建立应对水风险的流域多方参与水管理机制

建立应对水风险的流域多方参与水管理机制

应该说，上海作为太湖流域下游的特大型城市，每年由流域上游进入上海市的径流约250亿立方米，给上海市带来资源的同时也带来问题，2011年省界河流监测断面中，苏沪、浙沪省界分别为14.3%和33.3%达到Ⅲ类水质标准。[1]因此，上海市的水风险并非孤立存在的，而是与太湖流域水资源、水环境现状密不可分的。太湖流域水资源不足和水质性缺水现象并存，流域不同行政区域间在水资源配置和保护上各有所需、缺乏统筹考虑，难以实现高效利用和合理配置，加上长期以来太湖流域水环境和水资源的管理体系不够健全、配套法规不够完善、多头管理现象严重，现有的管理体系和运作方式不能有效发动市场、企业和公众的力量参与水资源保护，太湖流域潜藏的水风险问题已初露端倪，迫切需要重建长效的流域水资源综合管理体系。不可否认，除了跨流域合作治理机制尚未形成，凡是区域内上海市动用立法和行政办法能解决和落实的，无论政策法规出台，还是科研财政投入，如保护条例完善、环保行动计划、污染企业关停并转、淀山湖全面禁养撤围等，力度之大令周边难以望其项背，但水源生态环境仍不见明显的成效。这也反过来印证：如果缺少一个流域性的有效的水环境保护和水资源综合管理体系及体制，任何局部性的水环保治理措施的功效，都会被其他方的相反作用或不作为所抵消。退一步来讲，尽管上海市在2011年随着青草沙水库建成通水，当地原水供应由黄浦江上游原水为主转变为以长江原水为主，并且到“十二五”时期末，长江原水和黄浦江原水的比例由3∶7调整为7∶3，饮用水源的问题有所缓解，但是仅凭借每年约250亿立方米的上游来水如何建设一个清灵灵的上海？对于这个问题，或许建立流域多方参与水管理机制是一个值得思考和尝试的路子。一多方参与水管理背景太湖流域位于长江三角洲核心区，水环境及水资源状况是流域内经济社会发展的根本支柱之一。太湖流域面积36895平方公里，约占全国国土面积的0.4%。2011年，全流域总人口5879万人，约占全国总人口的4.4%；GDP为48379亿元，约占全国GDP的10.3%；人均GDP为8.2万元，是全国人均GDP的2.3倍；工业化、城市化程度高，人口密度是全国平均人口密度的11倍，单位国土面积经济收益比全国平均水平高出50倍。[2]流域内有上海、杭州、苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州等大中型城市，区内工业门类齐全，且技术先进，钢铁、石化、汽车、机械、电子、轻纺、医药、食品等在全国占有重要地位，同时高新技术发展迅速，流域产业结构总体呈“二、三、一”格局，部分城市第三产业所占比重已跃居当地经济发展的首位。上海作为流域经济发展的龙头，2011年全年实现生产总值（GDP）19195.69亿元，占全流域的39.7%，正在向建成国际经济、金融、贸易、航运中心的目标迈进，同时也带动全流域的经济快速发展与转型。（一）流域产水、供水、耗水指标2011年太湖流域降水412.8亿立方米，产水总量195.0亿立方米。沿长江口门引水（不含黄浦江）87.9亿立方米，沿钱塘江口门引水11.0亿立方米。流域供水量354.8亿立方米，其中地表水源供水354.3亿立方米，地下水源供水0.4亿立方米，其他水源供水0.1亿立方米。而流域本地水源供水172.6亿立方米，长江水源供水178.2亿立方米，钱塘江水源供水4.0亿立方米。而流域用水以生产用水占主要，其中第二产业占了大半（见表1）。耗水总量98.9亿立方米，平均耗水率28%，其耗水巨头当然是生产耗水（89.6亿立方米）。