江苏省公共法律服务体系发展状况

2014年江苏省公共法律服务体系发展状况

法律服务，是一种为市场主体、社会公众、政府机构等提供法律事务性帮助的服务活动。[1]公共法律服务是指为全体公民或符合一定条件的公民提供的免费或廉价的法律服务。[2]公共法律服务体系，指由公共法律服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式、绩效评价等要素所构成的系统性、整体性的制度安排，是完备的法律服务体系的重要组成部分。党的十八届四中全会提出了推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设的战略部署。江苏先行一步，于2011年年底着手研究论证和实践探索，并于2013年在全省部署推进，目前在服务网络、服务产品、服务机制、服务保障等方面取得了一些成效，积累了一些经验，具备了向更高目标迈进的实践和理论基础。一江苏公共法律服务体系的发展历程和主要成效江苏公共法律服务体系的发展，是一个从实践探索到理念升华、从基层创新到顶层推动的过程，虽然只有几年时间，但依然可以清晰地划分为三个阶段。（一）实践探索阶段（2011年年底～2013年7月）2011年11月，江苏省委第十二次党代会提出了“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”的战略部署。省司法厅立足法律服务、法制宣传、纠纷调解、法律援助等职能，鼓励各地积极探索、大胆创新，努力推动公共法律服务体系建设实践发展，形成了各具特色的发展模式，有代表性的主要有三种：一是“综合性法律服务中心”模式。江阴、昆山、太仓等苏南发达地区整合纠纷调处、法律援助、法制宣传、律师、公证、司法鉴定等资源，建立了县级公共法律服务中心和部分乡镇公共法律服务中心。这些中心将法律援助、纠纷调解、法制宣传教育“三中心”合署，采取统一管理、集中办公的方式，打造“一个大门进来、多个窗口服务、一揽子解决问题”的综合服务平台。二是“社区法律服务站点”模式。镇江、南通、泰州等地建立了司法行政机关主导，公安、检察、法院、民政等部门参与，街道、社区等配合支持的村（社区）服务站点，通过当面接待、电话服务、网络一键通等方式，构建城区“10分钟社区法律服务圈”，及时解决居民和企业法律问题。三是“村村法律顾问”模式。无锡、徐州等地司法局与相关部门联合下发文件，组织引导律师和基层法律服务工作者与村（社区）签订法律顾问协议，建立村（社区）法律顾问制度。顾问律师定期到村（社区）开展法律讲座，解答咨询，帮助完善村规民约，规范村民自治和“两委”议事规则，这在一定程度上缓解了基层和农村法律服务资源短缺的问题。（二）确立形成阶段（2013年8月～2014年8月）2013年8月，省司法厅下发了《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》，提出要着眼满足不同群体多样化的法律服务需求，建立健全以县（市、区）、乡镇（街道）公共法律服务中心为基础，以城市社区法律服务站、村法律顾问为延伸的服务网络，以及基于互联网的司法行政公共服务平台，构建热线畅通、在线服务和落地服务相结合的法律服务体系，完成了公共法律服务体系建设的顶层设计。各地坚持“政府主导、覆盖城乡、可持续发展”的方针，在基本平台建设上，有效整合法制宣传、法律服务、矛盾调处等职能，因地制宜推进县（市、区）公共法律服务中心建设，依托司法所建立乡镇（街道）公共法律服务中心和村（社区）司法行政服务站，试点将“12348”法律援助专线升级为具有法律咨询、法律服务、纠纷调解、法制宣传、法律援助、服务投诉等司法行政综合服务功能的网络平台，初步形成电话热线、实体站点和虚拟网络互为补充的立体化平台体系。在基本方法上，坚持顶层设计与“摸着石头过河”相结合，积极推动法律服务机构与司法所、律师与大学生村官结对，建立以律师、公证员、基层法律服务工作者为主体的村（社区）法律顾问指导团队，进一步推动了服务资源向下延伸。在基本队伍上，强化各级司法行政机关和法律服务行业协会的组织实施主体职责，积极引导青年律师、实习律师参与社区法律服务，大力发展法律服务志愿者队伍，努力推动公共法律服务资源在县级区域聚集。在基本保障上，推动落实苏办发〔2011〕45号文件精神，[3]创新和落实律师行业公共法律服务人才培养措施，强化从业人员教育培训，努力培养适应和满足公共法律服务需求的优秀人才。