综治维稳中心运行机制研究-以北京市密云县乡镇、街道综治维稳中心为研究对象

综治维稳中心运行机制研究以北京市密云县乡镇、街道综治维稳中心为研究对象

北京市自2010年初试点建立乡镇、街道综治维稳中心以来，已接近3年。为了解综治维稳中心的运行情况，进一步完善其运行机制，使其在维护首都和谐稳定中发挥更大作用，2013年上半年，我们在这一新生事物的发源地——密云县进行了一系列调研，调研采用了座谈、个别访谈、实地走访等多种方法。这一调研得到了首都综治办和密云县政法委的支持和配合。一建立综治维稳中心的背景密云县是首都的东北门户，距东直门65公里，区域面积2229平方公里，占北京市总面积的13.26%。全县下辖17个乡镇3个街道办事处，总人口51万人（其中流动人口近9万人）。从2000年开始，密云县在创建国家级生态县目标的引领下，经济发展步入快车道，城市建设突飞猛进，新农村建设全面铺开。在经济社会快速发展的同时，历史遗留问题与发展中出现的新问题相互影响，经济领域的矛盾和其他领域的矛盾相互作用，水库移民、企业转制、重大工程建设等引发的上访增多，群众维权意识增强，过激行为增加，化解矛盾的压力加大；伴随人流、物流、资金流、信息流的迅猛增长，社会治安形势日益复杂，2006年以前，刑事案件逐年上升，侵财犯罪徘徊在70%左右，在发展中保稳定的任务更加繁重。但是，由于基层综治维稳各部门职能单一、“单兵作战”，联动不够，合力不强，虽然部门不少，但在重大安保和突发事件面前却显得力不从心，迫切需要建立新的工作机制，对基层综治维稳资源进行重新配置、调整、整合，提升综治维稳工作的整体效能。二综治维稳中心建立的简要经过2005年6月，密云县大城子镇为了夯实社会治安综合治理和维护稳定的基层基础，解决各管理部门职能单一、条块分割、力量分散的问题，对镇政府相关管理部门进行了整合，建立了集综治、维稳、信访等部门于一体的综治维稳中心，取得了良好效果。大城子镇的这一试验和创造引起了密云县委县政府的高度重视，县领导在调研后决定在全县范围内推广这一经验。2006年，密云县20个镇、街全部建立了综治维稳中心。此后几年，结合2008年奥运会和2009年国庆安保，密云县通过加强领导、完善机制、配强工作人员、强化硬件保障、加强部门考核等措施，推动了综治维稳中心的规范化、集约化建设，使得综治维稳工作中心运作模式日益成熟，为确保该县持续安全稳定发挥了基础和关键作用。2010年1月底首都社会治安综合治理委员会正式下发《关于进一步整合基层维稳力量开展综治维稳中心试点建设的意见》，在全市范围内推广了密云县的经验，统一部署了综治维稳中心建设工作。目前北京市16个区县的315个乡镇及街道已全部建立综治维稳中心。三综治维稳中心的组成和性质综治维稳中心在乡镇、街道综治委的领导下，集综治办、维稳办、信访办、司法所、派出所、法庭、民政科、综合科、防范和处理邪教问题办公室、一站式办公、经管统计站、综合科和妇联等多个职能部门于一体。各乡镇、街道根据地区突出问题，将该类问题的主管部门纳入中心办公，涵盖了便民服务、矛盾调处、民情信息收集、社会治安综合治理指挥等职能，形成了党政领导，中心牵头，分工负责，联动运作，服务群众的综治维稳工作新格局。分为镇、村两个层面。在乡镇、街道层面上，乡镇、街道职能部门，抽调专门人员，固定地点，合署办公或就近办公；对县直有关部门的派出机构，则纳入综治维稳中心体系，通过定期会商、机制联动，按需调配维稳力量的工作模式，确保乡镇、街道综治维稳工作“一盘棋”。中心主任由党委副书记（综治办、维稳办主任）担任，综治办常务副主任任综治中心副主任。在村、社区层面，在党支部领导下，引导群众自发组建和谐创安自治协会，推动政法综治维稳工作进村、进巷、进家庭，形成横到边、纵到底的工作网络。综治维稳中心不是推倒重来、另起炉灶，而是在原有基础上，重新配置和有效整合基层综治维稳资源。是整合基层维稳力量、促进条块结合、强化基层基础、节约维稳资源、提高维稳效能的一种有效工作机制。