伙伴关系与国际组织自主性的扩展

伙伴关系与国际组织自主性的扩展

所谓国际组织的自主性，是指其不受成员国约束而自发采取行动的能力。显然，为了实现治理使命，国际组织必须具备一定的自主性。但是，国际组织如何能够获得自主行动的权力？关于这一问题，目前主要有两大研究路径：委托—代理理论与社会学制度主义。①前一种观点着眼于主权国家与国际组织之间的关系，认为国际组织之所以拥有自主性，是因为它掌握着优于主权国家的合作信息，而且常常能免于后者的实时监督。②后一种观点则立足于国际组织自身作为官僚机构而具有的权力。迈克尔·巴尼特和玛莎·芬尼莫尔指出，国际组织不偏不倚的行事方式、对国际社会广泛共享原则的保护与追求，以及拥有关于如何实现治理目标的专业知识是其权威与自主性的来源。③国际组织往往通过重新规定超出原有范围的组织任务扩展自主性。④本文以世界卫生组织（WorldHealthOrganization，以下简称WHO）在全球疟疾治理上的经验为例，试图从选择治理模式的角度出发，展示国际组织扩展自主性的第三种方式，即跳出传统的国家间合作模式，围绕特定议题在全球范围内缔结治理联盟，利用“公私伙伴关系”(Public-PrivatePartnership，PPP)获取开展行动所需的政治支持与物质资源，从而扩展组织自主性。一、WHO自主性的制度基础成立于1946年的世界卫生组织是联合国系统下的专门性国际组织，是指导与协调国际卫生工作的机构，其职责范围涵盖跨国传染病防控、促进儿童健康、消除心理疾病、推动医学知识的普及等等方面。为了实现组织的顺利运作，协调国际合作，各成员国通过订立基本文件的方式，授予WHO一定的自主行动的权力。这些规定构成了WHO自主性的制度基础。从以《世界卫生组织组织法》为核心的WHO基本文件来看，WHO的自主性包括两个层面的含义：首先，WHO的自主性体现在它作为一个整体相对于成员国的独立性上。作为一种国际“公器”，WHO的活动不应听命于某个国家或国家集团，而应尽量反映国际社会的“公意”。WHO《组织法》第三十七条规定，秘书长“不得请求或接受本组织以外任何政府或其当局之训示”，而各成员国政府也承诺尊重他们的“专属国际性”，不设法影响其行为。⑤与之类似，WHO的人事条例也强调其职员的“国际性”而非“一国性”，要求他们“以世界卫生组织的利益为唯一考虑”。⑥不过，这一原则性宣示究竟如何落实到行动，特别是当成员国违背承诺时WHO有何应对策略等问题，基本文件中并没有给出明确答案。其次，WHO的自主性还常常意味着国际组织内部的行政部门相对于决策制定部门的独立性，即执行委员会与秘书处独立于世界卫生大会拥有的行动自由度。世界卫生大会由各国派代表组成，是WHO的最高决策机构，但在组织的日常运作中，执行委员会与秘书处也拥有一些无需请示大会便可自行定夺的事权。例如，在发生紧急情况与意外时，执行委员会可以在组织权限与财力范围内授权秘书长采取措施，WHO组织法也规定，应当为此设立特别基金以备执行委员会斟酌动用。⑦特别值得注意的是，在与卫生领域内的非政府组织建立联系、开展合作这一问题上，执行委员会与秘书处拥有相当大的自主权。《组织法》规定，WHO与其他国家间国际组织建立工作关系的协议需要世界卫生大会三分之二以上的成员国同意。⑧但是，依据《世界卫生组织与非政府组织的关系准则》，WHO在与非政府组织建立联系时却没有这一要求，执行委员会中的非政府组织事务常设委员会能够决定接受或拒绝非政府组织要求建立正式关系的申请书。当然，制度规定常常无法反映国际组织在现实中的运作状况。WHO在全球卫生治理中究竟能够在多大程度上实现基本文件赋予的自主性，这一点除了成员国能否恪守承诺外，还取决于国际组织在与成员国以及治理领域中的其他行为体打交道时的政策选择和互动效果。接下来，本文将以冷战后WHO在应对全球疟疾流行的经验为例，说明与发达成员国相比，在国家间合作的模式下WHO所处的弱势地位，以及以秘书处为代表的国际组织行政部门如何绕开某些成员国，通过与非政府组织结盟实现自主性的扩展。