出让分类比例图(2002-2007)2.土地出让策略分析基于2002-2007年的广东省土地出让分类数据，可以判断：广东省地方政府高价的商住用地出让实际只占到土地出让总量的两成左右。大部分土地都是通过较低价格的协议出让，供给给工业用地需求。联系到土地在我国是一种稀缺资源，地方政府控制着土地出让市场，那么不难理解土地可以作为一种招商引资的优惠政策而存在。正是由于地方政府的引资需求，使得政府的土地出让出现高价土地供应商住用地，低价土地供应工业用地的二元土地出让价格。工业用地的低价出让，实际是一种地方政府间竞争的典型表现。由于地方政府的GDP政绩观的驱动，利用低价土地吸引外来资本到本辖区发展，成为地方政府促进经济增长的惯用方法。然而，地方政府间利用低价的土地出让策略吸引外资的竞争属于“非合作博弈”，那么博弈的最终结果便是异常低价的工业用地出让。这种非合作博弈路径可以通过博弈矩阵演示如下。假设两个地方政府A和B为招商引资进行土地出让拥有两种价格：正常市场价格和政府优惠价格。以正常市场价格出让土地，两地方政府均可获得土地出让收益H收益。但是，采取政府优惠价格供应土地，相应能够引进某一投资项目为当地带来收益V，那么存在政府间竞争的情况下，A政府就会采取政府优惠价格供应土地以获得收益V。就B政府而言，如果不相应也采取优惠价格供应土地就必然会损失项目收益V；但若两政府均采取优惠地价策略，那么土地价格下调必然也会造成两地的土地出让收益损失S(S＜V)。以此可得A、B两政府的博弈收益矩阵。在招商引资地方政府间土地出让价格博弈中，AB两地方政府的最佳策略选择都是“政府优惠价格”供应土地。这个政府土地出让收益博弈模型即为经典的“囚徒困境”，博弈的纳什均衡解为(政府优惠价格，政府优惠价格)，相应两政府的收益都是(H-S)。依照这种行为选择逻辑，可以清楚的判断地方政府将进一步提供更优惠价格的土地供应。假设招商引资项目的期望收益仍为V，地方政府进一步提供更优惠的土地价格致使其损失的土地出让收益为X(X＞S)，由此可以形成新的博弈收益矩阵如下.在该博弈模型中，仍然延续了此前的非合作博弈路径，纳什均衡解仍是更为低价的土地供应策略，(H-X)是地方政府A和B的均衡收益。总是沿着比竞争对手提供更为优惠的土地供应的路径而行，博弈双方必然进入轮番杀价的恶性循环。理论上，这一行动逻辑一直会延续到投资项目的期望收益等于土地降价的损失为止(X=V)。然而，由于招商引资项目的实质收益除了期望收益V之外，还能带来政绩效应，那么这种竞争方式必然使得双方陷入不断降价的“竞次”(racetobottom)非理性竞争陷阱。当稀缺的土地资源成为地方政府招商引资的政策工具，低价的协议土地出让必然要与高价的招拍挂出让相匹配才能达到目标收益的最大化。所以，土地财政不仅仅是一个单纯的“卖地生财”的土地出让过程，它还包括了地方政府利用土地吸引外资，发展本地经济的驱动在内。三、结论与对策从广东省的土地财政的实证分析过程可以看出，土地财政是地方政府面对制度变迁，基于使财政收入最大化和GDP最大化目标的行为选择的必然结果。GDP最大化的目标是集权型政体政绩考核的最实际的标杆，那么，也就可以看到政治晋升压力对地方政府利用一切手段发展经济的驱动。土地征收与出让制度赋予了地方政府在一级土地供应市场的主体地位，地方政府的二元土地出让策略就成为政治晋升和财政收入最大化的二元目标的一个理想选择。此外，地方政府对房地产业和建筑业的支持，也彰显了其发展营业税的初衷。所以说，基于地方经济增长的前提下，