广州文化创意产业政策及实施成效研究

广州文化创意产业政策及实施成效研究

一文化创意产业政策的背景与政策依据借鉴发达国家的先进经验，国家“十五”规划首次提出文化产业的概念，明确了完善文化产业政策、加强文化市场建设和管理、推动文化产业发展的任务和要求。文化部下发《文化产业发展第十个五年计划纲要》，提出“对规模经济效益显著的行业，形成以若干大型企业（集团）为主体的市场结构”，要求“打破地区、部门分割，通过兼并、联合、重组等形式，形成一批跨地区、跨部门、跨所有制乃至跨国经营的大型文化企业集团”。十六大报告首次在党的报告里使用文化产业的概念，详尽论述了发展文化产业的指导精神、发展战略和政策定位，明确了文化产业和文化事业的区分，要求把发展文化产业放到增强国家整体实力和竞争力的战略层面加以考虑。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，认为文化在综合国力竞争中的地位和作用日益突出，已成为衡量一个国家综合实力的重要尺度之一。在复杂的国际环境中，要赢得竞争，不仅需要强大的经济实力、科技实力和国防实力，同样需要强大的文化实力。加快发展文化产业，增强民族生命力，激发民族凝聚力，提高民族创造力，可以使中华民族在国际竞争中占据制高点，掌握主动权。为贯彻中央将发展文化产业放到增强国家整体实力和竞争力的战略层面的指导思想，实施广东省委建设文化大省的战略，广州市委市政府自2000年以来积极参照国内外先进城市发展文化产业的经验，立足于城市文化资源和经济布局的特点，研究制定了一系列产业促进政策，以支持文化产业发展。通过产业规划的导向作用，明确文化产业的地位，提出了包括培育市场主体，创建大型文化企业，开放文化市场，促进文化产品出口，支持文化产业的金融、财政和税收优惠政策，加强人才培养，推进文化单位体制改革等系列政策。通过由上而下推行政策，达到调整产业结构、转变城市经济增长方式、落实科学发展观的目的。二文化创意产业政策的内容构成已经颁布的政策文件内容比较丰富，从文件规定的内容来看可以划分为几大类：一是文化产业战略与规划；二是全局性的经济政策（如开放市场、组建企业集团、建立现代企业制度等）；三是企业融资、财政支持、税收优惠政策；四是文化创意产业园区政策；五是人才鼓励政策。（一）文化创意产业规划类的政策这些政策文件主要包括：《广州市文化建设规划纲要（2004～2010年）》（穗办［2004］16号）、《广州市国民经济和社会发展十一五规划纲要》、《广州市文化产业发展十一五规划》、《广州市文化发展十一五规划》等。上述规划类文件从广州的区位优势、历史文化资源、产业布局特点出发，对发展广州文化产业的指导思想、规划目标、发展战略、重点发展行业、空间布局以及产业链构成作出了明确的规定。核心内容包括以下四个方面。1.文化创意产业的发展目标提高文化产业对国民经济增长的贡献率，逐步培养其成为新的经济增长点和支柱产业之一。具体目标包括优化产业结构、扩大消费需求、调整产业布局、完善市场体系、增强城市文化产业的集聚功能、扩大文化产业的区域辐射范围。2.文化创意产业发展战略确定了创新引领、集群发展、品牌提升、城乡协同、区域联动以及与国际接轨的外向型六大发展战略。3.重点发展的产业门类总的来看，这些文件将报刊、广播影视、出版发行、音像、演出娱乐、工艺美术、文化旅游、会展、网游动漫、创意设计、广告、信息服务、教育、体育等行业列为发展重点。通过推动信息技术与文化产业融合，改造传统文化创作、生产和传播的模式，延伸文化产业链，形成主导产业突出、相关产业联动发展的现代文化产业体系。4.文化创意产业规划空间布局发挥区域比较优势，围绕中心城区、副中心区、中心镇、乡村进行圈层梯级式发展，着力建设中心区文化产业集聚区，培育新城区文化产业增长极，最终形成“一核集聚、三轴拓展、五城辐射、多点支撑”的产业发展格局。（二）加快文化创意产业发展的经济政策这类政策比较多，有以市委市政府名义发布的，也有以各职能部门名义制定的文件，涉及内容广泛。