深圳市积极应对人口老龄化中长期规划前期研究

深圳市积极应对人口老龄化中长期规划前期研究

一研究绪论（一）研究背景1.全国人口老龄化背景我国在决胜全面建成小康社会的新征程中正式开启了中国特色社会主义新时代。社会主义现代化建设受到人口状况、经济发展、资源禀赋等多种因素影响，其中最基础、最能动、最重要的影响因素是人口因素。人口因素既是社会经济发展的前提和保证，也是社会经济发展的目标和归宿。因此，全方位把握我国人口数量结构状况及未来发展趋势，并据此前瞻性、全局性地谋划未来人口和经济的基本格局，是地区乃至国家发展规划的重中之重。就当前我国的人口变动趋势而言，由于生育率的持续下降和平均预期寿命的不断延长，人口老龄化成为不容忽视且贯穿新时代社会建设的新国情。国家统计局数据显示，截至2018年年底，全国60岁以上老年人口达2.49亿，占总人口的17.9%，65岁及以上人口1.66亿，占总人口的11.9%。根据国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）预计[1]，到2020年我国60岁以上老年人口将进一步增加到2.55亿左右，占总人口的比重将提升至约17.8%。我国的老年抚养比也将达到约28%。根据《国家应对人口老龄化战略研究总报告》预测[2]，在2022～2036年，我国将进入人口老龄化的急速发展阶段，我国老年人口数量将增长近60%，将从2.68亿增加至4.23亿。在这一时期，我国的人口老龄化水平达到约29.1%。由此可见，我国人口老龄化具有规模体量大、发展速度快以及未富先老等不可复制的鲜明特征[3]，同时与工业化、城市化以及市场化进程相伴相随，与城乡差距、区域差距拉大相互叠加，与社会结构转型彼此交织，成为我国进入新时代后社会建设的现实背景，对社会经济发展产生了复杂的、全面的和长期的影响，人口老龄化影响的深远性和时间的紧迫性要求党和政府在积极应对人口老龄化的思路上做出改变，将应急性突击转变为整体性规划，深入了解和掌握我国老龄化的现状及规模、老年人养老需求以及老龄化的未来发展趋势，在社会经济发展长期规划中纳入对人口老龄化因素的考量。2.广东省人口老龄化背景根据《广东省统计年鉴》（2017），2017年度广东省65岁及以上人口总量为962万人，占总人口的8.62%，老年人口抚养比为11.62%。根据国际通用人口年龄构成类型划分，65岁及以上人口大于7%即为老龄化社会。由此可见，广东省已经步入老龄化社会。2017年，广东省迁移率达5.11%，相比2016年增加了3.52%。根据2010年人口普查数据，在跨省流动人口中，65岁及以上老人数为14.39万人，比2000年增长了1.85倍。总体上流入广东省的人口年龄结构较年轻，在一定程度上减缓了老龄化趋势，但随着家庭结构的日益小型化、家庭保障功能的日益弱化以及高龄、空巢、失能老年人数量的不断增多，广东省社会养老保障和养老服务的压力也在日益增大，这对广东省经济社会发展、公共服务、社会稳定及和谐都产生了深刻影响。对此，需要提前把握广东省人口老龄化的具体情况，做好前期研究，同时抓住劳动力资源相对丰富、总抚养比较低的人口变动战略机遇期，结合广东省区域发展规划，加快经济社会发展，推进政策改革和养老服务体系建设，为养老保障和相关社会服务体系的发展以及制度安排奠定良好的基础，及时有效解决当下人口老龄化引发的相关问题，同时为未来可能出现的各类问题做好准备，做到民生保障与经济建设“两手都要抓、两手都要硬”，实现广东省可持续发展。同时，处理好老龄化问题不仅是广东省加快实施创新驱动发展战略、坚持以人为本发展原则的重要前提，也是广东省建设粤港澳大湾区的必然要求。人口年龄结构呈老龄化的趋势已经成为大湾区建设中不可忽视的结构性矛盾，其所带来养老需求和消费结构的变化为广东省提供了发展的良好契机，有利于广东省逐步进行产业结构调整，优化重构创新链、价值链和消费链，通过创新驱动发展“银发经济”，促使经济资源更多地投入老年产品的开发生产。通过顺应老龄化发展趋势，变挑战为机遇，有利于构筑广东竞争新优势，保证改革发展成果更多更公平地惠及全省人民。因此，结合区域资源环境条件，深入、全面研究老龄化因素对粤港澳大湾区建设的影响，不仅体现了“以人为本”的理念，而且为建立合理的区域发展模式和构建和谐社会奠定了重要基础。3.深圳市人口老龄化背景在广东省全面进入老龄化社会的现实情况下，深圳市也同样面临着未备而老的挑战。根据2015年开展的全国1%人口抽样调查在深圳市得到的数据，2015年底，深圳市65岁及以上人口仅占总人口的3.37%，0～14岁人口与15～64岁人口所占的比例分别为13.40%与83.23%。人口结构年轻。但根据相关学者的测算结果，深圳将在2032年进入老龄社会，2043年成为超级老龄社会，整个转变过程仅需11年时间，比全国少20年。深圳进入老龄社会时间晚于全国30年，老龄化速度却远快于全国，如此剧烈而快速的人口转变和年龄结构变化使深圳市制定积极应对人口老龄化中长期规划迫在眉睫。另一方面，深圳社会转型带来的人口流动、抚养比上升、家庭规模小型化、非户籍老人养老等突出特征，使深圳市政府承担着更为沉重的养老负担。据统计，截至2015年末，深圳户籍人口354.99万人，占总人口的31.19%，户籍老人24万，只占老年人总数的1/4。受独生子女政策影响，大批年轻人落户深圳，跟随子女来深圳养老的老人持续增多。随迁老人的养老问题与来深工作子女的生活压力、工作状态息息相关，加上社保异地结算、城乡二元社保制度等壁垒，随迁老人的养老保障体系仍处于待完善状态，养老服务供给仍然不足。另外，随着经济社会的发展，老年群体日益分化，养老方式的需求也呈现多元化的趋势，而了解目前的福利需求以及预测未来的福利需求是做好福利规划工作的首要环节[4]。因此，为积极应对老龄化所带来的一系列问题，满足不同层次老年人口的客观养老需求，有必要提前对老龄化规划进行前期研究和深入调查，在掌握、了解老年总体服务需求以及现有社会福利状况和社会福利资源的基础上，提前做好物质、经济、医疗护理、日常照料等方面的规划工作，积极稳妥地推进规划实施。深圳市积极应对人口老龄化中长期规划，同时也是地区经济发展和社会发展计划、社会福利事业发展计划的重要组成部分，是顺应深圳城市定位和响应城市发展目标的政策实施依据。作为全面深化改革的先行先试者，深圳市始终以改革创新为立市之本、发展之机、活力之源，人口红利促发的城市发展转型是深圳城市总体规划和战略变迁的基础，人口老龄化是其中长期规划中不可忽视的基本市情。根据《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，未来五年内，深圳将通过“率先形成符合创新驱动发展要求的体制机制”，建成更高水平的国家自主创新示范区；通过“利用高端服务业促使优势传统产业实现转型升级”，实现发展方式的根本性转变，并努力成为国内重要的生产要素配置中心、全国性经济中心和粤港澳大湾区的战略枢纽城市。这些目标的实现，离不开和谐积极的社会环境。深圳市制定并实施人口老龄化中长期规划，是发展深圳市老年社会福利工作的重要举措，是贯彻落实“以民为本”执政理念的表现，是合理配置和有效利用社会资源的必然要求，也是市政府对老龄化政策与服务进行宏观规划和调控的重要手段，其根本目标是缩小老龄化需求和福利资源供给之间的差距，以建成更高质量的民生幸福城市，实现全体市民共建共享、包容发展，使群众对美好生活的向往不断变成现实，为人民群众设立稳定的未来预期，为个人的奋斗注入希望与动力，最终达到社会与经济互促共进的双赢局面。（二）研究目的与意义通过前期研究制定深圳积极应对老龄化中长期规划，充分体现了决策的科学性和民主性，有利于规划更加切合深圳实际、总结深圳经验、提出深圳战略。本研究的主要目的在于：在全面把握深圳老龄化现状的基础上，预测深圳老龄化未来发展趋势，总结提炼深圳已有的养老模式，结合目前深圳老龄化所面对的机遇与挑战，提出深圳积极应对人口老龄化中长期规划的路径。具体目的如下。1.