从《新国五条》看房地产调控的法律对策了

第第页从《新国五条》看房地产调控的法律对策了《新国五条》,是指在2013年2月国务院常务会议确定的五项加强房地产市场调控的政策措施。具体包括:一是完善稳定房价工作责任制。二是坚决抑制投机投资性购房。三是增加普通商品住房及用地供应。四是加快保障性安居工程规划建设。五是加强市场监管。其中规定“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税,应依法严格按转让所得的20%计征”,更是让众多房地产开发商和购房民众感受到了“史上最严房地产调控措施”的压力。

一、经济法的价值

(一)法的价值

探究《新国五条》如何体现经济法价值,首先要弄清楚法的价值。法作为一种社会规范,和宗教、道德、纪律、政策等上层建筑一样,其基本价值都包括秩序、公平、效率、正义、自由等。在这些基本价值中间,最基础是秩序,然后是效率,最后是公平和正义。公平与正义也并不是完全处于同一个层次。相对来说,公平是衡量正义的一种较为直观的标志。而正义是更为崇高、更为理性化的价值。

不同的部门法的价值取向也不一样。史际春、李青山从理念的角度论证“现代行政法理念的核心,是在公共行政无所不在的情况下防止人民、社会不受国家侵害,遏阻其滥权,以实现公平正义”[1]。而民商法奉行的是个体自由、私人自治。梁慧星认为“我们可以说近代民法所有的基本原则和基本制度,都是奠基于民事主体具有的平等性和互换性”“这就是所谓的私法自治和契约自由原则。”[2]

(二)经济法的价值

经济法的价值侧重点与行政法、民法亦或是刑法是不一样的。漆多俊认为“经济法原则应主要立足于社会经济总体效率与社会经济总体公平。”[3]张守文教授从经济法的宗旨论证“经济法从经济发展的角度,应以促进经济运行效率的提高为目标;从社会进步和弘扬法制的角度,则应以保障公平正义和社会公益为目标”[4]徐世英、魏琼、瞿向前认为“经济法的创生和发展是以经济体制效率的提高为价值指针的”;“对于外部性行为,从经济体制和道德伦理的角度均做出了否定评判,并且都有相应的规制手段。不同之处只在前者是基于‘效率’考虑,后者是基于‘公平’考虑。”[5]

从经济法的运行机制分析,经济法是通过平衡政府和市场之间的关系而达到克服体制低效率的目的。通俗地说,就是政府过多市场过少,或政府过少市场过多。笔者倾向于漆多俊和徐世英的观点,经济法的价值归根结底是通过政府和市场的作用达到效率和公平的“动态均衡”。而对于效率和公正,二者到底哪一个更优,需要综合考虑每个国家的国情。在我国改革开放之初一穷二白的情形下,效率毫无疑问是首先考虑的价值;而在今天中国成为世界第二大经济体,东西部发展却出现巨大差距的情况下,公平是我们追求的首要价值。

二、为什么要对房地产市场进行调控

(一)房地产市场具有准公共物品的性质

广义上的公共物品包括纯公共物品和准公共物品两类。相对于纯公共物品来说,准公共物品的某些性质发生了变化,非竞争和非排他的特性有不同程度的弱化,它介于纯公共物品和纯私人物品之间。房地产市场具有准公共物品的属性。尽管从消费性质上看,房产属于具有排他性和竞争性的消费品,但是由于房产关系普通民众的切实利益,尤其是向中低收入者提供的廉租房、经济适用房具有公共物品的非排他性和非竞争性的特性。

(二)房价过高引发一系列社会、经济问题

高房价造成的结果是,短时间内让中国的财富聚集在小群体,造成社会财富分配越来越不公,社会两极分化越来越严重,同时导致我们整个社会价值观念、价值判断出现严重扭曲,贪污腐败愈演愈烈。此外,高房价使房子的经济属性大于社会属性,助长了一些人的投机心理,也埋下了社会隐患。过多的社会资源投向房地产业导致我国金融机构潜在的风险越来越大,这也导致全国许多城市空房率特别高,极端例子会出现“鄂尔多斯鬼城”的情况。

三、经济法调控房价的优势

经济法的作用机制主要是通过市场优化资源配置,充分发挥人的积极性,形成整个社会公平机制的基础和向导;然后是通过国家宏观调控和微观规制,旨在保障市场的公平竞争和维护社会的实质公平。在房地产市场中,不仅需要由民法等所谓私法来调整平等主体间的交易行为、合同关系,也需要行政法来规制政府的土地行政行为,但更需要财税法、银行法、土地政策法和经济法来调整税率、利率和土地乃至自由市场竞争和国家调控之间的矛盾关系,这些是体现公法或私法的行政法或民法所无法达到的。经济法在房地产市场调控上具有民法、行政法不可比拟的优势,主要体现在以下几个方面。