（三）稳步发展阶段（2014年9月至今）2014年9月，省司法厅进一步总结实践经验，在南通召开了全省公共法律服务全覆盖体系建设推进会，明确了进一步推进的指导思想和基本目标，提出了平台、产品、力量和工作机制建设的四大重点任务。各地按照省司法厅要求，以项目化的方式主动作为、攻坚克难、加快推进。一是完善网络。整合司法行政除刑罚执行和安置帮教以外的职能和资源，全力推进县乡村三级实体平台和“12348”网络服务平台建设，县（市、区）和乡镇（街道）平台名称统一为公共法律服务中心，村（社区）平台统一称为司法行政服务站，三级平台统一使用司法行政徽章和“12348”标识。二是研发产品。根据辖区内服务资源总量、布局、结构等情况，有重点、有计划地研制开发公共法律服务产品，科学设置和细化产品目录，强化产品推介和质量控制，将无形的法律服务通过看得见、摸得着、可衡量的操作规范和服务流程呈现给群众。三是扩大供给。以奋力打造人民满意的服务型司法行政机关为目标，不断提升司法行政机关服务效能，积极推动政府购买法律服务机制建设，最大化吸收社会力量，努力打造多元化公共法律服务供给体系。四是加强保障。各地及时向党委政府汇报，主动协调相关部门，推动建立组织领导、规划引导、需求研判、考核激励等机制，确保公共法律服务体系建设有力、有序、有效推进。经过多年的探索实践特别是2014年的稳步推进，江苏公共法律服务体系建设取得了积极进展。一是打造了富有特色的江苏模式。在概念内涵上，明确公共法律服务，是指以公民权利和社会需求为本位，由政府主导、司法行政机关统筹提供的，维护群众合法权益、维护社会公平正义、保障人民安居乐业所必需的法律服务，主要包括法律援助、法制宣传、人民调解等工作，律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者提供的法律服务，以及社会志愿者提供的志愿法律服务。在特征属性上，强调公共法律服务既具有公共服务的公共性、基本性、平等性、政府主导性等特征，是公共服务的重要组成部分；又具有法律服务的服务主体法定化、服务供给多元化、服务内容专业化、服务过程程序化的特点，[4]属于法律服务的范畴。在推进方式上，坚持需求导向，不断丰富服务产品、完善服务网络，有效满足人民群众日益增长的法律服务需求，切实维护群众合法权益，维护社会公平正义。在供给方式上，确立了政府、市场、公益的混合供给方式（见图1），即公共法律服务包括：司法行政机关基于自身职能直接提供的服务，通过政府购买间接提供的服务，组织法律服务行业和社会力量开展公益活动所提供的服务。在服务过程上，强调公共法律服务是司法行政服务群众打出的组合拳，不是一个部门、一个行业、一个条线的工作，并以此理解和推进这项系统性工程，不断整合优化司法行政系统横向、纵向、内外资源。图1江苏公共法律服务供给情况二是形成了更为健全的服务网络。截至2014年年底，全省100个县（市、区）中有92个建立了公共法律服务中心。有的地方通过整体迁入的方式将“四大平台”[5]合并，有的在法律援助中心或人民调解中心等其中一个群众认知度较高的中心开设窗口，集中开展社会矛盾纠纷调处、法律援助、法制宣传、法律服务。有1112个乡镇（街道）依托司法所或行政服务中心建立公共法律服务中心，设立法律咨询、法律援助和人民调解窗口，开展一般性矛盾纠纷调解、法制宣传、法律咨询、文书代拟等服务，指引和帮助群众办理法律援助、公证等事项。85.3%的村（社区）依托人民调解委员会、便民服务中心设立司法行政服务站，为基层自治组织和群众提供便捷高效的综合性法律服务和指引。“12348”网络服务平台全省上线运行，直接服务和协调指挥功能得到充分发挥。三级实体平台与“12348”网络服务平台（见图2），形成了立体化服务网络，很大程度上改变了多年来司法行政系统名称多、标识多，群众对司法行政知晓率低、识别难、寻找难的现状，在全社会树立了司法行政系统的公共形象和服务品牌。图22014年江苏全省县乡村三级实体平台和县域“12348”网络平台建成率三是推出了各具特色的服务产品。2014年以来，江苏各级司法行政机关和法律服务行业协会加强服务产品研发，57个县（市、区）制定了重点服务产品研发目录，研发产品1503个，初步形成了独具江苏特色的公共法律服务产品体系。省律师协会正式发布了《江苏省律师公共法律服务产品目录汇编》，提供了社会治理、权益保障、民生发展三大类130个服务产品，这些产品要素齐全，服务对象和服务内容明确，服务方案具有高度的可行性，代表了江苏公共法律服务产品研发的方向。