[3]表1太湖流域用水量（2011年）太湖流域万元工业增加值（当年价）用水量按耗水口径计为61立方米，其中江苏57立方米，浙江43立方米，上海77立方米。相比于邻近的东南诸河万元工业增加值用水65立方米来说，太湖流域水资源利用效率相对较高。[4]但比别的地方水资源利用效率高并不等于其自身利用效率就真的很高，而恰恰说明本地区水资源缺乏，这个问题值得注意。（二）流域高水耗、高排污的压力2011年，按区域分布来讲，江苏省无论在企业数量和工业总产值、水耗总量等方面均大于上海和浙江。但是上海的企业质量要优于江浙。按照三地的水耗比重与产值比重，只有上海低于1，为0.82；而江苏、浙江分别为1.15和1.03。这意味着创造相同的工业产值，江苏、浙江企业的耗水量平均是上海企业的1.40倍和1.26倍。从单个企业的产值看，上海大企业的平均产值为52亿元，而江浙分别仅为37亿元和33亿元。差距也比较明显。从单个企业的水耗看，浙江企业的平均水耗最低，为8.5万立方米；江苏最高，超过10万立方米。上海略高于浙江，达到8.7万立方米[5]。太湖流域废污水排放63.7亿吨（江苏29.0亿吨，浙江12.1亿吨，上海22.6亿吨），其中城镇居民生活污水排放17.3亿吨，第二产业废污水（不计火电与核电直流冷却水）废污水排放32.8亿吨，第三产业废污水排放13.6亿吨。[6]图1太湖流域水耗、排污与企业个数、产值之间的关系（2011年）从图1可以直观看出，太湖流域工业总产值高、大企业数量多的区域，同时也是水耗量大的区域，也是太湖流域水环境压力大的区域。三者之间具有很明显的空间相关性。但同时也必须看到，在太湖流域不同区域的企业水绩效差别较大，不同地区企业排污量与其工业产值比的差异也比较大。（三）流域综合治理规划机遇20世纪80年代以来，流域经济高速发展与水环境保护工作相对滞后的矛盾，导致太湖水质污染与湖泊富营养化问题日益突出。自1996年起，国家将太湖列入“三河三湖”重点水污染治理项目，全面开展太湖水污染治理。2001年，太湖水污染防治第三次工作会议上强调：要加大督查力度，紧抓污染源，促进产业调整。2007年，太湖蓝藻大面积暴发，无锡市供水面临危机，受到国务院重视，而后国家发改委同有关部门和地方编制了《太湖流域水环境综合治理总体方案》，实施流域综合治理。该方案提出控制污染物总量、调整优化产业结构和城乡布局、强化工业点源污染治理、统筹城乡污水和垃圾处理、防治农业面源污染、加强生态修复与建设、提高水环境容量、节水减排等一系列要求。2011年，国务院通过《太湖流域管理条例》，提出实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《太湖流域管理条例》强调调整经济结构，优化产业布局，严格限制高耗水和高污染的建设项目，以加强太湖流域水资源保护和水污染防治，保障生活、生产和生态用水安全，改善太湖流域生态环境。（四）流域企业绿色转型驱动20世纪60年代以来，世界各发达国家开始绿色转型。我国经济社会发展绿色转型肇始于90年代，2004年部分地区试行绿色GDP核算体系。由于我国经济发展相对于国际的滞后性，而呈现市场失灵和社会化组织不足的状况，市场和社会的内驱力双双缺失，我国以可持续发展战略为主线的绿色转型几乎完全是由政府作为一种行政行为自上而下驱动，社会的和市场的力量或是出于压抑状态，或是在其尚未达到内在驱动的临界点时，政府就已着手以制度化手段主导其秩序重建。[7]环境友好型、资源节约型的理念近年来逐渐深入人心，几乎所有人都注意到了绿色转型、环境文化和生态文明建设在社会发展中的重要性。