甘孜州雅江县野生动物肇事补偿机制研究

甘孜州雅江县野生动物肇事补偿机制研究

一人兽冲突研究概述（一）人兽冲突（Human-WildlifeConflict）的定义在许多地区，人口数量的增长伴随着土地利用方式的改变，人类生产和生活用地的不断扩大以及休闲娱乐活动带来的影响，导致野生动物栖息地范围不断缩小，加上食物资源种类和数量的减少，迫使野生动物生活在越来越接近人类的地方，进而加剧了冲突[1]。当人类的活动范围与确定的野生动物领域（homerange）相重叠时，可能会对人类或野生动物的资源和生命造成损失，这时人兽冲突就会发生[2]。Chloe和Alexandra将人兽冲突定义为“当野生动物的行为对一个人或社区的生计或安全构成直接和反复威胁，随之而来的是对该物种的迫害，这种人与野生动物之间相互作用带来的负面影响”[3]。人兽冲突已经成为一个全球性的问题，野生动物破坏庄稼，与家畜争食，甚至时有伤人，给人类生产生活带来了巨大的危险[4]。相反，野生动物对人类生命财产造成的破坏，也会导致人类对野生动物报复性的杀戮[5]。人兽冲突造成的直接、间接和随机的损失很大，如何减缓人兽冲突是生物多样性维护和保护区管理所面临的关键问题之一。（二）人兽冲突的起因和后果人兽冲突的起因多种多样，一般来说与人类种植作物的种类、方式，养殖牲畜的种类、方式，以及野生动物自身种类、数量和其栖息地内可利用的食物资源密切相关[6]，也可能与当地人的生活方式、日常行为以及地方的经济发展政策有关[7]。人类快速扩张，野生动物栖息地被破坏，食物资源减少，导致野生动物不得不寻找替代性食物来源，而人类农牧业产生的新资源（家畜、农作物）极大地吸引了野生动物，从而不可避免地产生人兽冲突[8]。近年来，人类和野生动物的种群密度增长进一步增加了其重叠区域，引发冲突的频率和强度也日益增加[9]。郭贤明等和沈洁滢、崔国发认为，西双版纳“人象冲突”日趋严重的主因是栖息地缩小、食物资源减少、环境容纳量不足、大象本身食性改变以及人类对大象伤害行为引发大象的报复性行为[10]。人兽冲突会造成惊人的损失，包括人与野生动物受伤或死亡、农作物损害、牲畜被捕食、房屋等财产损失、野生动物被报复性捕杀等恶性后果，例如，2001年12月到2010年7月，珲春地区共发生191起人虎冲突事件，家畜损失共计77035美元[11]；2011年全年，思茅区和澜沧县亚洲象肇事造成的损失达699万元[12]。（三）人兽冲突的管理技术野生动物管理的目标是通过不同方式控制野生动物种群停止或减少冲突。一般传统的管理技术主要是设置各种类型的障碍阻碍野生动物的进入，障碍包括围墙、壕沟、网围栏以及电网等[13]，但这种方式产生了比较严重的生态灾难，加大了“孤岛”效应，甚至引发野生动物死亡。另外，自然保护区一般位于偏远山区，建造障碍物的造价高，维护成本高，效果并不明显，也会给野生动物带来伤害[14]，而且对野生动物保护造成负面影响。此外，利用警报器、灯光、电子声音干扰器、烟火、丙烷爆炸物等驱赶野生动物也是常见的技术[15]。针对徘徊在人类居住区的“问题动物”进行转移和捕杀[16]，可将肇事的大象转移至其他合适的地点[17]或者把肇事的狮子卖给动物园[18]。改进后的方法基于对野生动物以及环境生态学、行为学的了解，对野生动物行为进行修正，从而减少人与野生动物间的冲突，大多数野生动物保护管理机构采取的办法是建立相关制度补偿受损的百姓，或者建立保险体系[19]。比如Rondeau报道了狼和灰熊补偿基金会（TheDefendersofWildlife’sWolfandGrizzlyCompensationFunds）对重新引入狼和灰熊做的保护工作[20]。到目前为止，尚未有一种行之有效的方案能彻底解决“人兽冲突”问题[21]。为了预防和减缓人兽冲突，必须加大力度开展野生动物，特别是以人兽冲突为主体的野生动物生态学、行为学研究。