在力量重新配置上，将乡镇、街道综治办、维稳办、信访办、民政科等十余个部门纳入综治体系，对当地维稳事务集中受理、分流办理、定期研判，实现“一条龙”服务；在一定时间内集中力量研究解决重大突出问题，组织各部门突出抓好重点工作，能整合各方力量，能适时有针对性地调整综治维稳重点，节约资源，提高效能。在条块结合上，整合了乡镇、街道有关部门和政法部门的派出力量，畅通了情况信息，加强了条块衔接、沟通，强化条上部门工作的基础，促进了部门工作重心下移，在属地层面上实现打捆作战。在延伸职能上，综治维稳中心指导基层建立了和谐创安协会和社区商管协会等自治组织，促进了综治工作与基层社会管理、党组织建设和自治管理工作的有机结合，拓展了综治领域，巩固了综治工作的基础，有利于综治维稳工作与党建、基层社会管理等工作的双促进、双提高。四综治维稳中心的职能任务截止到2013年9月，密云县政法委、综治办已组织召开了三次现场会，专门下发了《关于加强综治维稳中心建设的意见》，对综治维稳中心规范化建设提出了指导意见，并列入每年综治考核内容进行考核。明确综治维稳中心是综治维稳工作的指挥协调中心、矛盾纠纷调处中心、民情信息排查收集中心、便民服务中心、重大复杂不稳定因素的议决中心。中心具体职能包括：贯彻落实市、县委工作部署，定期分析治安形势，及时向党委政府报告工作情况，提出工作建议；组织开展社会矛盾纠纷排查化解工作，统一受理、调解、督办一般矛盾纠纷和群众来信来访，协调处置重大突发事件和群体性事件；组织相关部门开展“严打”整治斗争和治安重点地区专项治理工作，防范和减少刑事治安案件，净化社会治安环境；督促落实对重点人群的管控措施，加强对法轮功邪教人员、流动人口、闲散青少年、刑释解教和社区矫正人员等重点人的教育和管控；在重大节日和重要敏感时期，组织开展安全大检查，消除安全隐患，督促有关部门做好大型活动和突发事件安全稳定工作预案，确保大型活动和公共场所安全；组织开展政法、综治和平安建设普法宣传活动，提高群众法律素质；加强基层综治维稳队伍建设，做好基层综治工作人员和群防群治队伍的教育、管理和培训工作；落实社会治安综合治理目标管理责任制，定期检查考核，兑现奖惩措施等。五综治维稳中心的运作模式1.突出制度建设，落实五项制度，强化制度管理一是定期议事制度。实行每周会商，沟通情况，研究部署下步工作。二是工作例会制度。每月召开部门负责人例会，总结经验，研判形势，编发《安全稳定月报分析》，为领导决策提供参考。三是情况通报制度。每季度通报各部门工作情况，促进工作开展。四是检查考核制度。由综治办负责，以综治委名义，与综治维稳中心各部门签订目标管理责任书，每半年检查一次，年底总结考核。五是记事制度。建立中心各部门负责人每年工作实绩档案，并与晋职晋级挂钩。2.突出机制建设，完善五项机制，强化规范运作一是联调机制。对各类矛盾纠纷，统一受理、分流，统一协调、督办，统一归档。强化矛盾调解“三调对接”，综合运用人民调解、行政调解、司法调解等方法疏导化解。二是联防机制。定期进行治安形势分析，公布治安警情，完善治安巡防网络，健全防范工作制度。有针对性地组织开展各种形式的治安巡防活动，指导督促企事业单位落实内部安全保卫措施。三是联勤机制。在党委、政府的领导下，由综治维稳中心主任主持，综治办牵头协调，统一组织工作，统一调配工作力量落实值班备勤，并纳入突发事件预警处置工作体系。四是联治机制。定期组织各部门、各单位及辖区群众参与“严打”、禁毒、禁赌、道路交通安全等整治行动，定期组织开展治安重点地区、突发治安问题以及校园周边专项整治。五是联创机制。围绕平安创建“平安密云”的总目标，加强协调，整体推进平安乡镇、街道、平安社区、平安村、平安单位、平安校园等创建活动。3.突出上联下延，衔接各方资源，强化整体功能以中心为基础平台，建立完善县、镇（街）、村（社区）三个层面综治工作体系，实现功能对接，整体联动。一是运用综治维稳中心工作机制，建立了县级维稳矛盾调处会商平台。