(一)经济法的限权性

从调整方法上来看,经济法直接限制市场主体私权、改变市场主体的利益结构,这是其他传统法律无法达到的。经济法克服市场失灵的宗旨,决定了它是一部限权法,经济法对私权的限制比民法的范围更广、规模更大[6]。例如国家通过控制利率和税收来调控房地产市场,限制市场主体的行为。国家可以合法运用经济法手段来限制市场主体的权利,而这是以保护私权为宗旨的民法所不具备的。当然,民法对于物权也有限制,是其限制完全是在私法层面上进行的,但民法没有能力影响到公法领域。而经济法对私权的限制程度不仅在于私权本身,还扩展到了公权层面。此外,民法的规制是事后的,具有不稳定性。而经济法则是通过直接改变市场主体的利益结构来达到干预的目的,是事前的规范且具可预见性。比如,经济法可以通过《房产税暂行条例》和《城乡规划法》,宏观的调控房产的购买,从而影响房地产业在整体市场中的比重,以达到稳定房地产市场的目的,而民法无法站在社会整体利益的高度,对房地产业进行调整。

(二)经济法的宏观性

从房地产市场的调控要求来看,经济法不仅可以超越民法的局限、还能突破行政法规制权力的范围,进而有针对性和计划性地规范房地产市场。房地产市场调控是国家运用一系列经济法手段也就是政策力量,调整市场主体的行为。房地产市场调控的目标在于稳定房地产市场,保障国民的住房需求,最终达到调控整个市场经济的目的。这一目标决定了房地产市场调控政策从根本上说是宏观的和整体的。而经济法完全能实现这一目标,从社会整体利益与房地产业健康稳定发展的角度出发,突破传统法律的局限,构建更完善的制度,以调控房价的合理布局。

(三)经济法的远见

经济法的远见,也就是可预见性,是房价调控政策所需要的。市场主体是自私的经纪人,它们只盲目追求眼前利益而忽视长远利益,更不会主动维护公共利益,这就是市场失灵的根源。国家以追求社会公共利益和可持续发展的整体利益为己任,通过看得见的“政府之手”来控制市场主体“自利”和克服市场“盲目”的弊端。民法调整的仅仅是平等主体间市场行为,关注的是交易双方的公平、平等和公序良俗,聚焦的是个体的微观行为,规范的只是每个人的行为是否合法、诚信和符合公序。而经济法调整市场关系,则是站在社会整体利益的高度,强调的是实质公平,更注重整个行业的可持续发展。就如在房地产调控政策中,差别化的信贷政策和限购政策,从民法角度上看是违反意思自治和契约自由的原则。但是经济法关注的不仅是个体之间交易的公平,而且更关注公共利益和社会可持续发展的方向。所以,经济法拥有独特的远见,这是其他法律所不可比拟的。

四、简述《新国五条》条文体现的经济法价值

(一)征收20%个人所得税

税收的本质就是无偿剥夺公民的财产权以此实现社会的分配正义,也即亚里士多德所言“正义即正确的人拥有正确的物”。就20%的个人所得税而言,它使得卖房者的利润减少,特别是针对连续换手的卖房者,以此限制投机性购房需求,稳定房价,减少刚性需求的购房成本,满足弱势群体的购房需求,实现社会正义。正如李昌麒先生在揭示经济法定义的意蕴时所指出的,“经济法是以社会本位作为存在的基础,而且还划清了以国家为本位的行政法和以个人为本位的民商法的界限。”但此项政策的实际效果有待商榷。

(二)差别化信贷政策

信贷控制是国家调控货币供应的重要手段。以上海最新出台的《国五条细则》为例,强调进一步落实首套房贷款的首付比例和贷款利率政策,严格执行第二套住房信贷政策,严禁发放第三套及以上购房贷款。从经济法的角度出发,该政策是考虑到现今我国购房市场现状以及具体购房者的实际情况而出台的。这种差别化的对待,有利于解决简单的形式正义带来的实质不公。

五、后记

社会永远存在弱者,经济法的公平价值正是从以人为本的角度出发,最大限度地保障每一个个体的基本利益。政府希冀通过新国五条解决房价居高不下和社会弱势群体的居住问题,以实现稳定房价和社会稳定的目标,这正是经济法公平价值的体现。但是,五个多月过去了,房价依然坚挺。这是因为房价过高还是一个复杂综合的社会问题,涉及地方政府财政、收入分配、户口制度、城镇化进程以及其他方方面面,而仅仅通过一个《新国五条》难以起到稳定房价的作用。

参考文献:

[1]史际春,李青山.论经济法的理念[J].华东政法大学学报,2003,(2).

[2]梁慧星.从近代民法到现代民法——二十世纪民法回顾[J].中外法学,1997,(2).

[3]漆多俊.