同时加大力度开展野生动物保护管理宣传工作，并针对不同地区、不同类型的野生动物采取不同的补偿和管理措施[22]。（四）人兽冲突的外部经济干预机制1.经济补偿经济补偿被广泛应用于缓解愈演愈烈的人兽冲突，补偿百姓因野生动物肇事遭受的损失，缓解人兽冲突，提高百姓与野生动物在同一区域的兼容性，是缓解人兽冲突的重要途径。经济补偿中补偿金通常来源于公共财政（通过税收）、民间保护机构、私人基金、特定群体（例如猎人）缴纳的费用等[23]。实际操作中除了直接的资金补偿外，也有用物资补偿的例子，例如，世界自然基金会（WWF）在土库曼斯坦的补偿项目购买了196头羊用于补偿牧民的损失。通常经济补偿是有效应对人兽冲突的综合措施的组成部分，特别是在肇事物种主要是濒危动物、不能灭杀的情况下。同时，经济补偿执行过程中也会存在一些困难，比如如何规避虚报谎报、如何判断牲畜实际价值（因大小有异）、如何避免过偿或补偿不足、如何避免对农牧民的情感伤害、如何获得长期稳定的经济资助等。因此，补偿项目得以成功的前提通常包括损失核实快速准确、赔付透明公正、项目资金充足、关联补偿和管理实践的规则和指南清晰无误、契合文化和社会经济背景、有能力积极监测野生动物种群状况等。2.社会保险为更有效、更可持续地管理补偿项目，一些国家已经采取了购买商业保险的方法，这不失为一种解决人兽冲突赔偿的有效途径[24]。但是，大多数情况下，没有政府补贴、纯私人性质的保险购买方案并不可行，如在津巴布韦，调查表明居民愿意支付的平均额度是4美元/年，而这个价格在保险市场上得不到支持。同时，当保险公司不能根据客户的风险高低合理定价时，敦促农牧民采取预防措施的难度则很大。针对保费来源的问题，巴基斯坦雪豹项目的做法在一定程度上获得了成功。在此项目中，第一个基金由农民按牲畜头数缴纳一定保金，汇总到社区统一管理。第二个基金由社区和雪豹项目共同管理，从生态旅游中产生收入。人兽冲突发生后，社区委员会核实冲突事件，提出补偿建议。超出累计保金的补偿费用，从第二个基金支付。后期调查表明，该区域的雪豹种群保持稳定或者正在增长。3.成效支付成效支付是指根据野生动物的多少决定支付额度，而不是补偿野生动物造成的损失。在这种方案中，支付款跟野生动物种群数量紧密相关，比如，目标区域中每存在一头大象，就支付社区x美元；土地上每出现一个狼窝，就支付土地所有者y美元。跟肇事补偿方案不一样，根据野生动物的多少决定支付款，农牧民将采取任何能有效降低损失的方法。此外，成效支付不会提升农业的盈利能力，因此不会像肇事补偿那样鼓励农业扩张。但基于成效的支付，也跟传统补偿项目一样面临各种限制。及时准确的核实工作依然不可或缺，不过不是核实损失，而是核实不同地区、不同时间野生动物种群的数量和变化。成效支付在方案制定过程中也会遭遇一些难题。比如，如何设计支付规则？支付金额跟特定方法估算的种群大小相关联吗？支付金额和种群数量是线性还是非线性关系？如何确定合理的支付水平？对于活动范围大的动物，保护某只动物的奖励应该支付给谁？二研究区域概况（一）雅江县概况四川雅江县位于甘孜藏族自治州南部，地跨北纬29°03′～30°30′，东经100°19′～101°26′，面积7637平方千米，地处川西北丘状高原山区，地势北高南低，西部是极高山地貌，海拔5000米以上，中部为河谷地貌，东北和西北部为山原地貌，山原占92.5%，极高山占5%，平坝占2.5%，大部分地区海拔3000米以上，山脊海拔超过4000米，海拔5000米以上山峰35座。东缘努其巴山峰，海拔5252米，为全县最高点，最低处为牙衣河乡布林永河口，海拔2266米。雅江县属青藏高原亚湿润气候区，年平均气温10.9℃，1月均温1.8℃，7月均温17.8℃，年降水量736毫米，无霜期188天，年均日照2030.8小时[25]。