南京市在公共法律服务产品研发工作全面推进的基础上，通过南京市律师协会网站、南京“12348”司法行政服务平台网站对外推介，受到社会各界好评。南通市紧贴群众法律服务需求，研发了62项基本类产品和68项公共类产品，并以项目方案的形式向社会公开，每个产品方案分产品名称、服务对象、服务内容、服务效果四项内容，涉及政府、企业以及群众生产生活的方方面面。泰州市编制了《公共法律服务产品目录》，含37个服务经济发展类和保障民生类服务产品，供社会各界和广大人民群众选择使用。这些地方和单位的实践探索各不相同，但立足本地实际、坚持群众导向的工作思路值得肯定，为全省公共法律服务产品体系建设提供了有益借鉴。四是确立了灵活多样的保障机制。各地坚持把加强保障作为公共法律服务体系建设的重要任务，作为提升综合服务效能的坚强后盾。在组织领导上，不少地方党委、政府充分认识到公共法律服务体系在维护社会公平正义、维护社会和谐稳定中的重要作用，逐步建立和完善组织领导机制，全省13个省辖市有7个以党委、政府名义发文将公共法律服务体系建设纳入地方经济社会发展规划。在经费保障上，省司法厅以上率下，协调推动省财政厅发文，将律师、基层法律服务工作者等提供的法律服务纳入政府购买公共服务范畴，各省辖市和县（市、区）司法局主动汇报、加强协调，努力争取经费保障，全省有55个县（市、区）共计637个公共法律服务产品列入地方政府购买目录，部分已落实保障，[6]2014年全省各级政府用于购买公共法律服务的经费达到1.06亿元，其中县级政府用于购买律师服务的经费4295.3万元，购买公证和司法鉴定服务的经费760.2万元，购买基层法律服务工作者服务的经费1939万元。在资源整合上，各县（市、区）司法局和基层司法所积极推行“机关瘦身”和“干部下沉”，将更多力量推向一线窗口，集聚到服务中心和服务站点，努力打造基层实战化单位。[7]二江苏公共法律服务体系发展的困难和挑战（一）供给能力相对较低一方面，“供不应求”。至2014年年底，江苏共有律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者、专职人民调解员等可利用的公共法律服务队伍56421人，平均每万人口有法律服务人员约7人，[8]其中每万人口拥有律师1.827名。一定阶段社会人口需要法律服务的数量虽无法测算，但每万人口只有7名法律服务人员特别是不到2名律师是远远不够的。同时，由于法律服务供需对接不畅，在一定程度上存在产销不对路、资源浪费的现象，这使得本来稀缺的法律服务资源对弱势群体来说显得更加宝贵。还应当看到，随着依法治国方略的实施和全民法律素养的提高，越来越多的民生需求呈现为法律关系调整和法律问题解决，越来越多的群众希望通过法律途径表达利益、维护权益，法律服务的领域从事后应对拓展至事前预防、事中控制、事后治理全过程，[9]等等，这些都将指数级增加全社会法律服务需求，进一步加剧公共法律服务供给不足的劣势。另一方面，“供不适求”。长期以来，法律服务资源的配置是通过市场方式调节的，向大城市和经济发达地区集中的态势较为明显，江苏区域之间（见图3、图4）、城乡之间、中心城市与县城之间分布极不平衡，优质法律服务资源分布不均衡状况尤为突出，作为公共法律服务体系建设重点的农村区域获得法律服务依然困难。以居于苏中位置的南通市为例，截至2014年年底，南通市共有律师事务所85家，律师806名，其中主城区崇川驻有律师事务所41家，律师454名，其余五县（市）三区只有律师事务所44家，专职律师352名，全市仅有4家律师事务所分布在农村乡镇，大部分乡镇平均仅有1家法律服务所、2～3名基层法律服务工作者。图3江苏省辖市每万人口律师数量图4部分县（市）每万人口律师数量（二）工作机制不够完善在资源整合上，由于政策和体制等原因，已经建立的县、乡两级公共法律服务中心，未能实现现有“四大平台”的物理合并和职能整合，多数地方简单挂牌后依旧“四足鼎立”，“一站式”服务的综合机制没有形成。同时，司法行政机关协调联动公安、检察、审判、民政等部门参与不够，动员群众和基层组织的意识和能力有待加强，志愿者参与公共法律服务的制度尚未建立。这种资源整合不够的缺陷显而易见，2013、2014两年间，律师参与公益法律服务的数量，较以往年份没有发生“井喷式”增长，有的还略有下降（见图5）。[10]在平台运行机制上，县乡村三级实体平台基本挂牌成立，硬件性的框架体系虽然确立，但需求征集、运行流程、服务供给和标准等制度机制不完善，“12348”网络服务平台与实体平台之间的协调融合还需进一步加强。