有关控规频繁调整的原因及对策思考

PAGE1PAGE控规变更深层原因及对策探寻在过去的二十年中，北京一直推行控制性详细规划（以下简称“控规”）全覆盖运动，在很大程度上有力的控制和引导了北京的城市规划建设，但在具体实施管理过程中，也出现了较多的问题，如在市场面前，我们设定的既定控制路线屡遭突破，我们为北京城市所设计的美好蓝图常常难以实施，控规变更问题摆在每个规划工作者的面前。图1：2007年上半年北京市中心城控规动态维护项目类型统计分析一、控规变更的现象图1：2007年上半年北京市中心城控规动态维护项目类型统计分析图2：2007年上半年北京市中心城控规动态维护项目性质统计分析从北京城市规划的发展历程来看，推行控规全覆盖以后，控规变更的现象就一直存在。以99版市区中心地区控规真正开始实施的2002年到2004年的3年中，控规变更的项目累计达421项。再看06版中心城控规（1-18片区）编制完成后，在07年上半年动态维护试运行的过程中，北京市规划委主动深化和受理的控规调整项目共194项，到上半年已研究完成的项目有141项，在此研究完成的控规调整项目中，从项目类型上分析，主动调整的项目占6%，中央单位和驻京部队申请调整的项目共占39%，区政府重点项目占22%，建设单位项目占33%（图1）。从项目性质上分析，上半年研究完成的项目中，公益性项目占38%，非经营性项目占33%，经营性项目占29%（图2）。图2：2007年上半年北京市中心城控规动态维护项目性质统计分析图3：北京市中心城控规修改完善项目行政辖区统计分析（2007年上半年）从项目分布的区位来看，主图3：北京市中心城控规修改完善项目行政辖区统计分析（2007年上半年）图4：北京市中心城控规修改完善分布片区统计分析（2007年上半年）要集中在朝阳、海淀、丰台三个图4：北京市中心城控规修改完善分布片区统计分析（2007年上半年）区，约占项目总量的78%。表明，开发建设的热点地区也是申请控规项目调整的热门地区。旧城（1#片区）占10%左右，相对平静而稳定。（图4）二、现象背后的动力目前北京正处在快速城市化发展进程中，而城市规划也处在不断发展与完善的过程中。在这样的城市建设大环境下，社会各界由于种种原因的驱使对控规调整的需求必然客观存在，控规变更的现象也必然客观存在。深究控规变更现象背后驱使动力，主要有规划错位、利益驱使、标准缺失、程序缺位等几方面。1、规划错位规划错位是驱使控规变更的动力之一。其原因主要有以下几方面：首先，控规编制的全覆盖其实是要求城市规划对社会政治、经济、物质形态在空间资源上发展做出比较全面的预测，而在快速城市化发展阶段，各种社会经济发展变因太多，这种预测本身存在着一定的局限性，致使规划与城市发展需求错位。其次，控规在技术上本身存在的局限性，原因很多，如目前北京城市建设各种数据资源的共享平台尚未建立，尤其缺乏土地地籍权属与规划编制的结合，导致土地权属与城市发展的错位；如在编制时序上，各项市政府重点工程（如轨道交通周边用地规划研究、保障性住房规划研究等）的研究成果需在编制完成的后续工作中及时纳入中心城控规，其它各类专项规划的研究成果也需进一步与中心城控规衔接。再次，规划编制过程中的一些疏漏及编制在经验上的不足也使得规划与城市发展需求错位。2、利益驱使图3：2007年上半年北京市中心城控规动态维护修改完善内容统计分析利益驱使是控规变更的主要动因。分析2007年上半年控规动态维护修改完善的内容可以看出，控规变更的需求主要集中在调整用地性质和增加建筑高度、容积率方面，约占项目总数的86%。（见图2）。在市场经济下，各种开发建设单位、也包括中央单位、驻京部队、区政府都有自身在开发建设方面的利益需求，这种利益图3：2007年上半年北京市中心城控规动态维护修改完善内容统计分析需求促使各种建设力量相互攀比，追求建设强度、开发效益，追求利润的最大化，成为驱使控规变更的一个内在动力。3、标准缺失标准缺失也导致了对控规调整的需求。目前，北京城市规划标准体系的建设还不十分完善。