论大学生参与基层服务的政策演化,高等教育论文

论大学生参与基层服务的政策演化,高等教育论文由于劳动力市场失灵，基层服务人才紧缺是我们国家当下就业构造性失衡的表征之一。以恰当的方式引导大学生介入基层服务将在大学生就业、学生赞助和劳动力市场调节等方面发挥重要作用。2003年以来，我们国家大学生介入基层服务的政策实践在各级的倡导下广泛开展，牵涉领域诸多。政策研究的主要任务之一是理解政策的演变经过。对政策演变经过的探究有助于发现我们国家大学生介入基层服务政策的演化途径，把握政策趋势。通过政策文本分析所提供的黑箱技术[1],能够绕过不能被直接观察的政策经过，从文本的视角对纵向政策数据进行分析，进而发现其演变经过及其与横向政策的关联，做出趋势预测和提出建议。本研究所使用的数据主要来自2003-2021年间部门通过官方网站发布的大学生基层服务政策及相关政策文本。由于地方政策多数按照政策要求制定和施行，本文仅限于分析主导的大学生基层服务政策。一、大学生基层服务的政策梳理根据学界普遍采用的纵向划分方式方法，政策分为元政策、基本政策和详细政策三类[2].元政策即政策的政策，是政策出台的深层动因，也是政策背景。大学生介入基层服务政策的产生和发展与高等教育扩招、大学生就业难有着直接关联，并且在西部大开发、农村医疗体制改革与新农村建设等政策的助推下持续施行。〔一〕政策出台的背景1.大学生就业政策：高等教育扩招的出口。自从1999年(面向21世纪教育振兴行动计划〕〔简称计划〕[3]颁布以来，高等教育毛入学率不断攀升。计划提出的2000年到达毛入学率11%,2018年接近15%的扩招目的在2002年就已提早完成，2018年计划截止时已到达26.5%,远远高出估计水平。2020年，毛入学率已经到达34.5%①.然而，大学生的就业时机并没有和入学时机同比增长，大学生劳动力市场就业难的局面构成。由于区域发展不平衡，就业构造失衡的情况势必会延续多年，亟需就业政策来引导劳动力市场的平衡发展。2003年，即第一届扩招大学生毕业当年，(关于做好2003年高等学校毕业生就业工作的通知〕明确提出鼓励高校毕业生到基层和艰辛地区工作[4]的思路。就在这一年，西部计划成为第一个引导大学生基层服务的项目。至此，我们国家高等教育规模扩张的三大政策保障已具雏形：全面的大学收费政策、家庭经济困难学生赞助政策和大学生就业政策。2.面向基层服务:缓解大学生就业难的重要途径。在创新创业政策出台之前，面向基层服务一直是大学生就业政策中的主要手段，在补充中西部地区基层劳动力、矫正大学生就业的构造性失衡以及地区平衡发展等方面均发挥着重要作用。(关于进一步加强和改良大学生思想教育的意见〕[5]从思想层面引导大学生到基层和西部就业。(关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见〕〔下面简称意见〕[6]是我们国家鼓励大学毕业生基层服务的纲领性文件，要求加大宏观调控力度，建立高校毕业生面向基层就业的长效机制.这些引导性文件为大学生基层服务政策的出台做了铺垫。3.西部大开发、农村医疗体制改革与新农村建设：合力助推基层服务。鼓励大学生基层服务是西部大开发的人才战略。始于2000年的西部大开发政策提出提高资金投入和转移支付力度，支持西部12省重点领域发展，制定有利于西部地区吸引人才、留住人才、鼓励人才创业的政策[7].2004年(办公厅转发卫生部等关于农村合作医疗试点工作意见〕[8]提出制定引导医学院校大学毕业生到农村工作锻炼的政策。农村合作医疗的试点和普及对医疗机构人员配备提出了挑战，怎样引导医学专业学生到基层服务并且构成长效机制，成为亟需解决的问题。建设新农村的战略部署把三农问题和切实提高农民收入作为国家政策的重中之重，并指出要发挥农业院校在农业技术推广中的作用[9].在一系列政策的引导和助推下，在教育、农业等多个部门的共同努力下，大学生基层服务政策得以出台并不断改革持续至今。〔二〕政策模块与文本统计大学生基层服务政策自2003年西部计划推行以来，构成了一系列政策群，主要牵涉两大模块：学生赞助和基层就业。主导部门包括：教育部、财政部、人力资源与社会保障部、农业部、卫生部、组织部、团、国家扶贫开发办等。搜集上述部门官方网站发布的大学生基层服务政策文本，进行梳理和统计。如表1所示，2003-2021年间，仅部门组织施行的大学生基层服务政策的出台及调整就有103次之多。华而不实，政策动向较密集的为金融危机爆发后的2018年，当年政策出台和调整17次。从单项政策来看，西部计划出台最早，调整次数也最多。那么，政策频繁调整与政策演变之间能否存在某种联络呢？