图52009年以来江苏律师参加公益事业和社会活动情况（三）经费保障不到位目前江苏公共法律服务体系建设经费保障主要是以奖代支、政府购买、经费补贴三种，以前两种为主。以奖代支主要存在于人民调解和法律援助领域，政府购买主要存在于律师等法律服务领域，但目前这些经费难以满足群众法律服务需求，主要表现有三：首先，总量不足。法律援助经费和律师参与纠纷调解、涉法信访、普法宣传等事项的购买经费无法与医疗、教育、环境等民生支出相比，也无法与群众公共法律服务需求相比，保障力度还有很大提高空间。其次，范围不清。一方面，公共法律服务体系在很大程度上整合了现有司法行政资源，但只有法律援助等经费已有具体财政安排，公共法律服务经费是否需要单独安排需要明确规定；另一方面，有的地方安排了公共法律服务经费，但这些经费是用于购买法律服务产品，还是用在公共法律服务中心设施建设亦或司法行政各项业务建设上没有明确规定。最后，来源单一。目前来看，各地公共法律服务体系建设经费来源主要是财政拨款，诸如社会捐助等多元化的经费保障机制没有建立。三江苏公共法律服务体系发展的对策建议（一）完善平台运行机制平台是服务的舞台，是江苏司法行政机关推进公共法律服务体系建设的重点和品牌，完善基层公共法律服务平台，是方便群众申请和享有公共法律服务的重要举措。要明确各级平台的功能定位，县级平台要突出资源集聚、需求分析、服务供给等功能，乡级平台要发挥好服务供给和需求收集功能，村级平台要注重直接服务，“12348”网络平台更加注重在公共法律服务资源配置、产品供给中的指挥协调作用。要突破领导体制机制制约，设定资源整合指标，将法律援助、法制宣传教育、矛盾纠纷调解等中心以整体迁入的方式整合为公共法律服务中心，形成“一个大门进来，集中受理、分头办理，一揽子解决问题”的高效服务机制，实现“1+1＞2”的服务效果。在平台硬件建设到位的基础上，逐步完善工作制度、运行机制和管理细则，尤其要明确县、乡两级中心人员职责任务，完善实体中心与网络服务平台的联动机制，形成以信息化推动实战化的协调运转机制。特别是要拓展“12348”网络服务平台功能，开通“12348”微博、微信客户端，努力形成实体服务平台、“12348”网络平台、移动互联客户端协调联动、融合发展的江苏公共法律服务新格局。（二）强化产品研发推介首先，要加强需求征询。采取具体案例与业务数据、传统与现代、线上与线下、自身力量与引入第三方相结合的手段，加强服务对象法律服务消费行为和内容分析，全面掌握不同区域、不同职业、不同阶层甚至不同个体的法律服务需求，据以建立健全需求、研判、研发、动态调整机制，实现服务供给和群众需求的有效对接。其次，要加快产品研发进度。确定群众急需急盼的领域，尽快研发一批要素齐全（要素包括产品理念、服务团队、产品内容、服务流程、报价和服务标准）、示范性强的公共法律服务产品，如免费获得普法读物，免费观看法治电视频道、文艺演出等，免费享有法律咨询、维权指导、代写简单法律文书等服务，符合条件的特殊群体免费享有刑事辩护、诉讼及非诉讼法律事务代理等。最后，要注重产品推介宣传。借鉴一些企业的做法，比如，IBM为在全球推广其智慧城市软件，先期为世界100多个城市提供免费服务，在被政府接受并形成依赖后，再与其签订购买协议。公共法律服务可以采用这种“先尝后买”“先尝后用”的推介模式，通过各种途径向政府推介公共法律服务产品，使政府购买后转化为面向群众的公共服务。（三）注重服务业态创新公共法律服务体系建设，没有现成的经验可遵循，必须以改革的精神推进服务业态创新，不断扩大公共法律服务惠及面，提升服务质量。一是推动法律服务与互联网融合发展。密切关注互联网法律服务发展态势，积极探索网络法律服务模式，鼓励和支持现有互联网法律服务项目，打造“互联网+法律服务”的江苏品牌，努力为群众提供全天候、全领域网络法律服务。二是推动法律服务人才跨区域流动。通过组建跨区域法律服务团（组）、县乡村三级平台尤其是村（社区）司法行政服务站、“12348”平台等渠道，将更多力量配置到基层和经济欠发达地区，缓解公共法律服务力量区域性矛盾。苏北和农村等律师资源相对稀缺的区域，要立足面向基层、面向社区、面向群众的特点，积极整合基层法律服务资源，组织开展法制宣传，参与纠纷调解，充分发挥其熟悉乡土人情和法律知识的职能优势。三是推动公共法律服务标准化建设。质量是服务的生命，标准是质量的准绳。要认真落实省政府关于加强标准