但由于中国政治经济体制中存在的结构性矛盾在多年的发展改革中始终没有解决，同时面对应对气候变化的国际压力、日益加剧的资源环境问题、持续深入的全球性金融危机而导致的空前突出的绿色转型的紧迫性，学者提出目前绿色转型只能以政府行为强制推进。[8]在太湖流域，水资源、水环境是一个突出的问题，政府对水环境治理的投入以及针对水资源的绿色转型导向的政策压力越来越大。太湖流域各地区的排污标准一紧再紧，对许多企业的发展产生了较大的压力，甚至有部分工厂企业关停。一些具有远见的企业，正逐渐改变标准由政府主导制定，企业只是被动执行、采用标准的模式，而是尝试采取一些积极主动的行为来提高自己的水资源利用率，降低排污标准，并且开展生态补偿等活动。当然这种主动进取的尝试不仅会为企业的转型减小政策压力的影响，也将为企业的后续发展带来战略上的机遇。二多方参与水管理进程企业参与式水管理是一个新的概念，其核心是企业通过节水减排来减少他们的活动对淡水生态系统的影响，同时通过与政府、非政府组织（NGO）、社区等利益相关方的合作从非政府层面进行水环境的治理，进而降低他们所共同面临的水安全风险。由于社会发展、资源需求增大、环境恶化等因素导致水资源短缺，并引起了一定的水安全问题，进而将危及企业的切身利益。在水资源、水环境政府部门开展管理、治理的同时，由于制度上及策略上的局限性，政府的治理并不能达到一个完美的效果。因而，开展与政府部门从上到下的治理相呼应的、由下向上的管理是一个很好的选择。即水环境治理需要一些非政府层面的努力来对其进行补充性的工作，进而对水资源管理、水环境治理工作进行优化，使其达到一个更好的效果，从而减小企业所面临的水安全风险。（一）多方参与责任意识多方参与水管理的前提在于参与，参与是一种由下而上的参与，参与在于所有利益相关方的过问，参与在于所有利益方的担当。在我国，长久以来，普通民众的主体意识不强，权利意识、责任意识和担当意识相应较弱。在现今环境问题日益紧逼人们的切身利益，同时思想开放、主体意识正逐渐加强，人们的参与意愿也逐日加强。多方参与水管理就是在人们参与意识逐日增强的基础上，进行利益相关方的交流与对话，进而平衡各方的利益均衡，实施水资源水环境的管理，达到水环境的治理与水安全的保障。企业参与水管理是一个先驱试验。企业是大型的利益主体，尤其对于那些用水大户及水资源作为其发展关键要素的企业来说，一个地区水资源的短缺、水环境的恶化对一个企业的影响是深远而重大的，因而企业的权利意识、担当意识的觉醒也就显得更为迫切。同时企业的资源意识、责任意识在人们逐渐意识到社会责任的今天将成为一种重要的战略资源和战略资本。除了在相关行业内进行多方参与理念宣传与推广，还应当开展多样化的公众活动，让终端的“用水者”更了解水资源管理和使用的现状，参与到水资源管理行动中来，通过项目的实施，帮助企业获得更高社会认知与认可，增加企业和消费者的互动以共同参与的方式推动实现流域最佳管理模式。（二）多方参与技术支撑在目前太湖流域整个水资源水环境令人不满意的今天，所有的企业都应该有一定的水意识，知道水安全是个大问题。下一步是企业对其自身生产活动对淡水水环境影响的认识，要企业清楚地认识到自身的生产活动对水环境有多大的影响，有多大的改进空间，需要怎样去努力，这一步并不是所有企业都能自发完成的，其中所需要的不仅仅是企业的意识或者意志，更需要一定的技术来支撑。例如水足迹、潜在水污染因子、水安全评估、水生态健康诊断等。通过这些工具，一方面来测算企业自身的生产活动对水生态环境的影响有多大，另一方面来测算企业在节水减排方面还有多大的改进空间，需要在哪些方面进行改进、怎样改进。同时，水环境的改善、企业自身节水减排的改进升级对企业自己来说也有相当的收获，在这项工作中一方面降低了企业所面临的水安全风险，另一方面也促进了企业的升级。