二、大学生基层服务的政策演变通过对政策文本及其关联性的进一步分析发现，大学生介入基层服务的政策演变经过能够划分为三个阶段：探寻求索阶段、成形阶段和统筹施行阶段。〔一〕探寻求索阶段〔2006年以前〕：代偿思想隐现1.启动西部计划.在意见出台前后，我们国家先后推出了一系列鼓励大学生基层服务的政策，而在2006年以前只要西部计划一项。西部计划全称为大学生志愿服务西部计划,是我们国家最早的大学生基层服务项目。从2003年起，每年派遣7000名左右的高校毕业生，到西部贫困县的乡镇从事为期1~2年的志愿服务工作[10].该计划定位为志愿服务，与学生赞助政策没有关联。2.国家助学贷款政策改革与就业政策的回应.2004年国家助学贷款新机制[11]第一次明确提出对毕业以后自愿到国家需要的艰辛地区、艰辛行业工作一定年限的负债学生，能够代偿其贷款本息。2005年初，教育部又在三项新举措[12]中再次强调代偿思想。紧接着，2005年的意见对上述助学贷款改革中关于代偿的提议予以回应和肯定。但以上三处提法均没有详细的施行办法。固然还没有详细的施行办法，但三次从国家层面提到此事，预示着鼓励基层服务与学生赞助的关系将愈加密切。3.湖北省资教政策的代偿探寻求索。在教育部研究出台代偿政策之前，湖北省率先做出有益探寻求索。2004年，湖北省教育厅启动了资教计划，旨在输送大学生到农村乡镇任教，服务期3年，每人每年奖励5000元。资教计划采取合约管理，由教育行政管理部门和资教生签订服务协议，约定双方的权利和义务[13].探寻求索阶段的政策已有了代偿的提议，但没有详细施行办法。湖北省的资教计划为大学生基层服务提供了一个较为完好的合约样板，为此项做法的全国推行奠定了基础。〔二〕成形阶段〔2006-2018年〕：补偿、代偿与定向奖学金并行在2006-2018年间，基层服务项目不断增加，构成一揽子计划。同时，债务减轻成为鼓励大学生到基层服务的新的激励点,代偿政策应运而生，后改为补偿与代偿政策，加上新的基层服务合约形式---免费师范生,三者均以合约形式出现，与基层服务项目严密结合。1.基层服务项目。当前我们国家由部门组织施行的基层服务项目主要有四项〔表2〕，除西部计划外，其他三项均在2006-2018年间推出。2.代偿政策和补偿与代偿政策。2006年出台的(高等学校毕业生国家助学贷款代偿赞助暂行办法〕[15]第一次以正式的政策形式出现，对到西部地区和艰辛边远地区基层单位服务满3年的部属高校毕业生，代为归还其国家助学贷款本息。2018年制定的(高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法〕[16]和(应征入伍服义务兵役高等学校毕业生学费补偿国家助学贷款代偿暂行办法〕[17]〔合称补偿与代偿政策〕将代偿政策予以拓展。补偿与代偿政策做了6方面改良：①增加了代偿内容，由原来仅代偿国家助学贷款扩大到补偿学费和代偿国家助学贷款；②扩大了政策对象，由原来的负债毕业生扩大到所有毕业生；③拓宽了基层服务地区，由原来的西部12个省〔自治区、直辖市西部地区〕，扩展到中西部地区22个省、自治区和直辖市；④扩大了服务代偿的岗位范围，由原来的赴地方基层服务扩大到基层服务和应征入伍服义务兵役；⑤对于应征入伍服兵役的全国所有大学生，财政承当补偿学费和代偿国家助学贷款的全部经费；⑥修改了退出机制，中途退出的代偿生不需返还之前已发生的代偿金额，只需与银行重新签订还款协议，归还余下的国家助学贷款本息。3.免费师范生和免费医学生政策。免费师范生计划自2007年秋季学期开场，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学等6所教育部直属师范大学施行。学生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业以后从事中小学教育工作10年以上，一般回生源所在省份中小学任教〔且首先在农村义务教育学校任教服务至少2年〕[18].免费师范生在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费〔简称两免一补〕。所需经费均由财政布置。该政策以定向奖学金的形式在招募生源时签订合约，实行定向培养，是大学生基层服务合约的新探寻求索。类似地，免费医学生计划从2018年起，在高等医学院校开展为乡镇卫生院及下面的医疗卫生机构培养从事全科医疗的卫生人才。主要面向临床医学和中医学专业。学生在获取入学通知书前，与培养学校和当地县级卫生行政部门签署定向就业协议，承诺毕业以后到有关基层医疗卫生机构服务6年[19].免费医学生也享受两免一补,不同的是，所需经费由省级财政在医疗卫生支出