依据综治维稳中心平台提供的信息，定期召开部门联席会议，研判全县安全稳定形势，制定出台相关政策，处理解决重大信访维稳问题，指导综治维稳中心开展工作。二是将综治维稳中心网络和工作机制向农村和社区延伸，强化综治维稳工作的基础。在各行政村，建立和谐创安自治协会，通过协会整合无职党员、村民代表、生态林管护员、生态村保洁员、治安巡逻志愿者等力量，广泛开展平安创建活动，最大限度地调动群众参与治安防范工作，使平安建设覆盖到每个家庭、每条胡同、每个楼院。在县城街道，建立商户管理协会，社区建立分会，由各社区居委会任会长，驻区民警，城管队员，工商、民政干部及区内主要企业负责人为理事，所有商户为会员，将行政管理与商户自治结合，按区域和系统把分散的商户分成若干小组，实行理事包片负责、细化管理责任，强化对“社会人”和“社会组织”的管理。三是充分运用先进的理念和科技手段，充实综治维稳中心的内涵。在县城推行网格化管理。由综治维稳中心具体抓，按照“划小管理单元、整合管理力量、集合管理措施、增加管理手段、责任落实到人”的要求，以社区为基本单位，整合街道、公安、城管等工作人员及协管力量对各个单元进行“承包”，共同对管理单元内的维稳事项负责，责任细化、落实到人。投资5000多万元，建成一个县级综合指挥平台，19个二级指挥平台，在全县主要道路、重点部位、治安卡点、旅游景区和公共场所，安装摄像头4720个，建成了全县联网的视频监控系统，形成了全县完整统一的多级化平台管理格局。18个二级技防平台全部设于各乡镇、街道派出所，综治维稳中心可随时调用，从而为综治维稳中心装上了“千里眼”，有效提高了社会治安防控能力，城市及交通管控能力和打击现行犯罪的能力。四是开展平安细胞工程建设，引领“和谐家庭”创建。综治中心牵头，工会、共青团、妇联等群团组织落实，以创建健康、文明、祥和家庭为目标，采取群众喜闻乐见的方式，积极开展“法制教育进家庭”“生态知识进家庭”“科普知识进家庭”“美德建设进家庭”“安全知识进家庭”等活动，提高农村群众的道德文化素质。广泛开展了送文艺下乡活动，满足农民群众多层次、多方面、多样性的文化需求。大力倡导文明风尚，抵制消极思想、封建迷信和陈规陋习，稳定综治维稳工作的最小社会细胞。六综治维稳中心建成以来取得的成效1.促进了综治维稳工作理念的转变建立乡镇、街道综治维稳中心，最重要的是增强了全县各部门、乡镇、街道在发展中保稳定，在稳定中求发展的理念，推动了综治维稳工作“四个前移”。一是部署前移。县、镇（街）、村（社区）三级党政组织把综治维稳工作纳入重要议事日程，放在经济发展同等重要的地位，贯穿全县政治、经济、文化、社会发展始终。二是预防化解工作前移。变被动接访为主动下访，变群众上访为领导下访，将被动排查与主动收集社情民意、主动征求群众意见建议相结合，超前预防化解矛盾纠纷和不稳定因素。三是治安防范前移。把工作重点从事后对违法犯罪的打击处理移向平时的巡逻防控，把事后多破案引向事前多防范。四是政法部门的职能作用前移。政法机关从单纯维护治安秩序向事前面对面做群众思想工作转变，主动接近群众、了解情况，积极做好普法宣传教育，将维护稳定工作植根于群众心中。2.促进了基层综治维稳工作模式的更新密云县通过几年综治维稳中心建设，调整了组织领导，中心主任全部由党委副书记担任；加强中心硬件建设，配置车辆20辆、办公电脑60台、办公电话41部；赋予了中心分流指派权，强化了中心“权威”；规范了机制流程，规范了基础台账，规范了运行管理。到目前，全县20个乡镇、街道综治维稳中心合署办公的达到17个，其他3个就近办公，人员共计103人，由于综治维稳中心的有效运作，统一管理，基层综治维稳工作由“大拼盘”，变成了实实在在的“一道菜”，实现了由“单兵作战”到集团军作战，由单枪匹马到千军万马的转变，综治维稳中心整合资源、整体作战的效能彰显。基础综治维稳工作集约化、规范化、效能化运作模式初步形成。3.促进了综治维稳工作效能的提升推行综治维稳工作中心新机制，对维护基层稳定，加强社会管理，促进经济社会协调发展，发挥了重要的促进作用。