部分公共设施、市政交通设施标准缺失或是未随着专业技术革新而进行改进，导致规划用地规模、选址布局上的不合理，在具体实施过程中暴露出来的种种问题，导致了控规变更的要求。此外，在控规实施管理过程中，缺乏对控规调整标准的深入研究，导致控规变更缺乏依据。4、程序缺位在过去控规实施管理的过程中，控规调整程序的缺位现象也是促使一些非合理性控规变更得以实现的原因。我们正确认识控规变更的必然客观现象及建立控规变更的规范程序经历了一定的时期，在这个过程中，控规调整程序的规范和完善也是一步步发展的，发展过程中某些程序的缺位使一些本身是与城市发展与社会公共利益相逆的调整钻了空子。因此，程序缺位也是控规变更的动力之一。三、控规变更的分析控规变更现象既然客观存在，且有驱使其产生的动因，我们就必须客观的认识分析它，首先，要认识控规变更有一定的必然性和必要性。1、必要性和必然性城市规划是人类的主观意识干预城市建设的一种体现。从城市发展的客观规律来看，社会经济在不断发展，城市建设的各种主体随着市场经济的不断发展，其从自身利益出发的建设需求在不断变化，由市场经济自发的城市空间资源配置调配需求也随市场不断发生变化；从人类的主观意识来看，人类的认识也是随着城市社会经济的发展而在不断发展，规划理念也是随着规划工作者认识的进步而不断进步。因此，城市规划从来不是一成不变的，世界在变、形势在变，城市规划必然也要适应这种变化。根据社会经济的发展、政治形势的变化对控规进行动态完善是必要的，控规变更的存在也是必然的。2、规范性和法定性图4：北京市规划委员会中心城控规实施管理工作程序图4：北京市规划委员会中心城控规实施管理工作程序必然性，但并不意味着控规是可以随意变更的。控规的变更应该以“保障总体规划实施，保障人口、资源和环境的平衡，保障‘城市公共服务设施、城市市政基础设施、城市公共安全设施’三大设施的落实，引导经济社会发展的健康需求”引自北京市规划委员会《北京中心城控制性详细规划（2006版）实施管理动态维护工作方案》。为原则，应严厉杜绝“擅自变更规划获取利益”引自北京市规划委员会《北京中心城控制性详细规划（2006版）实施管理动态维护工作方案》。引自中纪委第七次全会公报。四、对策探寻控规变更存在有它的必要性和必然性，作为规划管理工作，应该针对这种必要性和必然性探询对策，探索控规“动态维护”的机制和程序。对规划进行“动态维护”，即对规划实施情况进行即时监控，根据实施中的问题对规划进行适当、适时调整，并对调整结果进行定期评估。控规实施的动态维护是一个民主、法治的过程，有一定的政治性。在动态维护过程中，规划工作人员的主要工作是协调城市发展的长远利益和近期利益，公共利益和个体利益，经济效益和环境效益等，我们应找准自身定位，当好“协调员”。根据07年控规动态维护工作的初步探索、总结经验，应对控规变更这种客观现象，保证其规范化和法定性，使控规变更更有利于控规的动态优化，其措施就是在控规的动态维护过程中，做到“依法行政、统一标准、规范程序、公开政务”。1、依法行政依法行政是以现行法规、规定为依据进行中心城控规动态维护工作。这种做法是保证控规变更在法制的机制和环境下进行，保证控规变更的合法性。2、统一标准标准的制定是控规动态维护工作的依据，体现“公平性”原则。在控规实施管理工作中及时总结经验，研究控规变更的标准和规则，更好的确保动态维护工作的科学性和规范性。北京市规划委员会在2007年上半年的动态维护工作中，研究制定了中心城控规管理办法、实施细则、案例汇编，统一了中心城控规动态维护工作的标准。为动态维护工作的正常开展打下了坚实的基础。3、规范程序规范的程序是保证中心城控规动态维护工作公平、公正、合法的前提。2007年上半年，北京市规划委分析国内各城市控规变更程序的特点，总结过去实施管理工作的经验教训，将中心城动态维护的工作程序明确为“主动深化和受理、论证、审查、公示、上报、办理、评估”八个环节，同时针对程序中的核心环节“会议审查”，建立了“中心城控规动态维护专题会”集体审查制度，明确了会议内容、