雅江县生物多样性资源相当丰富，是全球34个生物多样性热点地区之一。（二）四川格西沟国家级自然保护区概况四川格西沟国家级自然保护区（以下简称保护区）位于雅江县河口镇境内，地处雅砻江中游、青藏高原东南部横断山脉地带，总面积22896.8公顷。保护区是以四川雉鹑（TetraophasisObscurus）和绿尾虹雉（LophophorusLhuysii）等高山雉类以及大紫胸鹦鹉（PsittaculaDerbiana）等珍稀野生鸟类为主要保护对象的野生动物兼具森林生态系统类型的公益性国家级自然保护区。保护区地处青藏高原横断山区，原始生态系统保存完整，植被垂直带谱明显，生物多样性丰富度高。对于研究山地森林生态系统的结构和功能、群落演替、物种的起源以及物种对高山环境的适应等具有重大价值。同时，这一区域丰富的森林资源，构成了长江上游的水源涵养林区和生态屏障，是我国经济可持续发展的重要保障，也对保障318国道的安全有重要意义。保护区周边的热日、唐足两个社区，平均海拔高度在3000米以上。该社区属于半农半牧地区，同时也是野生动物肇事的重灾区。这里的藏族传统文化底蕴深厚，被广为信仰的藏传佛教的教义提倡尊重生命和自然，村民们沿袭着传统的保护习俗，一直自发地持续保护当地自然环境。村委会和社区寺庙会定期组织社区村民开展巡山、捡猎套、垃圾清理等活动。三雅江县人兽冲突概况（一）“野生动物肇事”问题日益突出随着雅江生态保护工作成效的显现，消失多年的灰狼（CanisLupus）、黑熊（SelenarctosThibetanus）、金钱豹（PantheraPardus）等大型食肉目动物种群数量得到了快速恢复。与此同时，当地的人兽冲突问题也日趋尖锐、突出。在农区，白马鸡（CrossoptilonCrossoptilon）、野猪（SusScrofa）、猪獾（ArctonyxCollaris）、豪猪（HystrixHodgsoni）等野生动物啃食庄稼，导致农作物严重损毁、减产和无产。这样的情况持续多年后，很多村民被迫弃耕。在牧区，绝大多数牧民都遭遇过放养的牛羊被大型食肉目野生动物捕食的事件。此外，黑熊伤人、野猪攻击人等事件在当地也从未间断过。（二）阻碍当地群众的脱贫，甚至导致群众迅速返贫20世纪90年代，雅江县农区试点村村民自家土地上的收成不但能够满足自家食用，余粮还能拿到县城市场上去卖钱，而现在99%的村民吃粮、吃菜都要到县城去买。2010年起，雅江县环境保护和林业局（以下简称“环林局”）接到的各乡镇上报的野生动物肇事案件数量每年以20%的速度迅速增加。据2016年试点村受损情况推算，雅江县各乡镇农牧区每年野生动物肇事给群众造成的农牧财产损失总价不低于6000万元。随着农牧产品市场价格上涨，每年损失数额呈现递增趋势。（三）野生动物肇事问题的解决关乎社区稳定与生态保护工作的可持续开展长期以来，上述难题未能得到有效解决，导致雅江县广大农牧民群众对野生动物肇事的意见越来越大，该问题已成为当地各级政府和环林局最为棘手的事情之一。对于因人兽冲突而受害受损严重的农牧民，尽管环林局会从有限的经费预算中拨出部分资金用于补偿安抚，但其金额与群众的实际损失相去甚远。（四）取证难、成本高是野生动物肇事问题处理遭遇的“通病”野生动物肇事事件通常发生在经济落后、交通条件不便的偏远山区或保护区周边，因而在实际操作中，以环林部门为中心的报案、核查、赔付的工作会产生较高的人力和交通成本。此外，调查取证过程较难，存在时间上的滞后性，很难做到及时补偿，导致民众对政府也存在信任缺失问题。最终，造成受到财产或人身伤害的农牧民得不到足够的补偿，而环林部门又付出了高昂的人力、财力、物力的代价。四建立雅江县人兽冲突的野生动物肇事补偿机制（一）野生动物肇事补偿机制概述鉴于上述情况，在雅江县，由雅江县环林局、周边寺院、试点村三方共同出资成立了野生动物肇事专项补偿基金，专门用于补偿野生动物肇事给社区农牧民、农作物和家畜等造成的经济损失，缓解人兽冲突带来的矛盾。