全面了解深圳市人口老龄化现状及未来发展趋势基于深圳人口规划目标和历年人口统计数据，充分考虑人口老龄化和人口流动因素，建立模型，对深圳2020～2050年人口规模和结构进行预测，基于预测结果对深圳未来人口老龄化的特征及对经济社会发展的影响进行分析。在分析和把握深圳人口老龄化面临的形势下，从理论上归纳深圳积极应对人口老龄化的内涵界定与核心理念。2.进一步明确深圳市积极应对人口老龄化的机遇与挑战结合调研充分梳理深圳积极应对人口老龄化的已有成就和成功模式，围绕经济发展、政策目标、基础设施建设等方面明确深圳市推进老龄事业和养老体系建设中面临的机遇与挑战。3.前瞻性提出推进深圳市积极应对人口老龄化中长期规划的战略路径根据研究分析提出具有前瞻性、针对性、建设性、可操作性的推进深圳市积极应对老龄化的战略思路与政策建议，包括加快推出适合深圳特点的兼容流动人口的均等化养老制度；建立科学完备的以居家为主、机构为辅的多元养老服务体系；大力发展智慧养老。图1本报告的研究目的与意义示意图（三）研究方法本研究基于政府信息门户网站、文献资料数据库、人口统计数据、微观调查数据等资料，以社会学、人口学、老年学、政策分析等相关学科理论为基础，综合采用定量分析和定性分析相结合的方法展开。图2本报告的研究方法示意图1.文献法通过检索国内外相关政府网站、国内外期刊全文数据库（期刊、博硕士论文、报纸、会议论文、专利数据库），归纳总结国内外积极应对人口老龄化的前瞻性举措。围绕养老制度的总体规划、养老服务体系的构建以及社区居家养老的经验等方面为深圳老龄政策规划提供借鉴与思路。2.实证研究法定量研究部分：通过建立模型，对2020～2050年深圳人口规模和结构进行预测，基于预测结果，结合联合国、世界卫生组织以及发达国家应对老龄化的理念与政策举措等相关文献资料，总结提炼出深圳老龄化发展变化的趋势特点。实地调研部分：调研深圳各区养老模式，以罗湖模式、福田模式作为突出代表，总结深圳市积极应对人口老龄化的主要进展。同时通过半结构式访谈法，了解深圳户籍及非户籍老年人养老的客观需求，了解深圳市老龄福利服务资源及相关老年政策，结合调研资料，总结深圳应对老龄化的机遇与挑战。3.专家论证法在全国范围内选择研究老龄化的专家5名，深圳市政府负责老龄化工作的领导干部5名，共计10名，作为论证专家，采取成果论证会的方式，对深圳市积极应对人口老龄化中长期规划前期研究调查报告初稿和终稿举行两次专家论证。4.质量控制法调查人员培训：调查人员应熟悉调查目的和意义、指标含义及调查主要内容，了解可能导致调查质量问题的情况，掌握解决问题的方法。资料的整理遵循标准化、准确性原则，建立统一数据库。（四）研究思路与框架本研究的思路立意在于“立足当前、筹划未来”。首先，“立足当前”是指立足目前深圳的人口老龄化现状和养老服务供需现状，深度剖析老龄化对于深圳经济社会发展的影响，总结已有成功经验，直面老龄化挑战。其次，“筹划未来”是指在国内外老龄化政策的经验与启示下，结合深圳老龄化未来发展趋势和深圳城市总体规划，提出深圳市积极应对人口老龄化中长期规划的战略路径。围绕这一研究主旨，本报告的框架将分为六个部分：第一部分为研究背景、目的与意义，在国家、广东和深圳的宏观背景与政策推进下，总结开展深圳市应对老龄化中长期规划前期研究的意义；第二部分为深圳老龄化现状及未来趋势预测；第三、第四部分分别为深圳市积极应对人口老龄化的主要进展和深圳市积极应对人口老龄化的机遇与挑战，通过文献回顾、实证研究等方法，从资源配置、财政投入、社会参与等方面总结深圳经验，同时分析老龄化的深层次影响；第五部分是经验借鉴与启示，本部分将梳理日本、美国、典型欧洲国家（英国、德国、瑞典、丹麦）等国家，以及上海、长春等国内其他城市积极应对人口老龄化的有益做法，为深圳的借鉴与启示进行对标；第六部分是关于深圳市推进老龄化中长期规划的思路与政策建议，在提炼深圳模式的基础上，提出国家、省、市等各个层面的相关制度优化的方案建议。图3本报告的研究思路与框架示意图二深圳人口老龄化的未来趋势与应对理念（一）深圳人口老龄化的未来趋势1.老年人口数量持续增长2018年，深圳市常住老年人口数量为45.28万，未来十年左右，老年人口数量增长的速度会经历一个从加速到放缓的过程。根据深圳市常住老年人口数量增长预测图（见图4），在2028～2029年，深圳市常住人口中老年人口的数量会达到当前数量的两倍左右。在2030年，深圳市常住人口中的老年人口将进入一个长达7年的高速增长期。在低人口预测方案中，预计在2030～2037年间，深圳市常住人口中老年人口数量平均每年将保持9.39%的增长速度，在2037年深圳市常住人口中老年人口数量将达到2018年数量的4.43倍。此后，老年人口数量的增速会稍微放缓，但增速仍然会保持在平均每年6%以上的水平。在2050年，深圳市常住人口中老年人口数量将达到2018年数量的9.59倍，依据中、高方案预测的结果则分别为9.49倍与9.37倍。图4深圳市常住老年人口数量增长预测（2020～2050年）2.少儿人口与劳动力人口数量先增后减根据深圳市少儿与劳动力常住人口数量增长预测图（见图5），未来一定时期内深圳市常住少儿人口与劳动力人口的数量仍然会保持增长的态势，但在增长达到极限后，两类人口的数量将进入快速下降时期。根据预测，常住少儿人口的数量最早可能在2026年率先达到峰值的239.2万。在2037年，常住少儿人口的数量将下降至与2017年相当的水平。以高方案为例，下降趋势最晚将在2032年前后开始。依据这一方案的预测，此时少儿人口的数量将达到301万，但此后不到10年的时间，少儿人口数量就将减少100万，在2041年少儿人口数量就会减少至197万。常住劳动力人口数量的增长将比少儿人口持续的时间稍长。中、高方案预测在2038～2040年左右劳动力人口才将达到峰值。但此后的下降速度更快，在2050年，深圳市常住劳动力人口数量与当前常住劳动力人口数量相近甚至更低。图5深圳市少儿（0～14岁）与劳动力（15～64岁）常住人口数量增长预测（2020～2050年）3.“断崖式”老龄危机凸显根据深圳市常住人口老龄化水平预测图（见图6），深圳市将在2030年前后进入老龄化社会，依据低方案的预测，在这一年的深圳市常住人口中，65岁及以上的人口数量将占到总人口数的7.28%。在中、高方案中的深圳市常住人口中，65岁及以上的人口在总人口数中的占比分别会在2031年与2032年达到7%以上。结合之前的预测，深圳市老年人口数量的快速增加与少儿人口、劳动力人口开始下降基本在同一时期，因此，深圳市在进入老龄化社会后，老龄化的水平快速提高。在此后仅十年左右，深圳市老龄化水平就将达到14%以上。在2050年，深圳市老龄化水平预计在24%～29%。快速提高的老龄化水平将使深圳面临断崖式的老龄化危机。图6深圳市常住人口老龄化水平预测（2020～2050年）（二）国际社会从健康老龄化到积极老龄化的理念转变2002年1月，世界卫生组织健康发展中心出版的《积极老龄化：从论证到行动》对积极老龄化的概念与内涵进行了细致的解读。[5]同年，在联合国召开的第二次老龄问题世界大会中提出的《马德里老龄问题国际行动计划》明确了“老年人和发展、促进老年人的健康和福祉、确保建立有利的支助性环境”三个与积极老龄化内涵相对应的优先安排。根据这三个优先安排以及“实施情况和后续行动”提出的“行动建议”来指导政策制定和项目发展，为各种组织及团体提供了促进老年人福利和及时调整人口结构、社会变化的方向和标准，其政策支持内容包括以下几个方面：充分的社会参与，提高老年人生存质量，重视老年人的生产力，确保老年人支助系统的可持续发展，将老龄问题纳入社会和经济的发展议程，各国政府应在老龄化问题中发挥领导作用。由此，国家和社会应对人口老龄化的理念由健康老龄化转为积极老龄化。这一转变具有重要意义，不仅在老龄理论上突破了健康中心观，而且在政策框架上有着更为丰富的发展性内涵，此外，行动计划也尤为强调社会参与和权利保障。2016年发布的《关于老龄化与健康的全球战略与行动计划》[6]进一步提出建立一个使所有人能长寿健康地生活的框架。