（三）多方参与行动策略在企业充分了解企业对水环境的影响和自身所面临的问题，以及衡量企业参与水管理的利弊后，企业将采取实际行动。这个实际行动分两部分：第一部分是企业从自身做起，在经过了水足迹、水绩效、潜在水污染因子等评估之后，企业对症下药，从产业链、用水效率等环节提高技术进行节水，对潜在水污染因子进行合理处理；第二部分是企业向外推广，即在经过水安全评估、水生态健康诊断后，在相应地区采取相应措施，如实施湿地重建、水源地保护、生态补偿、支持并推进上游企业升级环境治理等。（四）多方参与平台建设为推动多方参与水管理在中国的普及，让企业人员了解和掌握相关工具，拓宽潜在参与合作方，形成高效的信息共享网络，组织多种形式的培训班、研讨会、圆桌对话、高级论坛，邀请来自企业、政府、行业协会、研究机构等各方人士共同参与、各取所需，提高企业的水管理能力。正在筹建中的多方参与水管理中国网络（WaterStewardshipChinaNetwork-WSCN），将为所有的利益相关方提供一个统一的沟通和交流平台，致力于中国淡水资源的有效管理。（五）多方参与标准制订AWS（亚洲水伙伴）与WWF合作开发的《国际水资源管理标准》（简称《标准》）已于2012年完成，将为多方参与水管理战略提供比较具体的实施机制，作为参考，帮助企业更加顺畅地开展水资源管理相关工作。在《标准》成形的过程中，组织一些研讨会，对《标准》的制定及今后的试点进行深入讨论，不断完善《标准》的内容，使其更加符合中国的情况，应用于中国的水资源管理。（六）多方参与政策倡导共同遵守多方参与标准，在示范实施取得初步成功后，即可行性得到一定的验证之后，总结经验，建立一套相对稳定成熟的机制。在已定的规则基础上，进一步吸纳更多的利益相关方，进一步推动多方参与水管理的实施。而后通过与政府沟通，一方面进行政策建议，使之进入主流的管理政策当中；另一方面进行与政府水环境治理工作的协调改进，进一步优化水环境治理的效果。三多方参与水管理示范过去几年，国家和地方对大江大河的治理是有成效的。其特点为投入很大，工程性项目为主，各级政府为责任主体。这一策略总体上是需要的，但综合国际上流域可持续管理的经验看，也存在需要弥补的方面：一是以工程性项目为主导的治理，需要非工程措施的配合，能够从可持续管理的高度出发进行治理；二是专业部门的治理，需要与社会经济各领域的努力互补；三是自上而下的行政推进，需要有自下而上、源于社区民众的参与式保护匹配。事实证明，现有治理方式在重点污染源治理和城市污染治理上较为有效，而流域可持续管理模式和基于社区的公众参与对分散小型和面源污染的治理更具有治本的作用。（一）基于多方参与的黄浦江水源地保护模式先行探索“大莲湖模式”是一个应对太湖流域农村面源污染的、在上海黄浦江上游水源地青浦率先实施的综合治理水源地模式，具有生态修复技术领先、有机农业生产方式、社区环境长效共管以及生态补偿政策创新等特点，一举突破了长期困扰水源地保护与发展的被动局面。据专业部门第三方独立监测报告，至今示范区水质保持国家饮用水水源标准二级；湿地生物多样性较为丰富，除了原配置的40个种类动植物之外，还吸引了10余种迁徙鸟类栖息。与以往政府工程治理不同，社区的参与得到利益相关方的积极响应，当地农民接受了生态农业理念与技术，不滥施化肥，不打农药，有效控制了农田鱼塘“零排放”；与此同时，利用上海农村截污纳管建设的有利时机，加之上海市生态经济补偿政策逐步落实，适时推动城乡家庭结对的“水源伙伴1+1”，社区居民不仅环保志愿意识和积极性显著提高，而且周边水环境因长效保障机制基本形成亦不断改善。（二）“大莲湖模式”存在的问题分析应该清醒地认识，在我国当前的快速城市化进程中，农村遭遇到前所未有的冲击：青壮年劳动力大量流失，传统社区机制解体，守望相助的邻里关系不断淡化。