同时开展针对肇事物种的科研监测工作，以期找到当地野生动物肇事的根源与解决方案。该机制基于“低成本、高效率”解决野生动物肇事补偿中“定损难”的问题，选取了分别来自环林局、社区寺院和两个试点村的4名代表专员组成“野生动物肇事补偿”工作组，由工作组负责野生动物肇事补偿工作，工作内容包括：宣传防护、受理案件、现场勘查、测量、鉴定、损失统计、估算、通报、财务管理、补偿款发放、工作汇报、提议、村民意见反馈等。此外，借助藏传佛教在当地的影响力优势，邀请积极性高的寺院作为具有公信力的独立第三方参与其中，有力保障了项目初期工作的顺利开展。项目执行后期，在保留原有合作与管理模式的基础上，在2015年之后的牧区试点补偿项目中启用了林业站专员作为项目二级办案员与管理者，对合作伙伴中的社区寺院专员有所替换，由此形成了野生动物肇事案件的三级办案与管理方式：“环林局”+“林业站”+“护林员和村专员”（见图1）。各级具体工作内容如下。环林局：成立野生动物肇事专项工作办公室，全面负责本县辖区内的野生动物肇事工作。林业站：负责本乡的野生动物肇事办案工作。护林员：负责本社区（村或大队）的野生动物肇事办案工作。村专员：负责本村的野生动物肇事办案工作；由村民推选，林业局审核通过后，同时负责林业局指定的林管员工作。包村干部：负责了解本村情况，协助办案人员了解村子情况和相关数据。图1野生动物肇事案件的三级办案与管理方式（二）野生动物肇事补偿机制基本原则（1）仅对缴纳集资款的村民进行补偿。（2）仅对主动实施过防范措施的村民进行补偿。（3）仅对环林局、林业站、社区专员三方共同确认的有效案件进行补偿。（4）每年度对各专员工作能力、工作成效、群众认可度等内容进行考评。（5）赋予各村可根据实际情况在已有《“野生动物肇事补偿”基金管理办法》的基础上制定实施细则权限。（三）提高野生动物肇事补偿机制可行性（1）《“野生动物肇事补偿”基金管理办法》规范了补偿前提和要求，明确了补偿的权利与义务，鼓励有条件的保护前提下的补偿，倒逼村民把心思集中在积极主动开展野生动物肇事防护上，避免村民对补偿款产生过度依赖。（2）《“野生动物肇事补偿”基金管理办法》详细明确了具体办案流程，具有极好的可操作性，易于办案专员高效实操与进行争议处理。（3）随着野生动物肇事补偿工作的逐步开展，工作组建立起实地调查的基础数据库，有助于解决野生动物肇事案件损失量化难的问题。（4）藏传佛教中众生平等以及护生的宗教伦理观念，有助于形成社区共管。（5）基金中有部分资金是来自村民自己筹资，加强了村民对于基金的认同感和责任感，增强了社区的凝聚力。（6）村专员为各村村民民主选举产生，对专员工作有明确的规定与规范，各项工作本着民主、集中、公平、公正、公开的原则进行，让小的野生动物肇事问题在社区内部完成自我鉴定工作，极大地降低了基金运作成本，也让村民自愿参与基金的管理和监督。五人兽冲突的野生动物肇事补偿机制成效自2010年开始，雅江县环林局在热日村、唐足村两个村建立了野生动物肇事补偿机制，设立了补偿基金，制定并完善了管理办法，补偿了村民所遭受的野生动物肇事损失。该机制一直运作至今，取得了卓越成效，并促进了社区自我约束、自我管理，成为当下野生动物肇事补偿探索的重要案例。（一）开创由政府部门带动社会多方力量参与解决问题的新模式在本项目开始前的调研工作中，发现多个保护区、环林局均曾因资金无法持续和技术人员缺乏的问题而难以为继。因此，该项目伊始，执行团队就组织协调了多方力量共同参与其中，包括环林局、试点社区村民、社区寺院、社会公益机构（北京山水自然保护中心）、外部专家、外部志愿者和社会公众。在各方共同努力下，有效解决了上述两个问题，取得了良好效果。