该战略设立了五个目标：呼吁所有国家积极参与行动，建立对老年人友好的环境，改善健康系统以适应老年人的需要，建立持续平等的长期照护系统以及完善健康老年化的标准，监测、研究并促使老年人参与老年政策的制定。报告中强调，在住房、室外环境、建筑环境、交通、社会环境、社区支持和健康服务等方面建立老年友好社区（age-friendlycommunities）以保证愿意在社区养老的老人能够在社区养老。[7]世界卫生组织全球关爱老人城市和社区网络已在33个国家的287个社区建立老年友好社区。此外，该报告认为老年健康状况是生命历程中健康状况的积累并受生命历程中社会经济状况的持续影响，所以促进健康老龄化的行动可以在任何年龄阶段实施并需要多个部门在多个层次共同行动。健康和社会经济因素影响的积累也使老年群体内部存在不平等现象，因而老年政策的另一重要目标是消除老年群体内部的不平等，特别是健康的不平等。世界卫生组织指出当前卫生系统的一个主要问题是医疗需求与长期照护系统是相互独立的。这难以满足老年人长期而复杂的卫生需求并难以促进老年人功能的发挥。因而世界卫生组织提出发展以社区为基础、基于老年人需求并与长期照护系统有效结合的综合照护（integratedcare）。不同于传统医疗服务，综合照护关注老年人功能发挥的最大化而不仅仅是疾病治疗，通过实施个案管理评估老年人个体需求，并支持老年人自我健康和照护管理。建立照顾计划以及促进不同学科和不同层次医疗服务的综合照护合作可以预防、减缓甚至逆转老年人内在能力的衰退并在内在能力衰退不可避免时最大化老年人的功能发挥。（三）深圳人口老龄化的应对理念积极应对人口老龄化的挑战要以“准备积极”为理念，以“目标积极”为指引，以“主体积极”为手段，综合发力。概括而言，应当秉持这样的理念：“提前应对、有备安老；化弊为利、边老边富；统筹力量、多元共治”。1.提前应对、有备安老传统人口经济理论认为，我国人口老龄化水平的快速提高使我国面临着“未富先老”的不利局面。在我国仍是发展中国家、发展阶段仍处于社会主义初级阶段的时期，就要应对老龄化社会带来的问题。但聚焦深圳地区，本市经济发展水平较高，属于全国领先水平，当地居民经济条件也相对较好，同时，深圳的人口结构仍然相对年轻。深圳当下并非“未富先老”，而属于“已富未老”，年轻化的人口结构与良好的经济基础为深圳积极应对老龄问题提供了坚实的后盾。但是深圳市面临的老龄化压力同样严重。根据人口预测，深圳市将在2027年进入老龄社会，并在其后老龄化水平迅速提高。与北京、上海、广州等大城市相比，深圳进入老龄化较晚，但老龄化速度更快。届时，如果仍然未能做好应对老龄化的充分准备，深圳市将出现养老保障制度缺位严重、养老服务体制发展滞后、养老服务市场供给不足的被动局面。现在正是应对人口老龄化的关键窗口期：一方面，深圳不仅经济水平较高，在养老保险、医疗保险中也有相对充裕的结余；另一方面，国家层面对老龄化问题更加重视，相关政策体系也得以完善，深圳更是被选作养老模式探索的试点城市，一系列的政策红利对深圳未雨绸缪、提前应对老龄化的到来具有积极的作用。2.化弊为利、边老边富在快速老龄化到来前，要明确既要养老又要增长的双重战略目标。在人口结构的老龄化过程中，挑战与机遇并存。从老年群体自身来看，老龄群体为社会带来新的“人口红利”。老龄人口得益于生存时间的优势，积累了大量的经验，具备丰富的人力资本，在促进社会发展中有独特作用。在深圳市开展的“银龄行动”中，老年志愿者组成医疗保健组、教学博导组、科技项目组，在民办中小幼学校、科技中小微企业等领域开展了大量的援助活动。在2016年年末，深圳市老年志愿服务队的数量已经达到794支，志愿者数量超过3万。老年群体已经成为建设深圳的重要力量。从对产业的影响来看，人口结构的老龄化会引起产业波动式变化，引导新产业发展，要避免陷入老龄化社会沉重的财政负担，保持深圳市经济水平持续稳定提高。此时正是布局产业的关键时期，如何形成与人口老龄化相协调的新的产业链条，保证市场活力有增无减，使“银发经济”成为深圳未来经济发展的新动力之一，是深圳长期发展必须考量的问题。3.统筹力量、多元共治深圳市应对老龄化问题的工作形态依然是以政策为中心、以政府行政管理为基础，不同职能部门分块承担责任。因此，当前的深圳老龄化工作仍然呈现分散、分片多点管理的状态。随着深圳市机构工作改革的推进，深圳市组建市卫生健康委员会接管市老龄工作委员会办公室的职责，领导当地老龄工作。在市卫生健康委员会主要负责的情况下，市财政局、市人力资源与社会保障局、市城市更新和土地整备局等政府部门在积极应对老龄化的问题上也有各自的权责。尽管当前深圳市的老龄工作有明确的领导机构，但各部门间的协作仍然不足。此外，社会力量在老龄工作中发挥的力量也十分有限。养老服务市场还缺乏细分的政策规范、民众对民营养老服务机构认可度较低等原因都阻碍了社会资源进入深圳以形成应对老龄化的工作体系。这就需要在深圳市政府“建制度、保基础、严监管”的同时，调动多方积极性，有效发挥市场、社会、家庭和个人的作用，形成多方合力。在深圳市老龄工作的现实要求下，要实现积极应对老龄化，需要深圳市政府统筹力量，通过综合安排，使政府、市场、社会家庭和个人每个主体都能够积极参与到应对老龄化的行动中来，建设共同参与的多元共治格局。三深圳积极应对人口老龄化的主要进展深圳市在老龄城市建设上，积极应对、勇于创新、努力探索，各区域自行探索，在自己的区域情况基础上因地制宜，发展出适合自己的一套发展模式，取得突出的进展，努力建设成为“老龄友好”的“宜居深圳”“平等深圳”“健康深圳”“友好深圳”“创新深圳”。（一）建设老龄友好之“宜居深圳”1.环境质量总体保持良好水平深圳市于2018年4月出台《2018年“深圳蓝”可持续行动计划》，市政府在“绿水青山就是金山银山”的指导理念下大力推动生态文明体制改革，通过全面落实习近平新时代生态文明建设思想以及各级生态保护决策部署，环境管理不断加强，环境质量得到改善。2018年深圳市全市环境空气中的二氧化硫、臭氧、细颗粒物（PM2.5）等各项指标水平均达到国家二级标准，环境质量优良率达94.5%；水环境质量总体呈改善趋势，全市主要饮用水源水质达标率100%；城市辐射监测站点数据显示，全市辐射环境水平保持安全。[8]在社会各界的共同努力下，深圳向建成美好生态环境的宏伟目标跨进了一大步，也为下一步将深圳打造成老龄宜居的环境友好型城市奠定了良好的基础。2.城市设施无障碍建设和改造稳步推进截至2018年，深圳全市范围内快速路、主干路、次干路三类主要道路，满足城市居民公共活动和交往需求的重要公共空间场所以及包括办公建筑、商业建筑、科教文卫建筑在内的市区级公共建筑等无障碍环境建设严格执行无障碍设计的国家级标准和要求，各大机场、口岸、车站等人流量大、流通性强的承担重要交通功能的门户地区基本完成无障碍设施的系统化建设和改造工作，且即将在此基础上全面开展深圳全市范围内的无障碍环境建设。公共场所在大力开展无障碍系统化建设的同时，住宅区的无障碍设施建设和改造工作也在稳步推进，新小区无障碍设施建设率达100%、老旧小区无障碍设施改造卓有成效，预计在未来10年时间内形成以全市范围为主体的公共设施、公共交通、信息三者无障碍建设的完善管理体系。[9]全力推进城市无障碍化，不仅为老年人、残疾人等弱势群体谋福祉，更有利于进一步提升城市宜居水平，打造一个温暖、包容、有爱的深圳。3.宜居社区建设初获成效一是老年宜居社区建设立法先行。相关政策条例不仅对居住环境建设、安全体系管理等社区硬件方面做了严格规定，也对社区服务水平、尊老氛围营造、支持网络构建等社区软件方面提出明确要求，通过采取多元化、多层次措施助力开展规范化老龄工作，进而打造宜居宜老社区。《深圳市人口与社会事业发展“十三五”规划》[10]强调深入开展“老年宜居社区”等老龄服务项目和创建评比活动，2016获评“广东省五星级宜居社区”的八个社区通过不断探索社区建设之路打造宜居社区典范样本，这些广受赞誉的社区既有环境优美、服务完善等共同点，又有属于自己的独特建设路线和社区特色，例如宝安区新安街道海裕社区以独创的“1+N”党群服务模式闻名，龙岗区龙城街道紫微社区则因“社工+义工+社区社会组织”的“双工一社”联动模式而备受关注。