二、国家间合作模式下WHO的自主性缺失由于WHO作为国家间国际组织的性质，同时也由于在很长时期内政府是为国民提供公共卫生服务的唯一主体，WHO在履行其宗旨时，动员成员国政府做出政治承诺、提供必要资源并具体实施政策一度是WHO最为倚重的工作方式。但在这种合作模式下，国际组织的治理活动往往受到少数实力雄厚成员国的左右。这在WHO应对疟疾问题上就可见一斑。疟疾是一种由疟原虫引起、通过按蚊传播的传染性疾病。“二战”结束前，随着治疗药物的推广和控制手段的进步，西欧、北美的一些发达国家逐步消除了这一疾病，但与此同时，广泛的发展中国家依然饱受疟疾流行的折磨。⑨WHO成立后，就将应对疟疾作为优先事项之一。出于维护人类健康的考虑，这本无可厚非，但问题在于，1955年以WHO名义发起的“根除疟疾运动”(MalariaEradicationCampaign)却是以政治压力钳制国际组织的决策产物，其疾病控制手段、计划实施方式、物质资源的分配仅仅反映了少数发达国家的意见与利益，WHO的自主性根本得不到保证，这在很大程度上导致全球疟疾流行问题未得到妥善处理。“根除疟疾运动”中的关键人物之一是美国流行病学家与公共卫生管理专家弗雷德·索帕，可以说，这一全球项目的理念与方式最终都来自他的实践经验。索帕被称作疟疾控制上的“巴顿将军”，他的观点非常简单——无需精心思量什么复杂的医学理论，只要一家一户消灭蚊子，一旦在某一地区创造出三年左右的无蚊期，并使疟原虫携带者康复，当地就可以彻底根除疟疾。索帕并非纸上谈兵，早在1938年，作为一名供职于洛克菲勒基金会的专家，他领导的灭蚊队伍仅用22个月的时间就在巴西18000平方英里区域内根除了疟疾。二战后期，DDT投入使用，这一能长期发挥作用的杀虫剂令索帕的灭蚊工作如虎添翼。1946年到1951年，他又在意大利撒丁岛取得了消除疟疾的大胜利，将病例数由75000例快速降低到9例。索帕个人也因此名声大噪。⑩必须注意的是，索帕的成功是有条件的，他依靠的是当地政府的全力支持、大量的物资、人员投入以及高度军事化的管理方式。以撒丁岛行动为例，索帕雇用人数高达33000人，使用DDT达267吨，投入资金多达百万美元。(11)而且，索帕领导的灭蚊小组都在严格的控制下开展工作——他们身穿制服，用旗帜标明需要灭蚊的区域，按照严格的时间表向每幢房屋内壁喷洒杀虫剂。工作人员的行动稍微偏离规划就会被开除，而且灭蚊效果有专门的监察员负责考核，奖惩分明。(12)正是考虑到上述疟疾控制模式成功的种种限制条件，WHO最初对其采取了相当审慎的态度。WHO专家组连续三年的评估报告都指出，这一模式可行性低且成本不菲，尤其考虑到发展中国家缺乏训练有素的杀虫剂喷洒员，还让人担忧DDT可能造成的环境问题。WHO表示，“不支持使用DDT进行疟疾控制的常规项目，受援国家的卫生部门将无法承担由此带来的财政负担”。(13)尽管如此，美国政府与一些卫生专家们依然不断游说，向WHO施加压力，要求它以发达国家的经验为范本，发起大规模的根除疟疾计划。当时在美国国内流行的看法是，世界范围内根除疟疾将有助于刺激经济增长，为它的制造业和技术创造海外市场，并在与共产主义的较量中赢得当地政府和人民的“头脑和心灵”。(14)而且，疟疾输入病例的消失还能减少美国每年超过3亿美元的经济损失。(15)当时的美国国务卿乔治·马歇尔与众议员约翰·肯尼迪都强烈支持这一计划。与此同时，以索帕为代表的美国卫生专家们也积极活动。尤其引人注目的是，索帕利用自己的声望，成功地推动巴西疟疾病专家马戈林诺·坎道当选WHO总干事，而坎道曾在30年代巴西的灭蚊运动中接受过索帕的领导。(16)在总干事坎道的支持下，1955年根除疟疾计划被纳入第八届世界卫生大会议程。许多国家被告知，如果集中投入资源，它们能够在四年内彻底消灭疟疾。乐观的前景使这一倡议顺利通过，并正式成为WHO的一项政策。