在以政府为主导、社区为主体、社会多元参与、合作共管的社区治理模式下，政府工作人员定期深入各农牧民家中了解具体情况，强化了相关政府部门的服务职能，赋予社区一定话语权，提升了社区成员的参与积极性，使该项目得以稳定持续。（二）开创了自下而上的互动参与式管理新思路得益于三级管理模式，该地基本上实现了“办案不出村，有争议不出乡”，降低了办案成本。此外，在国家现有编制下，借助现有编制的人力资源和固定资金补助的方式，解决了环林局办案人力不足、资金困难和“定损难”的问题。（三）成功启用本土资源，挖掘社区内部力量与有益元素社区农牧民作为野生动物肇事的直接受害人，其利益诉求是一致的，且熟悉社区各类具体情况，对野生动物肇事问题的产生、发展和解决方案，均有自己的认识和想法。因此，项目从社区内部发掘出村民认可的社区精英与能人作为代表专员，参与野生动物肇事补偿工作，由此充分调动村民参与的积极性，培养其主人翁意识。同时，各社区代表专员也是社区农牧民与环林局沟通的桥梁，可促进双方有效沟通，避免因信息不对等而产生误会。（四）助力国家生态文明建设并提供重要现实参考项目的核心思想是依靠群众、因地制宜、灵活运用，优势是“低成本、高效率”以及社区参与性强、简便易学、可操作性强，将生态文明建设真正地深入落实到社区经济、政治、文化、小社会的建设中来，形成良性循环。通过项目七年的试点，保护区周边的试点村从最初的2个扩大到7个，缴纳该补偿基金的农牧民已达到7个村154户795名。参加补偿基金的农牧民群众因保护当地野生动物导致自家农作物、家畜遭受野生动物肇事的损失，100%得到应有的经济补偿。野生动物肇事补偿三级管理模式不仅适用于雅江县，更是我国广大类似区域解决类似问题的重要参考。（五）野生动物肇事补偿基金使用情况八年间，雅江县试点村野生动物肇事补偿共完成462起，年度经费使用情况如表1所示。表1雅江县试点村2010～2017年野生动物肇事补偿经费使用情况年份北京山水自然保护中心（元）村民（元）寺院（元）社会企业（元）公众（元）补偿金专员补贴基金余额（元）2010400005142000——9100元/2村1500元/（年·3人）319142011200001718———10940元/2村1500元/（年·3人）411922012—4302———14730元/5村1600元/（年·5人）291642013—4260———15000元/5村1600元/（年·5人）168242014—4434—5000—14987元/5村3500元/（年·5人）77712015—农区3906——6400农区13737元/5村农区3600元/（年·7人）-4297牧区1264牧区5000元/2村牧区1300元/（年·4人）201650000农区3624——3063农区15801元/5村农区3600元/（年·7人）24679牧区1190牧区7700元/2村牧区1800元/（年·4人）201710000农区3595——500农区15903元/5村农区3800元/（年·7人）19031牧区1259牧区7700元/2村牧区1300元/（年·2人）|Excel下载表1雅江县试点村2010～2017年野生动物肇事补偿经费使用情况（六）社区农牧民对野生动物肇事补偿机制高度认可2014年3月11日至4月12日，野生动物肇事补偿项目组人员分别赴5个试点社区开展了前后为期12天的社区回访和关键信息人抽样访谈工作，同时继续进行项目宣传（见表2）。结果如图2、图3所示，试点村对项目各项评估指标满意度均在95%左右，唯独对补偿金额满意度相对较低，其原因在于试点补偿基金太少，补偿额度为村民实际损失的5%～10%，在接下来的工作中，争取稳定的资金来源是项目最为重要的工作内容。表2野生动物肇事补偿项目试点社区回访情况单位：户，份试点村名总户数参与户数有效问卷备注热日村242424试点5年唐足村252523试点5年麻郎措村392623试点3年塔日河村272724试点3年麻日河村202