二是宜居社区建设稳步推进。《深圳市宜居社区建设工作方案》发布后，全市按照工作方案总体部署在全面启动宜居社区建设的指导思路下分区分阶段实施并稳步推进。通过建设宜居社区全面提高社区的居住水平，不仅是提高城市化发展水平的必要一步，也是推进社会发展建设的重点要求。在“三大原则”和“五大方法”的指导下，深圳市社区的宜居水平大大提高，其中“五大方法”下又有各自标准化、规范化的评价指标和体系。通过政府、社会、居民的共同努力，深圳市各社区在生态环境、社区服务等方面的差距明显缩小，总体宜居比例保持在60%以上（见图7）。图7深圳市宜居社区建设“三大原则”和“五大方法”（二）建设老龄友好之“平等深圳”1.健全制度设计，确保公平公正第一，健全入住轮候制度。推动深圳积极建立和完善公办养老机构的入院等候制度，同时采用入住名单在线处理的方式，最大限度地保障公共养老机构轮候制度的公平性和公开性。第二，推进服务价格透明。深圳市要求养老服务机构对所提供的服务进行明码标价，开展价格公开透明的养老服务。第三，建立评估公示制度。深圳市建立和完善了养老机构服务要求和服务标准评价制度，定期对养老机构进行评价并公布结果，为机构创造透明、开放的外部市场环境。第四，推动人事制度改革。深圳大力推动公立医院人事制度改革，同时选择有代表性和新建的公立医院进行按岗聘用、以岗定薪、同岗同酬的改革试点工作。第五，增加公立医院投入。市政府通过向公立医院提供基本建设经费、开办经费、政策性减收和增支等多种途径，促进公立医院收入的增加，有效地降低了公立医院的医疗费用，确保了公立医院的公益性质。2.完善老龄服务，共享发展成果第一，提升老年人福利水平，分享经济和社会发展成果。深圳市对65岁及以上的老年人实行免费体检和健康评估，提高老年人的健康状况；同时由市政府出资为本市户籍80周岁以上的高龄老人发放高龄津贴。第二，关注老年人切实需求，确保老年人就医便利。医疗需求是老年人最重要、最根本的需求之一，深圳市努力确保所有的市级公立医院为老年人提供就医绿色通道，并通过社区首次就诊、转移就诊以及医疗和护理机制相结合的方式，为老年人在就诊、检查、治疗和住院期间提供便利。第三，推进“银龄行动”，鼓励老人积极参加社会活动。推动向老人开放各类公共场所，鼓励和引导老年人建立各种类型的老年社会组织，积极发挥老年人的优势，倡导开展老年社会志愿服务，鼓励老年人在社会参与中实现老年价值。第四，实行“幸福老人计划”，丰富老年人精神文化活动。深圳市提出要建立健全老年人继续教育制度，鼓励建立老年大学和老年人电视节目、出版老年人书刊等途径为老年人参加学习、教育、文化、娱乐活动提供必要条件，丰富老年人精神文化活动。第五，提供再就业岗位，鼓励老有所用。大力开发适合老年人身体状况和体现老年人价值的再就业岗位，鼓励开展老年人再就业信息咨询和技能培训服务。3.关注特殊群体，体现社会公平第一，关注“三无”“三失”等困难老人。深圳市为本市户籍60周岁以上的“三无”“三失”等困难老人发放一定数额的居家养老服务补贴；同时，在深圳市探索建立以“三无”“三失”等困难老人群体为主要服务对象的养老护理院，优先保障困难群体的入住和照护需求。第二，关注独居老人和失智老人。通过网络虚拟信息技术，为失智老人提供定位以防走失和开展及时救助服务，为独居老年人提供积极情绪关怀活动及紧急安全援助服务。第三，关注计划生育家庭和失独老人。推行独生子女家庭保险保障计划，探索失独老人保险保障新模式，照顾计划生育特殊家庭，妥善解决失独家庭在生活护理、保障养老、重病治疗、日常生活和心理慰藉等方面的困难。4.打破户籍限制，促进地区平等一方面，确保流动人口的健康卫生权益。深圳市作为中国人口大量流入地区，在保障流动人口健康卫生权益方面，面临较大压力，全市致力于推动外来流动人口基本公共卫生服务均等化，推动实现流动人口医保异地就医的实时结算，提高统筹水平，完善覆盖外来人口的医疗救助制度。同时在本市范围内实行无户籍及居住地限制的“银龄安康行动”，城市60周岁及以上的老年人可自费加入意外伤害保险。另一方面，推动医疗资源均衡布局。深圳市在增加全市医院、床位、医生、护士等医疗资源总量的同时，也推进原深圳特区外新建医院的选址和投入使用，增加原特区外市属公立医院的数量，逐步改善优质医疗卫生资源区域分布不均的现状。（三）建设老龄友好之“健康深圳”2015年，召开了中共十五届五中全会，将“健康中国”作为国家发展战略；2016年，政府又发布具体的规划纲要，对中国健康事业发展方向、发展内容等做出明确规划，勾画了我国卫生事业发展的蓝图。深圳市作为改革前沿阵地，在健康中国战略的引领下，发展出具有深圳特色的“健康深圳”模式；2016年，《深圳市卫生与健康“十三五”规划》发布并正式实施，为“健康深圳”建设提供了具体的行动指南。健康中国战略从医药卫生体制、医疗保障体系、医疗服务体系、公共卫生服务、妇幼卫生保健及生育服务、促进中医药传承与发展、全民健身、食品药品安全等方面对中国健康事业做出具体部署。在国家战略的引领以及国家政策的支持下，深圳围绕市民健康素质、公共卫生服务、医疗卫生服务、健康管理、健康产业等五个领域展开健康深圳建设（见图8）。图8健康深圳建设与管理示意图健康深圳建设围绕以上五个方面，根据深圳本土特点，制定相关规定，开展具有针对性的特色活动，从而推动了“健康人群、健康服务、健康社会”的形成（见图9）。图9“健康深圳”建设成效示意图第一，市民健康素质：首先，健康素养是指利用社会信息、促进自身健康的能力，它同时也是衡量居民健康水平的重要维度。为了提升居民的健康水平，加强健康素养，深圳出台了《深圳经济特区健康促进条例》，推动学校、医院、社区、城区、单位等主体形成健康教育网络，使健康生活的理念深入每一位居民心中，并在生活中能够积极主动采取健康的生活方式，最终使健康文化融入社会文化。除了健康教育的形式，深圳积极开展健康促进活动，使居民参与到健康行为实践中，增进健康意识。通过以上方式推动深圳健康城市建设，使市民健康素养得以提升。其次，随着健康促进运动的开展，居民的健康素养得到很大程度的提升，各个健康指标均呈现向好的趋势，主要表现在居民平均预期寿命与死亡率的变化上。自健康深圳建设以来，深圳居民预期寿命提升，死亡率有所下降。居民健康指标的持续向好与健康素质的提升为深圳积极应对老龄化创造了良好的环境。第二，公共卫生服务：公共卫生服务更侧重于疾病预防。为实现这一目标，首先，深圳实施了“三位一体”的重大疾病防控机制，“三位”指的是具有专业性质的公共卫生机构、综合和专科医院、以社康中心为代表的基层医疗卫生机构，同时，实施了慢性病综合防控战略；其次，深圳进一步推动公共卫生资源的均衡发展，使基层医疗机构也能够获得更多的优质医疗资源，同时，不断提升基层医疗机构的公共卫生服务能力，最终实现公共卫生服务在不同层次医疗机构的均等化。在此政策背景下，作为医联体建设典型代表的“罗湖模式”[11]形成。此外，深圳重视发展中医药领域，建设中医治未病体系，实施推进“治未病”工程，发挥中医药在健康领域的作用，推动其服务能力不断提升。第三，医疗卫生服务：医疗服务被认为是由医院里具有专业能力的工作人员提供的一种以医学技术为基本服务手段的针对一定社会人群的健康服务。健康深圳建设过程中，针对医疗卫生服务，深圳注重“质”和“量”的双重提升，扩大医疗资源投入，一方面重视保证医疗资源的质量，另一方面注重加强医疗领域工作人员的服务能力。对此，深圳加强了国内外医疗机构的交流，吸取国外医疗发展的积极经验，提高深圳市医疗领域工作人员的专业水平。同时，根据深圳发展特色，发展“分级诊疗制度”，通过提升基层医疗机构相关服务的能力，最终实现医疗资源的优化利用。第四，健康管理：在健康深圳建设过程中，深圳市注重“健康管理”的发展。充分利用现代信息技术，将互联网平台与医疗领域充分结合，建立居民健康档案，加强健康风险因素评估，完善居民健康监测体系，实现居民健康的信息化管理。同时，深圳重点关注处于健康风险下的特殊人群，加强对该部分群体的健康管理，尤其关注老年人和慢性病患者的健康管理。