在发展定位上，农村的角色也日益模糊，甚至有沦为单一的城市和工业增长的用地指标供给区的趋势。与此同时，农业、农村的巨大改变也冲击着城镇社会经济的可持续发展，其中影响最大的就是食品安全问题。农药、化肥、食品添加剂的滥用，以及粗放的农业生产方式，已经威胁到食品安全问题。水源地保护作为复杂的社会系统工程一部分，“大莲湖模式”适才破坚冰之旅。寻找能促进经济发展、传统文化保护与传承、人与自然高度和谐的路径，重建锦绣江南水乡风貌，修复被破坏的农村社会细胞亦决非一日之功。未来在上海黄浦江上游水源区乃至整个太湖流域全面推广该模式，还有相当漫长的道路要走。（三）“太湖流域多方参与水管理”试点在“大莲湖模式”中还有一个重要因素不可忽视，即缺乏企业的直接参与。为此，要利用“水源伙伴1+1”的原有基础，主要在上海大莲湖区域与苏州东太湖地区进一步推进企业与社区互动的“湿地1+1”：通过政府和非政府组织搭建桥梁，一个企业牵手一个农村社区，由企业支持，通过湿地养护认养、湿地自然学校、湿地社区参与等项目，提高大众湿地保护意识，减少社区的生产、生活污染，共同开展湿地保护工作，逐步完善多方参与。目前正在太湖流域尝试推广多方参与水管理，即有效发挥社会组织、企业和公众的力量参与水资源保护，这对促进太湖流域水环境和水资源保护具有非常积极的意义。在太湖流域选择重点区域和行业进行水生态、水足迹、水资源管理等项目设计，具有积极的示范效应。但是如何选择重点区域和行业，说服地方政府配合实施，把握各相关方利益契合点，因地制宜地设计项目方案，是项目成功的关键。（1）选择项目实施重点区域。根据项目的大体思路和要求，决定所选区域的规模，是社区、街道、乡镇、县（市），还是更大规模的地级市，然后根据太湖流域的区域位置、产业结构特点、企业类型、环境现状及水资源获取方式等因素，进一步确定项目实施的范围和对象。（2）分析项目区域特性及政策要求。对该区域所对应的太湖流域政策要求、产业发展限定和相关规划进行解读，明确该区域的宏观限制或影响因素，以便项目设计方案能把握区域特性。（3）分析并选择项目方案的目标行业。梳理该区域主要水资源利用的行业，了解其上下游产业链，优先选择水资源利用量大、水足迹较多、环境压力较大的一些行业类别作为项目方案设计对象，并与当地政府协调沟通，明确试点。（4）提出项目设计方案建议。根据区域及行业特点，借助WWF理念与网络专家资源平台，在组织多方座谈、实地调研、公众意见了解的基础上，切实把握利益相关链条，找出问题实质，提出具体项目设计方案的建议。作为在太湖流域进行水资源相关项目的开始，建议可选择区（县）或乡镇、街道级别的区域进行试点。四多方参与水管理面临的不确定性多方参与水管理是一个流域尺度的行为，也是绿色转型的一个重要部分，其最终会对经济社会发展产生革命性的影响，但并不意味着在这场革命中不同行为主体将遭遇到同样的机遇与挑战，因此必然会围绕多方参与水管理（绿色转型）产生异常激烈的利益博弈。当中的利益主体主要包括：地方政府、企业和普通民众。在当前的语境下，多方参与水管理的实施面临许多问题要解决。（一）区域性实施生态补偿机会成本带来的不公平水管理应该是一个流域尺度的管理行为，流域内单个区域自行实施，往往会显得力不从心。而太湖流域（我国其他流域也是）实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，在区域政府间的利益博弈中往往会出现争执，难以达成一个有效的强有力的管理协议，往往使得流域管理蜕化为流域内局部区域的自行管理的局面，由此带来了处于省市交界地区的机会成本，进而产生了一种不公平。