一是推动了2008年奥运会和2009年国庆安保任务顺利完成。奥运会和60周年国庆期间，乡镇、街道党委政府以综治维稳中心为抓手，充分发挥中心会商、研判、排查等职能，针对重点人员管控和突出问题及时组织协商，制定协调解决方案，先后组织3万余名群众和6000余名机关干部深入社区与基层村开展重大活动安保工作，为平安奥运、平安国庆提供有力的安全保障。二是筑牢了综治维稳工作的根基。综治维稳中心推动了综治维稳工作进村、进巷、进家庭，最大限度地调动了广大人民群众参与综治维稳工作的积极性和主动性，显著扩大了群防群治工作的覆盖面。三是维护了良好的社会治安秩序。通过综治维稳中心的带动，组建了专职治安巡防队，增设了司法、流动人口协管员，加强保安队伍建设，增加生态林管护员和生态村保洁员治安巡防职责，扩大了覆盖范围，增强了治安防范打击的针对性、有效性。全县刑事案件大幅下降；近年群众安全感在全市位居前列，全县社会治安达到了2000年以来的最佳状态。四是有效化解了大量矛盾。通过中心协调各方，职能部门互动配合，采取行政、法律、调解、经济、教育等办法和下访、约访、陪访等措施，进一步畅通了信访渠道，理顺了群众情绪，有效化解了各类社会矛盾。七综治维稳中心建设存在的问题综治维稳中心建设虽然取得了显著成效，但在运行过程中也存在着一些问题和薄弱环节。1.力量整合上还需进一步加强探索和实践乡镇、街道综治维稳中心建设不是简单的办公场所集中、工作人员合并，它涉及办公方式的变化，工作流程的衔接，值班备勤安排等系列环节，如何最大限度地合理安排人员、发挥职能作用、强化社会管控能力、提升便民服务效率、推进整体工作，还需要县、乡镇（街道）、村（社区）三级组织更多的思考、探索与实践。2.村、社区基层综治维稳工作站建设有待加强基层综治维稳工作站是综治维稳中心的基础。以乡镇、街道综治维稳中心为基础平台，将司法、公安、信访等部门在村、社区设立的法律服务、警务工作站及信访接待站进行整合，建立村、社区综治维稳工作站，乡镇、街道综治维稳中心各成员单位定期和不定期地入村、社区驻站办公，帮助、指导村、社区组织开展矛盾纠纷排查调处、社会治安防范、法制宣传、流动人口服务管理、群防群治力量动员发动、重点人员防控等综合治理和平安村（社区）创建工作，不但实现了综治维稳工作重心下移、关口前移，而且实现了乡镇（街道）、村（社区）两级综治维稳工作的有效对接和整体联动。实践证明，建立村、社区综治维稳工作站符合基层实际，有利于村、社区组织开展综治维稳工作。这方面工作还需要进一步加强。3.工作人员整体素质还有待普遍提高综治维稳中心建立后，各乡镇、街道虽然按照专职人员配备要求达到了人员数量，但有些人员没有从事综治维稳工作的经历，对岗位职责任务不熟悉，对综治维稳有关的法律法规不熟悉甚至不了解，在协作配合上缺乏实际经验，适应岗位工作的能力和素质仍需提高。八进一步深化综治维稳中心建设的思考深化综治维稳中心建设的重点，应放在充实中心内容、强化机制落实、提升集约效能，推动综治维稳中心更直接、更有效地服务于经济发展和社会管理上。1.进一步发挥综治维稳中心在推进平安密云建设中的作用，切实加强基层平安建设一是严格落实“一把手”责任。切实把综治维稳工作作为“一把手”工程来抓，明确各乡镇、街道主要领导要经常主持研究综治维稳工作，推进综治维稳中心建设。二是调整、充实中心成员单位。吸纳辖区内重要企事业单位、学校、部队等参加，进一步调动各方面力量参与平安建设的积极性。三是强化督查检查。平安建设“一对一”督查组要把综治维稳中心建设作为重要督查内容来抓，定期参与综治维稳中心的例会、问题会商会，督办、协助中心处理重大疑难问题。2.进一步发挥综治维稳中心预防化解矛盾纠纷的作用，妥善预防和化解人民内部矛盾一是切实畅通信访信息渠道，加大社情民意收集力度。由综治维稳中心具体落实对情况信息的收集、整理和及时报送工作。具体落实重大决策事项前的不稳定因素评估，并在党委政府的领导下协调化解。二是推动化解责任的落实，加大解决力度。综治维稳中心对较大矛盾纠纷，实行