在老年人健康管理方面，心理健康是其重点关注的内容，首先，积极开展与心理健康相关的服务，保障老年人健康权益；其次，推动居家长期照护服务发展，推进医疗与养老结合，实现健康老龄化。第五，健康产业：在健康产业发展过程中，深圳注重激发社会主体活力，促使多元主体参与到健康产业中，推进健康深圳建设主体多元化，吸纳社会资金并孵化社会组织参与到健康设施建设中，如鼓励社会力量开办与健康促进、健康教育等内容相关的服务机构。深圳在政策鼓励下，社会优质资源逐渐被引入健康产业建设中，福保社区颐康之家、园岭八角楼托养中心等机构的建设，均是深圳公开引入社会优质养老运营资源的实际体现，万科公办养老PPP模式的建立，则是政府与社会资本合作的例证。（四）建设老龄友好之“友好深圳”1.进行“老化”改造，建设宜居城市第一，公共空间和建筑无障碍化。深圳市严格执行相关规定，进行了全方位的无障碍设施改造，不再局限于城市的表面地区诸如机场、大型车站等，而是深入居民小区、公路、公交站等城市内部场所。第二，交通出行便利化。一方面，深圳市严格执行行人过街设施的标准，重点进行了公共交通的无障碍化改造，交通设施的建设充分考虑了都市的无障碍化标准。另一方面，对老年人实施优待政策，例如深圳市户籍老年人口可以申请办理《深圳市敬老优待证》，非户籍老年人口可以申请办理《深圳市暂住老年人免费乘车证》，免费乘坐全市所有公共交通工具，以方便老年人出行。第三，住房设施适老化。一方面，深圳市鼓励新建住宅按照住建部最新颁布的“居住设计标准”进行建造，满足老年人对安全和舒适住房的需求；另一方面，深圳市努力探索社会力量对现有住宅的适老化改造，例如参与安装老年人住宅的无障碍设施，深圳市多个小区居委会都联合第三方社会服务机构为老年人量身定制住宅无障碍改造方案并实施。第四，养老设施主流化。深圳市城市规划注重保障养老设施用地。[12]例如，2017年深圳市出台了养老设施建设的专项规划，规定到2020年全市总共要建立70处养老机构，使用新增或现有土地建设养老设施，鼓励相关部门和社会力量通过老城改造的方式更新配套养老设施；另外，在发展机构养老的同时，鼓励社区进行老龄化设施安装或对现有设施进行改造，新建小区必须同时进行养老设施的规划建设，老旧小区推进养老设施的改造和完善，着力打造“都市养老”的舒适模式。2.完善保险体系，确保“老有所依”第一，完善养老保险制度、老龄补贴制度。深圳市目前建立了包括高龄津贴、居家养老补贴、退休独生子女父母补贴等多项补贴政策在内的老龄津贴制度。另外，深圳市的商业养老保险计划也在加快推进，鼓励商业保险产品和企业或职业年金制度相衔接，构建多层次的养老保障模式，保障老年居民的基本生活。第二，改进医疗保险体系。一方面，深圳市在考察居民投保需求的基础上，民政局、老龄办和中国人寿共同展开了“银铃安康行动”计划，全面落实老年人的意外伤害保险项目，广受居民好评。另一方面，深圳市逐步将随迁老人纳入医疗保险体系，2018年3月开始实施的《社会医疗保险办法》规定，凡是达到法定退休年龄后移居深圳且在全国其他地区没有任何社会保险的人可以参加综合医疗保险。第三，准备建立长期护理保险制度。从2018年开始，深圳市已经开始了建立长期护理保险制度的准备工作，包括调研、出台制度框架和相关政策文件。深圳市预计在2020年1月正式组织推行长期护理保险制度，减轻失能老人的经济和养老负担。3.发展社会服务，确保“老有所养”第一，加强分级诊疗建设，促进医疗服务可及化。一方面，深圳市着力推进老年医学服务体系建设，在多个公立医院推进老年病科室建设，例如市人民医院引进老年医学的“国家队”，开展和推进老年人慢性病的临床诊疗；另一方面，深圳市着力推进基层医疗服务发展，推广“罗湖模式”，构建贯穿老年生命周期的全方位医疗服务链条，力求使老年人得到个性化和规范化的健康管理服务。第二，建立健全基本养老服务体系，促进养老服务人性化。全方位发展居家、社区和机构养老三种养老服务模式，依托智慧城市对养老服务资源进行整合，建立健全全市老年人的服务系统；发展老年服务事业和产业，完善独居老人、失智老人、失独老人等弱势老年群体的服务体系，为老年人提供及时性的、个性化的服务，构建以人为本的养老服务模式。第三，鼓励社会力量参与，促进文化体育服务多样化。建设网络化养老平台，开展“幸福老人计划”项目。为社区中的老年人提供生活、学习等各方面的信息服务。另外，深圳市通过政府购买服务的方式，扶持以老年人为服务对象的社会服务机构，鼓励它们开展符合老年人需求的老年文体活动；同时，老年人也可以加入相关社团组织，发挥余热，参与和谐社会的建设。4.鼓励社会参与，促进社会尊重一方面，鼓励老年再就业，促进积极老龄化。深圳市通过多种方式促进老年人的社会参与，例如鼓励老年人成立或参加社会组织，组织开展老年人传授经验关怀青少年或低龄老人服务高龄老人的互助服务等活动；另外，也可以鼓励老年人加入社区巡逻队等自发组织中，在推进社区建设、维护社区稳定等方面发挥自己的余热。另一方面，倡导现代化的养老观念，营造一个孝敬老人的社会环境。深圳市在鼓励老年人参与社会生活的同时，广泛宣传尊老、爱老的传统美德，教育全体市民关爱老人；树立孝老、敬老的典型模范，接纳、尊重、爱护老年群体。（五）建设老龄友好之“创新深圳”1.医疗服务创新——罗湖模式作为中国首批公立医院改革试点城市，深圳早在2012年就开始了医疗、医药和医疗保险综合改革模式的探索，致力于调整办医方向、协调医疗机构间的关系等，真正以服务群众、解决群众看病问题为目的。而近年来出现的“罗湖模式”便是深圳7年医改中，最具创新性、效果最突出的探索成果，该模式的创新内容共分为三个部分：一是在办医方向上的创新，医院将“侧重医疗”改为“侧重健康管理”；二是医疗保险支付方式的创新，从“疾病保障”到“健康保障”；三是就医模式的创新，加强居民去社康中心就医的意愿。第一，办医方向的创新。在“罗湖模式”中，本区内的公立医院与社区康复中心不再各自为政，而是建立一个拥有唯一法人的、高度一体化的医疗共同体，即罗湖医院集团。该共同体在实现罗湖区内“人员编制、运行管理、医疗服务”三方位的一体化同时，还将区域内的各种医疗资源“合并同类项”，合并后建立的资源有以下6种：放射成像、医学检测、社会健康管理、消毒供应、物流和健康管理、资源共享站，真正实现了社区检测结果的相互承认和医疗资源的交流。这既减少了患者看病时多次检测的烦恼，也节省了医院的资源。除此之外，通过该模式，公立医院与社区康复中心之间的关系以及各自的功能定位都被再次调整与明确：医院逐步转向危重病、疑难杂症和教学研究的诊断和治疗；作为医院的补充，社区康复中心则负责诊疗常见多发病、公共卫生服务和预防保健等功能。第二，医保支付模式的创新。改革后的模式概括而言，就是“总额管理、结余奖励”：以罗湖区内所有的签约居民为对象，将上一年度的基本医保大病统筹基金和地方补充医疗保险基金支付总额，加上本年度全市医保支出平均增长比率值，全部打包给医院集团，且若在年终清算时有结余，就用作集团内部的奖励，切实提高了医疗人员的工资与福利水平。第三，就医模式的创新。该创新是以将罗湖区内原本的社区门诊转型为健康服务中心，加大本来效益较差的健康服务中心的投资和宣传力度来实现的。与此同时，针对一些社康中心由于基础建设而无法拍片或者做B超检查的问题，医院集团会定期地将放射影像诊断车开入这些社区，为这些社区居民做检测、检查。此外，在一体化的运营结构下，公立医院与社区康复中心成为医疗共同体，通过医院与社区康复中心的联动，以专家进社区、保证诊疗方案、建立质量保障机制、统一用药目录等方式为居民提供一体化、均质化的医疗服务。居民因此有了更多的就医选择。2.养老服务创新——福田模式与金融养老第一，福田模式。福田模式，即一种普惠的、以公建民营的方法实现社会化运营的养老服务机构运行模式，该机构一般集多种功能于一身。其起源于福田，为了改善本区内的养老服务方式与供给结构，对园岭八角楼“托养中心”进行PPP（公私合营）项目改革试点。提供的养老服务项目包括但不限于老年人日间照料、托养、居家养老指导、“医养护”三结合服务。而服务项目的综合性与公建民营的特殊性，正是该模式的创新之处。第二，金融养老。