作为该计划的积极鼓吹者，美国捐赠、贷款4.07亿美元，支持37个国家的44个疟疾根除项目，成为WHO“根除疟疾运动”最重要的出资方。但是，美国此举与其说是为了支持WHO，毋宁说是打着WHO的旗号更好地满足一己政治私利，因为美国政府并没有将资金的使用权交给WHO，而是留在自己手中。在亚洲，美国援助的重点，如印度、巴基斯坦、斯里兰卡等，恰恰是它在该地区的主要敌人——中国的周边国家。(17)由于WHO的这一计划没有考虑到发展中国家的实际情况，靠政治压力而非慎重的专业决定，根除疟疾运动启动不久后就出现了严重的问题。正如先前WHO专家组预计的，在许多落后地区，后勤保障的水平跟不上根除运动的要求。一些国家的项目管理松散，工作人员不能按照要求进行药物喷洒，为根除疟疾运动配备的杀虫剂甚至出现在黑市上。而按蚊出现抗药性后更使得这种单一的控制手段失去效用。更重要的是，1963年时，美国提供的资金已经告罄，与预想相去甚远的防控成果让美国以及许多发展中国家失去了兴趣。1969年，WHO无奈地公开承认根除计划失败，宣布从这一项目中抽身。此后的二十余年，应对疟疾流行作为一项独立的议题从WHO卫生治理的议程中消失了，这主要是因为发达国家较好地解决了本国的疟疾流行问题，于是冷漠对待发展中国家的状况。直到1992年，在非洲国家的强烈要求下，WHO才在阿姆斯特丹部长级会议上通过了一项新的疟疾控制计划。但是，由于缺乏足够的资源，行动收效甚微。在1998年之前，大约有22亿人生活在可能罹患疟疾的地区，而受影响最大的是非洲。与80年代相比，在东非与南非感染疟疾后的死亡率翻了一番。世界范围内90%的疟疾死亡病例都发生在这一地区，平均每30秒便有一名儿童死于这一疾病，预计每年因此造成的经济损失高达120亿美元。(18)可以说，WHO在全球疟疾问题上的治理活动经历了从短期集中关注到很长时期内无人问津的转变，截然不同的结果背后反映了同一种现象，那就是在国家间合作模式下，发达国家利用政治经济优势决定一项议程的位置高低和一项疾病控制项目能够获得的资源多寡。在这一阶段，由于国际组织在决策与项目执行上几乎完全依赖成员国，它无法实现依据《组织法》理应享有的自主性，专业意见无法抗衡来自成员国的政治与财政压力。三、伙伴关系构建与WHO自主性的增强1998年，挪威前首相布伦特兰博士就任WHO总干事。在此之前很长时间内，美国等发达国家将它们对WHO缺少支持归咎于前任总干事中岛宏的领导风格。(19)因而，新总干事的就任被视作WHO重获生机的机会。对于应对全球疟疾问题而言也是如此，因为根据布伦特兰在竞选时的承诺，她会将此问题重新作为WHO的优先事项加以处理。(20)布伦特兰就任后采取了一系列改革措施，试图通过改善组织内部架构和效率以增强WHO对成员国的吸引力，重振在包括应对全球疟疾流行问题在内的全球卫生治理议题上的核心地位。这些措施包括：在世界各地搜罗一批富有经验和领导力的卫生专家充实到组织内部，首度设立了直接向总干事报告的“内阁”机构以强化行政部门对组织活动的掌握，重新规划了项目管理结构，加强对地区办公室决策制定的影响等等。(21)尽管这些手段赢得了成员国的欢迎，但国家间合作模式不利于国际组织强化自主性的弊端依然没有得到克服。最突出的表现就是总干事增加常规预算的尝试遭遇失败。受到联合国预算程序的影响，在90年代WHO的常规预算一直奉行“名义上零增长”的政策。由于通货膨胀等因素，其数额实际上比90年代初下降了20%，远远不能满足治理需要。布伦特兰提出，2000-2001年的双年度预算规划应当改“名义上零增长”为“实际上零增长”。这一提议若被接受，WHO的核心预算将增加3000万美元。尽管增幅并不高，美国、日本、德国等主要预算贡献者依然强烈反对。它们担心，一旦增加对世界卫生组织的贡献，将开创提高联合国组织预算的先例。