近年来，江苏省不断加大财政转移支付力度，促进生态补偿机制建设。在太湖流域各市建立了省属水文水环境监测站，建立水资源水环境指标，统筹协调上下游间的关系，实施生态补偿。然而这种只在流域内部分地区实施的生态补偿造成了处于流域边界和省市边界地区的机会成本。如镇江处于太湖流域的上游，其多引水于长江，来水好了也不补予人，来水坏了也没有人给予补偿，然而镇江的水往下流到常州，却时时要担心水质是否超标；苏州是江苏太湖流域的下游地区，上游紧邻着无锡，从无锡来水的水质超标了就能得到无锡的补偿，然而苏州的下游是上海，苏州的去水水质超标却不受江苏所设的指标约束；同样，苏州所辖太湖与浙江湖州相邻，苏州不会为湖州往太湖中排水的水质好差而得到湖州的补偿，也无需因为水质好了而对湖州进行相应的补偿。虽说有流域机构的协调，但由于标准不统一，会对管理效果大打折扣。鉴于此，为了流域管理的有效实施，有必要建立一个流域尺度的标准和政策来对流域内的各地区进行平等约束，避免因为地区间的标准差异所导致的机会成本产生对区域的不公平对待。（二）达标排放的尴尬我国长期以来形成的政府主导型标准管理运行模式中，标准由政府制定，企业只被动消极地执行、采用标准。地方政府为了保持经济的快速发展，也不愿意要求本地区的企业实施更严格的环境标准，毕竟企业是符合国家标准的；当然企业也不会自己给自己制造麻烦去实施更严格的环境标准，毕竟自己需要低成本与其他企业进行竞争以争取利润最大化，而且自己还是符合国家标准的。然而环境是有一定容量的，承载力是一定的，它并不因为企业的达标排放而无限扩大，环境容量和达标排放是两码事。通过近年整治，江苏太湖流域绝大多数的企业都达标排放，并且在某些地方其标准还要高出国标许多；尽管近些年有大量的资金投入进行水环境治理的工程建设，如清淤、除藻、污水处理、生态重建等，但该地区的水环境状况依然。究其根本是污染物输入总量依旧超负荷，如流域综合治理区水环境容量：化学需氧量（COD）48.75万吨/年、氨氮3.23万吨/年、总磷0.31万吨/年、总氮4.64万吨/年；污染物允许排放量：COD52.43万吨/年、氨氮3.80万吨/年、总磷0.49万吨/年、总氮5.86万吨/年；[9]而其2012年的控制目标却达COD71.98万吨、氨氮7.03万吨、总磷0.82万吨、总氮10.84万吨，至于能否完成目标也是一个问题与挑战。[10]因此，流域治理的一个关键要素是把达标排放逐渐转变为总量限制，给予地方政府相当的权限进行总量限制，对企业排污的要求不再依赖于达标的监管，而进行排污总量的申报、备案、监管。地方政府对行业、企业排污总量的要求与监管要有其自主权力，同时应该有相应的法律做保障，避免引起政府与企业间关于排污的纠纷而政府还处于法律上不利地位的情况。（三）排放标准不统一、污染转移的问题由于中国地区间经济发展的严重不平衡，导致发达地区的资源环境超负荷，而欠发达地区的资源环境容量还有相当的富余，因此在太湖流域排污标准逐步提升时，上游地区的政府还在试图努力降低标准引高消耗、高污染的企业进驻，进而造成污染的转移。如污水由在太湖流域的排放转移到由长江中上游的排放，或者由在无锡、苏州转移到湖州等，终究还是会影响太湖流域地区。其实污染的转移、企业的迁移并不是不可以，毕竟企业的迁移是发达地区对欠发达地区经济发展带动作用的一个组成成分，只是企业的迁移需要受到一定的限制，不能是在这里污染得不行了就跑到另外一个地方进行污染，而需要限制在一定的环境容量范围内。这就需要在流域层面、甚至国家层面制定相关政策，来协调流域上下游之间的关系，同时契合于我国经济的绿色转型，制定一个地区的功能区划，同时估测一个地区的环境容量，对其经济发展所带来的污染排