金融养老，即银行推出的具有老年特色的金融产品，通过金融产品的使用来获取资金，为老年人的养老提供资金保障。以民生银行深圳分行为例，该分行推出“安心存”“稳赢系列”等产品，此类产品有两个特点：一是保证本金的安全，这正切合了中国老年人的“金钱观”，相较于更高的收入，老年人往往更多地考虑安全性，这也有利于推进这类产品；二是收益较基准利率高约四成，并且采用按月付息的方式，老年客户购买后如同收获一份稳定的养老金。除此之外，由于老年人身体、智力的原因，不方便去银行更换金融社保卡，对此，银行还在41个网点设立了“爱心小组”，为深圳市区域内60岁以上且需要更换金融社保卡的社会保险参保人提供上门办卡服务。四深圳积极应对人口老龄化的机遇与挑战我国社会目前正面临着人口老龄化的严峻挑战，推进健康老龄化、积极老龄化是我国应对老龄化高速发展态势的必经之路，深圳市应当把握当前政策，通过多种途径提升老年人的生理健康、心理健康和社会适应水平。想要立足于本土情况，积极应对人口老龄化，深圳市不仅要关注人口老龄化的背景、现状、未来趋势与应对方式，还应当关注当前本市应对人口老龄化所面临的机遇和挑战。目前看来，深圳市在积极应对人口老龄化方面拥有较多机遇。从宏观来看，在“十三五”规划着重关注民生的大背景下，深圳市首先面临国家层面的政策支持，包括国家先后出台《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》《关于推进养老服务发展的意见》等相关文件，无不体现着积极的政策机遇。其次在全面深化改革的过程中，政府加快职能转变推动养老服务发展，为养老事业的发展提供了更广阔的活动空间。在此基础上，我国政治制度的优越性可以确保政府在“政府主导”和“政府托底”的双保证下，对养老服务战略体系的建设方向起主导作用。最后，在文化层面，我国“以孝为先”的文化价值基础和“以家为本”的养老区域选择将成为深圳市积极面对老龄化挑战的重要文化基础。从省情、市情方面来说，广东省、深圳市养老相关政策的出台及实施力度的增强，深圳市经济环境的先发优势，“十二五”时期深圳市养老产业取得的建设性成就和积攒的丰富经验，以及深圳市作为青年城市在面临老龄化问题时的时间准备优势都成为深圳积极应对老龄化的助力器，为深圳加快构建高质量高水平的养老服务体系提供了经济、制度、文化和经验上的机遇和准备。利用发展机遇的同时，我们同样需要重视深圳市积极应对人口老龄化过程中面临的挑战。目前看来，深圳市人口老龄化形势严峻，老年人口绝对规模大、“候鸟式”养老问题突出、老龄化发展速度持续加快等都是目前深圳市积极应对人口老龄化过程中难啃的“硬骨头”。分别来说，当前深圳市面临的挑战之一表现在积极应对老龄化过程中面临的顶层设计方面。首先，深圳市目前人口老龄化的战略理念较为单一，制度政策覆盖面不足；其次，社会发展目标中缺少“以人为本”的建设理念，忽略了老年人口的价值与正式需求，缺乏应对老龄化的全局性规划，造成老龄化管理机构分散、管理效率低下。挑战之二表现在目前深圳市老龄化进程中的具体问题方面。首先，深圳特色的“候鸟式”养老问题突出，户籍老人和非户籍老人的养老问题相互叠加，进一步加重了社会养老负担；其次，各个地区之间养老资源分配不均，公共财政和社会力量的支持不够，同时专业人才流失严重，现有老龄服务人才建设滞后；最后，现有的养老体系不够完善，流程、设施和评估方法等标准尚未有统一规定。因此，在当前我国人口老龄化持续加深的背景下，了解机遇、利用机遇，了解挑战、应对挑战，不断克服应对人口老龄化过程中遇到的各种困难，是积极应对深圳市人口老龄化过程中不可忽视的部分。（一）深圳市积极应对人口老龄化的中长期机遇1.大环境下的中长期机遇第一，国家层面强有力的政策支持。继“两个一百年”奋斗目标提出以来，党中央高度重视养老服务发展，先后出台多个相关政策文件，对日后的养老发展规划提出更高要求。如2017年2月《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）、2018年9月中共中央、国务院印发《关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》、2019年国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》等。这些国家层面的政策和指导意见的出台无疑给深圳的养老事业发展注入一剂强有力的强心针，使深圳市持续推进养老产业发展有据可依。第二，全面深化改革，转变政府职能为养老服务快速发展提供更大空间。全面深化改革的科学指南和行动纲领，对日后养老事业的发展产生重大深远影响，这主要表现在以下两个方面。一方面，全面深化改革有助于发挥市场作用，进一步推进养老事业的社会化发展。2019年《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》的印发，从推动民办养老机构发展，深化非营利性养老机构登记制度，支持境内外资本投资举办养老机构等方面推动养老服务市场的全面开放。另一方面，全面深化改革以增强人民福祉为出发点和落脚点，有利于“以人为本”养老事业的健康发展。如2016年10月国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》明确提出“以促进健康为中心”，制定实施老年人体质健康计划。这些都为深圳应对人口老龄化中长期发展规划提出新的机遇与可能：深圳市既要全面推进深化改革的总要求，紧跟改革方向、明确改革理念，也要注重统筹谋划与因地制宜相结合，凝聚共识、审时度势，抓住重大历史机遇期，推动健康养老、智慧养老深圳模式的发展。第三，我国社会主义制度突出的优越性是深圳市积极应对人口老龄化的重要制度机遇。社会主义的制度机遇主要体现在政府对公共服务领域的主导与托底作用、资源配置与整合能力两大方面。首先，在应对老龄化挑战的过程中，我国政治制度可以保证政府在养老服务战略体系的建设中，通过“建机制”和“强监管”起到方向上的主导作用，在基础养老保障上起到托底作用，形成“政府主导”和“政府托底”的双格局，为社会养老体系的建立和不断完善提供保障。其次，基于中国特色的社会主义制度，我国政府具备在养老政策顶层设计、法制环境创立、市场资源配置等方面的强大设计能力，可以制定具有地方特色的老年福利政策和体制；与此同时在资源配置方面，我国政府具有较强的动员各方资源保证养老制度稳定发展的能力，这是许多发达国家所不具备的优势条件。第四，文化背景的基础支撑。在我国现有的主流文化背景方面，“以孝为本”的养老、敬老文化历史悠久，奠定了中国养老的价值理念。同时，在“孝文化”支持下的家庭养老始终是我国养老主体中可持续依赖的中坚力量。以中国的老年人口规模来看完全的社会化养老会造成过大的基础设施和财政压力，市场也无法完全消化，即便作为青年城市，发展动力强劲的深圳市也同样如此。因此我国“以孝为先”的文化价值基础和“以家为本”的养老区域选择便成了深圳市积极面对老龄化问题的重要文化机遇与挑战。依靠家庭养老作为城市养老服务的中坚力量，配合医疗、养老的基础设施建设和社会化养老产业的建设，可以在最大程度上缓解深圳市因老龄化带来的城市养老压力，从而更加积极地应对老龄化的问题和挑战。2.省情、市情环境下的中长期机遇第一，广东省、深圳市养老政策的出台及实施。2018年1月，发布了《广东省卫生计生委等13部门关于印发〈广东省“十三五”健康老龄化规划〉的通知》（粤卫〔2017〕153号），同时深圳市为认真贯彻党中央、省有关决策部署，相继出台了《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》《深圳市民办养老机构资助办法》《深圳市医养结合试点工作方案》等系列文件和配套政策，为深圳积极应对人口老龄化创造了良好的政策环境与制度支持。第二，深圳市经济环境的战略优势。深圳市作为社会主义市场经济发展先行区，在养老服务市场化发展方面具有较明显的先决优势。在养老市场方面，截至2017年底，深圳市常住人口中65岁及以上老年人口已达44.02万人，养老需求庞大。