(22)可以说，正是在内部寻求支持失败、组织缺乏必要资源以自主开展治理活动的背景下，以总干事为代表的WHO秘书处开始利用制度赋予的权力，积极向外寻求构建治理联盟。布伦特兰提出，WHO的目标之一应当是“更为积极地建立具有影响力的伙伴关系”——“我们必须做出转变。我们应当从偏爱由自己开展小规模项目的传统方法转变为更加强调战略性的联盟，在联盟中，我们可以影响其他国际行为体的思维方式与资金使用方式。”(23)这也被视作WHO向外部“伸展”的开端。(24)所谓伙伴关系，是指包括政府、国际组织、非政府组织、基金会、企业在内的多元行为主体承诺共享资源和专业知识并分担风险，以实现共同治理目标的一种合作形式。(25)以这一新型治理模式为基础，1998年WHO秘书处发起了“击退疟疾”(RollBackMalaria，RBM)倡议，以不同于传统国家间合作的形式开展治理行动。RBM伙伴关系设定了三个主要目标：在世界范围内寻求对疟疾控制活动的支持，引起全球对疟疾问题的注意，以及开展有效的疟疾控制计划。在两年半的时间内，其成员已经多达90余个，包括疟疾流行国家、多边国际组织、双边援助机制、非政府组织、企业等等。在成立初期，RBM伙伴关系缺乏明确的权责分配与组织构架。作为发起者的WHO顺理成章地成为RBM伙伴关系的领导机构之一，伙伴关系的秘书处也设在WHO总部。这种安排一定程度上是为了利用WHO作为联合国专门机构拥有的特权与豁免权，为开展伙伴关系活动提供必要的国际法保障。(26)但是在客观上，WHO总干事也因此对伙伴关系具有了极大的影响力。总干事可以参加RBM伙伴关系工作计划的制定、预算的规划，而且当他/她认为伙伴关系的决定有违其组织方针或既定政策时可以拒绝执行。(27)从RBM伙伴关系早期的运作效果来看，布伦特兰对新型合作模式的选择可以说是相当成功的，在确定的三项主要目标上都有所作为。首先，在伙伴关系的支持下，WHO成功地提升了各国对疟疾问题的关注。通过这一安排，WHO开创了与成员国之间的新关系。一改以往“输血式”的援助方针，WHO要求疟疾流行国家在接受援助项目之前签署一份声明，表明对项目的政治支持并承诺投入资源。(28)许多国家签署了这样的承诺。另外，在这一伙伴关系中的“沟通与倡议小组”的呼吁下，非洲国家于2000年第一次召开了以公共卫生问题为主题的首脑峰会，并签署了支持抗疟计划的《阿布贾宣言》。此后不久，联合国大会通过决议，宣布2001-2010年为“发展中国家特别是非洲减少疟疾10年”，支持包括RBM伙伴关系在内的“世界卫生组织和其他伙伴多年来为了同疟疾进行斗争所进行的努力”。(29)其次，WHO增强了在DDT问题上的发言权。利用在室内残留喷洒的DDT是疟疾控制的有效手段，谨慎使用能够避免对环境的污染。但是，1962年《寂静的春天》一书发表，发达国家内部环保主义兴起，美国环保署于1972年禁止使用DDT，挪威、瑞典、英国等紧随其后。在这些国家的压力下，世界银行甚至将禁止在国内使用DDT作为提供贷款的前提条件。(30)一些研究者认为，禁止使用DDT在一定程度上需要为疟疾流行的扩大负责。(31)1999年，伴随着禁止使用持续有机污染物的《斯德哥尔摩公约》的谈判进程，这一议题再次浮上水面。借助RBM伙伴关系，WHO与联合国环境规划署、美国环境保护署以及许多环保领域的非政府组织建立了联系，召开非正式的专家协商会议，成立关于DDT问题的特别工作组，评估DDT在公共卫生领域的价值，并且利用各种机会向媒体传播相关的信息。通过合作，许多环保主义者也开始更为客观地看待DDT问题。事实上，RBM的许多工作就是在环保机构的财政支持下展开的。(32)最终，由172个主权国家签署的《斯德哥尔摩公约》肯定了DDT在疟疾控制中的价值，并允许各国与WHO逐步寻找替代性的手段。最后，在伙伴关系启动后的一段时间内，在世界范围内也大幅增加了用于疟疾控制的资金。此前，全球范围内用于疟疾控制的资金大约在6700万美元，到2002年，这一数字达到了1.3亿美元，翻了一番。