除此之外，深圳市的社会主义市场经济体制发展较早，服务业占GDP比重达58.8%，不论是市场发展的成熟度还是经济体制改革的深度都处于国内前列，具有产业市场化发展的成熟经验。综合养老需求、养老消费能力和市场成熟度来看，深圳市养老服务市场发展潜力较大。与此同时，深圳市财政收入丰厚，具有较强的养老基础性支持能力。面对老龄化的挑战，养老服务事业作为公共服务的重要组成部分，仅靠市场化发展是远远不够的，公共服务事业更需要政府加强直接支持与重点培育，以保证养老服务的公益性特点，这就需要政府具有较强的财政支持能力。在“十二五”规划末期，深圳市财政收入规模继续稳步上升，每平方千米产出的GDP、财政收入均居全国大城市首位，迸发出强有力的经济活力，为日后养老事业的发展打下良好的经济基础。第三，深圳市养老服务业发展已取得基础性成就。“十二五”期间，深圳市养老服务业发展已取得长足进步，长期护理保险与医养结合试点发展为深圳市应对老龄化中长期发展规划提出新要求，同时也提供了新机遇。作为全国示范城市，为积极应对人口老龄化和家庭结构变化，打造健康深圳，深圳市在实施老年人意外伤害和意外医疗保险的基础上，学习借鉴广州等试点城市，综合协调与因势利导相结合，大胆探索具有“深圳样板”的长期护理保险，推动建立与医疗保险紧密结合的老年人长期护理保险制度。自深圳市被列为全国养老服务业综合改革首批试点城市以来，率先制定了《深圳市医养融合服务规范》这一标准化的指导性技术文件，创建的医养结合“罗湖模式”，打通了健康养老的最后一公里。截至2019年4月，全市共有养老床位总数9539张、社区老年人日间照料中心88家、养老机构45家，居家养老服务基本实现社区全覆盖。“十二五”时期取得的建设性成就和积攒的丰富经验都成为深圳后期积极应对老龄化的强大助力器，为深圳加快构建高质量高水平的养老服务体系提供了坚实的支撑和有力的保障。第四，深圳市作为“青年城市”的准备优势。深圳市作为“移民”城市，具备更加年轻化的人口结构，仍是我国老年人口较少且最年轻的城市之一。虽然目前深圳市进入老龄化的进程在不断加快，但从人口红利和总体的老年人口比例来看老龄化情况较为乐观，这使深圳市有一定的时间优势以做到未雨绸缪。与此同时，已进入老龄化的上海、北京、天津等城市可以为深圳市的老龄化问题应对提供较多的经验和教训，可以使深圳站在更高的经济、基础设施和经验的起点上做好步入老龄化社会前的准备工作。总体来看，深圳市积极应对老龄化挑战的前景较明朗，面临的机遇包括在大环境下国家层面的政策支持、全面深化改革的机遇、我国政治制度的优势以及我国文化背景的基础支撑。在省情、市情方面面临包括养老相关政策的出台及实施、地区资源环境的明显优势以及老龄社会准备应对的时间优势等中长期的机遇条件。（二）深圳市积极应对人口老龄化的中长期挑战随着人口老龄化程度的加剧，当前深圳市政府的顶层设计和政策体系已不足以支撑老龄化人口，无法为老龄化人口提供全面的保障。此外，在深圳经济社会发展过程中，过度强调老龄化事业的经济作用而忽略人文理念，由此导致的需求缺失也是造成深圳人口老龄化中长期的挑战。最后，老龄化事业管理机构分散、管理效率不足也将对人口老龄化长期发展造成挑战。1.宏观层面的挑战第一，战略理念单一，制度政策覆盖不足。“十三五”以来，深圳市政府积极倡导健康养老理念，将健康养老理念视为当前人口老龄化的核心战略理念。这一理念的产生与发展具有合理性，但却具备明显的时限性与局限性。目前，深圳老龄化建设已取得一些成绩，特别是医养方面取得了长足的发展与进步，但由于健康养老理念单一，未能全面覆盖老龄化人口的内涵，因而导致部分老龄化人口的潜在需求未得到重视与满足，特别是社会服务方面的需求，这就导致社会服务体系建设与内容存在滞后性。长期贯彻当前的健康养老理念，将导致老龄化发展单一化，阻碍深圳人口老龄化的规划、建设与发展，给深圳中长期老龄化发展带来挑战。针对这一挑战，可推动老龄化战略理念的发展，逐步完善深圳老龄化战略理念的内涵，重视老年人需求的多样化与个性化趋势，从而实现老龄化事业的科学规划、合理开发。深圳市当前顶层设计的路径和方向与纲要存在差距，尚未形成具有针对性的养老、助老制度和覆盖老龄人口的养老、助老生活。因而，当前深圳市老龄化事业的覆盖范围与内容有限，制度与政策保障也存在不足，当前的顶层设计与政策制度将给中长期人口老龄化带来巨大挑战。第二，经济社会发展目标中缺失“以人为本”。深圳市长期将经济发展作为经济社会发展目标的首要任务，对于老龄化事业等社会福利事业关注不足。近年来，深圳市逐渐关注并推动老龄化事业的发展，主要原因是深圳市逐渐进入老龄化社会，老龄化将对社会发展速度及劳动力数量造成冲击，对实现深圳市社会经济发展目标造成一定阻碍。因此，为实现深圳社会经济长效、稳定、持续的发展，减少人口老龄化对经济社会的危害，深圳市采取了一系列行动，从开放户籍到多层次养老，从医疗资源到养老保障的改革，这些措施虽取得良好的效果，但更多却是为实现经济社会发展目标，因而基于经济社会发展目标而采取的应对老龄化手段，忽略了老年人口的价值与正式需求，缺失了以人为本的理念。因此，在深圳中长期经济社会发展中应纳入人文理念，从人本主义出发，倡导经济社会与社会福利的可持续发展。第三，管理机构分散，管理效率不足。深圳市政府涉及老龄化工作的机构众多，卫健委、民政部门、人力资源与社会保障等多部门分别统筹医疗、救助服务与养老保障等内容，这种分散化、碎片化的管理与运作模式导致各部门间管理内容与管理主体重叠，并存在多人管理或无人管理的现象，从而导致老龄化事业管理合力不足。老龄化管理机构的分散管理除导致管理主体与内容的重叠外，还导致部门管理层级模糊。当前老龄化事业管理机构众多，内容多样，因而在具体的行政管理中存在部门间、部门内部对接不力，层级管理模糊的问题，这些现象的出现不仅会降低各机构的行政效率，也将在一定程度上导致社会资源浪费。最后，深圳市老龄化事业管理机构联动不足，信息沟通与整合不畅也将在一定程度阻碍中长期人口老龄化的发展。当前深圳各部门已着手建立的信息化系统，已为老龄化人口提供相应服务，但各信息系统间互通性不佳，因而各部门内部责任、管理内容与信息互通能力仍有待提高。2.微观层面的挑战“十三五”时期，深圳市老年人口数量的增长进入快车道，尤其是高龄老人、失能半失能老人、空巢独居老人等养老服务对象的数量将大幅增加。市民群众对于养老服务的需求将更加迫切、旺盛和多样化。市民群众对于完善可靠的社会福利保障的需求增加，更加追求宜居的社区环境和高质量的美好生活。这就使社会管理、社会融合及社会再组织化的难度大幅增加，政府相关部门广泛提供均等化社会服务的压力也越来越大，同时养老服务也面临着严峻的形势和巨大的挑战。在发展养老服务业、构建社会养老服务体系的进程中，除政策制度思路和战略理念等顶层设计不够清晰明确外，由于养老服务业的基础条件仍然较为薄弱，发展仍处于起步阶段，因此还存在诸多具体挑战。第一，“候鸟式”养老的特点突出，全市养老存在“断崖式”养老压力。由于来深的第一代建设者即将同步步入老年，养老需求明显增加；加之深圳户籍制度的改革速度加快，来深建设者的市民化进程也不断加速，使户籍老人与非户籍老人严重倒挂，同时户籍老人和非户籍老人的养老问题也相互叠加，进一步加重了社会养老的负担。同时，绝大部分福利政策所面向的目标人群是户籍老人，福利覆盖范围有限，进而产生了资源分配不均衡、养老资源浪费等问题。此外，在发展养老产业的过程中借鉴其他发达国家和地区的先进经验，如引入“时间银行”机制。但是深圳市人口流动率较高，“候鸟式”养老特点突出，如何发挥“时间银行”等机制的优势则面临着巨大挑战。第二，社会力量和资源参与不足。当前，在推进养老服务事业的发展进程中，创办养老护理院、养老机构、养老创新服务中心等基础设施是重中之重，然而资金来源全部依靠政府投资，多数老龄化产业均以政府为主导，并未充分动员社会各方力量。但是，当前公共财政资金有限，难以确保各老龄化产业的发展，保证深圳各地区养老体系的建设。当前深圳市卫计委与民政部门发布相关医养结合试点文件，鼓励试点地区开办养老产业，以资金的形式鼓励公立医院与养老机构合作。但是公共资金的投入有限，当前主要拨款对象为政府举办的养老机构，拨款资金也首先实现公立医疗卫生全覆盖，对民办养老机构的扶持力度不够，尤其是对于护理型床位资助力度不足。如此一来，将无法激发市场活力，市场资源配置效能无法发挥作用，长期依靠政府力量参与老龄化建设，将会带给政府巨大的财政与人力资源压力，从而给深圳老龄化发展带来挑战。第三，专业人才短缺。养老事业的发展更多的聚焦点在于推动养老服务基础设施的完善，不断提升设施设备水平和服务管理能力，以满足老年人的刚性需求，却忽视了老年人的心理精神健康。当前深圳老龄服务专业人才队伍建设滞后，未能将其纳入中长期人才发展规划，没有制定明确的老龄服务专业人才薪酬标准，造成原有的部分专业人才流失。第四，深圳当前养老体系中存在规范不明确、流程不具体、评估方法不确定、资源设施配置不齐全等问题。深圳市尚未形成统一的养老机构准入标准与专业人员配置比例，而规范是指导一个行业的标杆，没有规范指导的养老体系将面临诸多问题。此外，当前深圳市各部门针对养老体系的管理方式也存在不足，养老体系中的管理主体、具体内容与具体评估标准及方法存在缺失，未明确规定主管单位与养老体系中的具体服务内容和标准。产生以上困境的原因主要是当前深圳市养老体系建设刚刚起步，出台的政策文件多围绕养老体系的试点建设展开，当前深圳市着重关注养老体系建设的数量，而对于养老体系的质量等问题未进行深入探究。基于当前政策环境，养老体系发展将面临诸多困境，长此以往将阻碍养老体系的建设。五国内外积极应对人口老龄化的前瞻性举措及借鉴2017年度深圳市老年人口分区统计显示，深圳60岁及以上人口达到29.12万人，占深圳常住人口总数的23.2%，这意味着深圳的人口老龄化形势已非常严峻。《深圳市民政事业发展“十三五”规划》指出，将提升老年人福利水平和加快发展养老服务业作为加强基本民生保障的重要举措。但是，《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》指出，深圳全市老龄服务事业和产业发展总体相对滞后，设施偏少、水平较低、人才短缺等问题凸显。在深圳老龄化形势日益严峻及应对措施尚不完善的背景下，及时有效地借鉴国内外先进的养老政策是解决养老难题的一个捷径。世界各国政府也在积极参与应对人口老龄化问题，学习和借鉴先进国家中适合我国发展的政策经验，可以在较短时间内促进我国养老政策的制定和完善。以德国、日本、韩国和荷兰为代表的国家建立了以公共保险支持全面覆盖的长期照护服务来提供社区和居家照顾、机构照顾以及支持性住房服务；以澳大利亚、法国、西班牙和爱尔兰为代表的国家也以公共保险支持长期照护服务，但部分长期照护服务是基于资产和收入情况进行提供，并未全面覆盖；美国和意大利等国家仅基于资产和收入调查为低收入老人提供长期照护服务。在这些提供社区和居家照顾服务的国家中，支持老年人自主管理服务（consumer-directedcare）而非由服务提供者决定和管理服务已成为新的趋势。因为应对人口老龄化的举措有多个方面，所以应从多个角度借鉴学习国外的经验。首先，养老制度是受老龄化进程冲击最大的社会政策，同时也是在应对老龄化挑战中扮演最重要角色、起最基础作用的社会政策，构建适应于老龄社会的养老体系是应对老龄化挑战的重中之重；其次，深圳存在许多低收入家庭，未来老年之后，如果他们继续留在深圳，将成为一大部分老年贫困家庭，因此深圳面临着非户籍老年人养老的挑战；再次，人均寿命的延长导致失智、失能老年人数量的增长，相关的照护服务需求大幅增加，因此，提升当地老年人对长期照护服务的可及性十分必要；最后，居家养老有利于老年人的身心健康并被视为理想的养老模式，因此，如何促进老年人居家养老的发展对积极老龄化的实现十分重要。所以，本章总结了国内外养老制度的总体规划、老年贫困的应对、养老服务体系的构建和社区居家养老四个方面的前瞻性举措及借鉴，并通过分析得出对深圳的启示和建议，以应对深圳的人口老龄化及现有事业和产业发展存在的问题，对深圳中长期规划中养老相关政策的制定具有重要意义。本章的研究思路框架如图10所示。图10国内外积极应对人口老龄化的前瞻性举措及借鉴研究框架（一）养老制度的总体规划本节首先总结了国外为应对人口老龄化的挑战对养老制度进行的改革经验，然后结合深圳市的实际情况，对养老制度的总体规划给出建议，尤其是重点论述了延迟退休政策改革，深圳可以作为试点城市。本节的研究思路框架如图11所示。图11养老制度的总体规划研究思路框架1.国外养老制度的改革经验养老保险制度是受老龄化进程冲击最大的社会政策，同时也是在应对老龄化挑战中扮演最重要角色、起最基础作用的社会政策，构建适应于老龄社会的养老保险体系将是应对老龄化挑战诸种政策的重中之重。近年来，发达国家从建立完善多支柱养老保险模式、缩减政府财政补贴比例、增加个人缴费比重、扩大制度覆盖面等方面对养老保险体系进行改革，加强养老保障的可持续性，并且采取一系列综合配套改革政策，使制度能够顺畅运行，尤其是延迟退休政策，值得我国学习和借鉴。首先，构建多层次养老保险体系是各国养老制度改革的首要措施。日本针对不同群体建立了多层次的养老保险体系。日本的养老保险制度也称为年金制度，主要分为三个层次：国民年金制度是第一层次，主要面向全体国民，是最基础的公共养老保险制度；厚生年金制度和共济年金制度是第二层次，分别面向私营企业员工和公共部门职工；企业年金制度属于第三层次，可分为公司年金和个人年金两类，是根据公司制度和个人意愿选择性参加的补充养老保险制度。[13]其次，调整养老金收缴制度。瑞典进行的养老保险制度改革，一是从收入与支出两方面稳定财源。从1980年开始，瑞典实施养老金支出紧缩政策，一方面，着力把控养老金的领取资格，取消了部分原有领取住房补贴者的领取资格；另一方面，降低了养老金津贴标准。二是在“节流”的同时，瑞典也施行了“开源”措施。1994年，国家开始对养老保险缴费基数进行调整，在改革前，养老保险的缴费基数以取得最高收入的15年间的平均收入值为依据，而在改革后，个人需要按照劳动期间全部工资及津贴收入的总和来计算养老保险的缴费金额。除此之外，在改革前，个人的养老保险缴纳金额只占工资的1%，剩余部分主要由国家财政补贴，而在改革后，雇员的养老保险缴纳金额比例大幅度提高至7%。最后，制定渐进式延迟退休政策是大势所趋。在人口老龄化背景下，对现行养老保险制度参数的调整，有利于缓解养老金支付危机。为了应对人口老龄化的挑战，很多国家都施行了延迟退休年龄的政策措施。2006年，英国政府出台了《就业平等（年龄）条例》（以下简称《条例》），该《条例》规定，国家的法定退休年龄为65岁，并计划从2010年4月6日开始推行延迟法定退休年龄政策，遵循男女有别的原则，实行三步走战略：首先，提高女性的退休年龄，计划到2020年将女性退休年龄提高至65岁，实现统一的男女退休年龄；其次，到2024年实现男女66岁退休的目标；最后，在此基础上推行第三阶段的延迟法定退休年龄改革方案，即用20年的时间将男女退休年龄从66岁提高至68岁。之后在广泛征求专家与民众意愿的基础上，英国相继颁布了《养老金法案2007》《养老金法案2011》《养老金法案2014》等，不断调整延迟法定退休年龄的时间计划表。2015年，英国男性的退休年龄为65岁，女性的退休年龄为62.5岁。根据当时的规划，到2018年11月，女性的退休年龄应延长至与男性退休年龄一致，即65岁；到2020年，就会提前实现男女统一66岁退休的目标。瑞典是世界上最早实施弹性退休制度的国家之一，也是实施弹性退休制度的典范。通过对养老金制度进行改革，将公民的权利与义务相统一，以个人工作时间与养老金待遇标准相联系来促进公民延长工作时间，努力提高养老金收入。瑞典规定的法定退休年龄为65岁，但公民可以在61～70岁之间自由选择退休时间，65岁以下退休的老年人，每提前1个月退休，其养老金待遇水平削减0.5%，而65岁以上退休的老年人，则可在65岁领取100%养老金的基础上，每推迟1个月增加0.7%的养老金收入。[14]针对高龄劳动者，瑞典还制定了更为灵活的退休安排，规定61～64岁的劳动者在每周达到17