(33)尤其是非国家行为体对资金和人员的贡献在很大程度上弥补了WHO本身资源的不足。(34)可以看到，WHO通过RBM伙伴关系扩展了自主性。在议程设定上，它不再是简单地回应、甚至是屈从成员国的要求，而是独立地发起倡议，并在应对疟疾流行的一些重要问题上，通过各种手段成功影响了成员国的看法。在政策实施上，尽管WHO自1998年以来未能从成员国那里直接获取更多的资源，但是通过缔结伙伴关系、构建治理联盟的做法，它极大地增加了可供利用的政治和物质资源，主动推进了这一全球性问题的解决。四、WHO角色调整与走向制度化的伙伴关系从行为体的构成看，伙伴关系是一种不同于国家间合作的新型治理模式，但它同样绕不开集体行动的难题。由于WHO在伙伴关系中的特殊地位，矛盾逐步集中到它扮演的领导角色上。面对挑战，WHO做出了一些调整，重新定位自身地位，推动这一治理联盟走向制度化。WHO在伙伴关系中领导地位面临的第一个挑战是技术层面上的沟通难题。为了在更大范围内争取支持，保证行动的灵活性并避免沉重的管理负担，RBM伙伴关系采取了非正式的、松散的组织形式。(35)只要乐于为全球疟疾控制做出贡献的组织都可以加入，随着时间与环境的变化，成员还常常发生变化。许多非国家行为体还不像主权国家那样，具有与WHO保持固定沟通的专门部门。这使得协调成为伙伴关系运作的障碍，参与各方普遍感觉未能得到关于RBM伙伴关系活动的充分信息，在政策制定和决策中也很难充分表达意见。(36)其次，WHO无法确保成员切实履行承诺这一问题既损害了RBM伙伴关系的正常运作，令其声誉受损，也考验着WHO组织治理活动的能力。事实上，在WHO对RBM伙伴关系进行的内部评估中，就提到了对这一问题的担心。(37)之后，从大量新闻报道与研究来看，对RBM伙伴关系有效性的最大怀疑就在于WHO难以从合作伙伴那里募集到完成目标所需的资源。(38)2006年，一篇发表于《柳叶刀》杂志的文章更是引起轩然大波，因为调查显示，世界银行根本没有履行在阿布贾会议上做出的承诺，而是暗自将许诺的金额由3-5亿美元下调为2亿美元，将支持的国家由46个减少为25个。而且，它还将专门处理疟疾问题的7人小组彻底取消，即便资金到位，如何发放也成为难题。(39)显然，为了扩展自主性，WHO应当吸引富有实力与影响力的成员加入伙伴关系，但是，WHO本身又缺乏保证这些成员活动与治理目标相一致的能力。最后，也是最为关键的一点是，WHO本身与RBM伙伴关系秘书处的权限模糊带来了意料之外的结果，这导致伙伴关系运作不顺时WHO成为主要的受指责对象。(40)一来，一些合作伙伴质疑甚至反感WHO所处的核心地位，认为它意在攫取控制权。他们认为，伙伴关系的问责制度存在问题：RBM项目主任通过WHO传染性疾病问题项目组的执行主任向总干事报告，这意味着他向WHO而不是向伙伴关系负责。(41)二来，WHO渐渐无法承受新增的行政成本。根据安排，WHO需要为RBM伙伴关系提供活动场地、利用自身的工作人员承担秘书处的工作、接纳这一伙伴关系中来自世界各地的卫生专家们。当问题出现时，各方总是希望WHO率先应对。而一旦WHO力所不及，便成为众矢之的。在2005年于雅温德举行的RBM伙伴关系理事会会议上，由上述问题引发的不满情绪集中爆发出来。一些合作伙伴质疑RBM继续存在下去的必要性，提出要将其解散。(42)这引起了包括WHO在内的主要参与方的不安。理事会随后发表声明肯定了RBM伙伴关系已经取得的成绩，并重申维系集合各方力量的治理联盟的重要性，因为“没有哪个伙伴机构可以提供所有需要的帮助，不论是财政上的还是技术上的”。(43)为此，WHO开始实施一项以构建“新RBM伙伴关系”为目标的“改革倡议”，RBM伙伴关系组织化程度逐步提高，成为具有决策制定机构与全职秘书处的正式伙伴关系，WHO在伙伴关系中扮演的角色开始收缩并受到制度约束。首先，通过研究，“改革倡议”提出私人部门、非政府组织等行为体在伙伴关系中的地位没有得到保障。伙伴关系成立之初，尽管这些参与方能够通过“伙伴会议”(partner'smeeting)的形式表达意见，但这一会议并非决策制定机构，也没有明确规定上述行为体作为“伙伴”拥有的权利与义务。(44)改革后则明确了RBM伙伴关系理事会的组成与议事规则，其中21名具有投票权的成员分别来自疟疾流行国家、OECD捐款国家、多边发展组织、科研团体、非政府组织、私人部门与基金会。WHO目前作为四个多边发展组织的一员在理事会中拥有席位。(45)其次，在功能定位上，WHO的任务也得到了明确，改革尤其区别了WHO秘书处与伙伴关系秘书处之间的职责。2005年理事会会议以及随后在阿布贾召开的以变革为主题的会议，不断强调的目标是RBM伙伴关系必须成为“每一位伙伴都扮演重要角色的全球性机制”。世界需要WHO发挥重要作用，但它与伙伴关系是不能相互取代的。WHO的角色应当限定在为伙伴关系提供技术性领导上，协调各方行动、动员资源、发出倡议的功能则应当由RBM伙伴关系的秘书处独立承担。(46)与明确责任相匹配的是，针对WHO扰乱伙伴关系问责制的批评意见也得到了回应。在此之前，WHO同时负责提供技术建议与开展秘书处工作，这两项任务最终都向总干事汇报。现在，虽然伙伴关系秘书处在行政上依然由WHO协调，但报告工作的对象却转变为RBM伙伴关系的理事会。在秘书处日常决策问题上，RBM伙伴关系新成立的执行委员会代表理事会行使这一权力，WHO不再能够利用制度安排上的便利对其进行指导。(47)可见，尽管具有代表性、专业性、权威性等诸多优势，国际组织在公私伙伴关系这一多种行为体参与的治理构架中的领导地位并非天然、绝对的。在RBM伙伴关系的运作中，WHO就遇到了协调不畅、无力约束治理伙伴行为、领导地位不受认可等方面的挑战，现实的压力与维持伙伴关系的意愿促使WHO转变角色，厘清了自身在伙伴关系中的恰当角色。而在这一过程中，RBM伙伴关系也改变了最初松散的组织结构，逐步走向正式化、制度化。尽管表面看来WHO的权力受到了约束，但是顺利运作的RBM伙伴关系本身保证了WHO发出的倡议得到稳定的、长期的投入与支持，实现了WHO选择伙伴关系这一合作模式的初衷。结论通过WHO应对全球疟疾问题的历史考察，我们可以看到，由于依赖国家、尤其是大国提供政治与物质支持，在传统的国家间合作模式下，即便国际组织拥有国际制度赋予的自主性，这种独立行动的权利往往也难以得到实现。但是，随着世界事务中出现两种管理体系——国家间体系以及由各种类型的其他集团组成的多元中心体系，(48)国际组织能够通过将其他非国家行为体吸纳进治理进程而获得更大的发言权与行动能力。而且，为了更好地实现治理目标，国际组织会推动伙伴关系这一新型治理模式走向制度化、长期化。WHO利用伙伴关系扩展自主性不仅对于组织自身意义重大，对于全球治理的整体结构也产生了影响。一方面，从国际组织内部的结构来看，大会与秘书处之间的关系有所改变。理论上，秘书处在WHO中的角色仅限于技术与行政问题。但是，不难看出，它事实上在伙伴关系的构建和制度化中起到了核心作用，重塑了这一议题领域内的治理模式，并决定了整个WHO应当在其中扮演何种角色。与国家间合作模式下的WHO相比，权力的重心由卫生大会转向了组织中的行政部门。另一方面，从全球治理中各类行为体之间的关系来看，由组织类型造成的交往界限被打破了。在国家间合作模式下，国际组织与主权国家是代理人与委托人的关系，而非政府组织在联合国系统内至多仅具有观察员地位。但是，在改革后的BBM伙伴关系理事会中，作为参与方的非国家行为体、主权国家、国家间国际组织在制定决策时平起子坐，国际组织以及非国家行为体作为独立治理主体的地位获得了承认。这两方面的变化对国际制度的设计和运作产生的影响值得进一步的探讨。注释：①刘宏松：《国际组织的自主性行为：两种理论视角及其比较》，《外交评论》，2006年第3期，第106-109页。②DanielL.Niel