重要的文件包括：《关于广州市加快文化事业发展若干政策的意见》（穗府［2003］12号）、《关于印发〈广州市支持企业境外参展专项资金管理办法〉的通知》（穗外经贸规财［2006］13号）、《广州市进一步扶持软件和动漫产业发展的若干规定的通知》（穗府［2006］44号）、《关于加快软件和动漫产业发展的意见》（穗府［2006］45号）、《广州市软件和动漫产业发展资金管理暂行办法》（穗科字［2007］37号）、《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展现代服务业的决定》（穗字［2008］12号）等。上述文件既有推进国有经营性文化单位转企改制的配套性综合政策，也有涉及文化创意产业各行业发展的专项性经济政策，包括融资贷款政策、担保政策、财政税收优惠政策等方面。1.综合性经济政策《关于广州市加快文化事业发展若干政策的意见》（穗府［2003］12号），对发展新时期广州文化产业作出了原则性规定，其中的主要规定如下。一是开放文化经营市场的规定。允许个体、私营企业、民营企业、外资等非国有经济成分进入文化产业领域。对非国有经济投资的文化产业项目和文化场馆，在市场准入、土地征用、税收、信贷、上市融资等方面，按国家规定享有与国有文化企业同等的政策待遇。二是组建大企业集团的政策。政策目标在于打破地区、部门、行业、所有制界限，运用市场机制，推动文化企业的兼并、联合、重组。以集团化建设为重点，扶持一批创新能力强、主业突出、核心竞争力突出的大型文化产业集团。三是建立现代企业制度的规定。在产权明晰的基础上，对国有文化企业集团实行国有资产授权经营，以国有独资、控股、参股等形式，实现国有资产增值。鼓励文化企业集团跨地区发展。推进中小型文化企业产权制度改革，鼓励其向专业化、集约化发展。四是国有自收自支经营性文化事业单位改制为企业，在国有资产、土地使用权的处置、人员的安置及经济补偿方面，参照现行国有企业改革的政策规定执行。五是发展文化中介机构的政策。发展法律、会计、人才、代理、咨询、广告、设计、策划及交易平台等服务业，增强城市综合服务功能，拓展文化营销服务。六是规范文化市场的政策。要打破部门垄断和所有制界限，营造公平竞争的市场环境。培育书报刊、电子音像制品、演出娱乐、影视剧等文化产品市场，规范以网络为载体的新兴文化市场。2.财政资助政策财政支持的核心功能在于充分发挥政府对文化创意产业的引导和带动作用，通过财政的贴息、补助，支持国家鼓励发展的文化创意产业。本项政策集中反映在穗府［2006］44号文《广州市进一步扶持软件和动漫产业发展的若干规定的通知》和《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展现代服务业的决定》（穗字［2008］12号）。2000年国务院颁布《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（国发［2000］18号），2006年国务院办公厅又转发《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》（国办发［2006］32号），提出了推动动漫产业发展的一系列政策措施，建立了由文化部牵头，相关9个部门参加的扶持动漫产业发展的部际联系会议制度。为了配合落实国家政策，广州市制定了相应的政策，安排了大量的财政资金用于落实国家发展动漫产业的战略部署。穗［2006］44号文规定的关键性配套政策包括：从2007年起5年内，广州市每年安排1.5亿元财政资金（后追加3000万元），设立广州市软件和动漫产业发展资金。资金主要用于鼓励对软件和动漫产业的投资，以及软件和动漫产业基地的建设。该资金资助项目包括：投资广州市软件和动漫企业或研发机构，投资额超过1000万元且投资合同期超过5年的，由该产业发展资金按照总投资额5%的比例奖励给投资者。国内大型软件和动漫企业在广州设立总部或区域总部、研发机构，投资额超过3000万元的，由该产业发展资金按照总投资额6%的比例奖励给其在广州所设立的公司（机构）。租赁自用办公用房的，按一定比例给予企业房租补贴。贷款担保机构为软件和动漫企业提供贷款担保，担保期在一年以上的，由产业发展资金按照担保总额1%的比例奖励给担保机构，最高奖励额度每笔不超过50万元。市新闻出版和广电局设立专项资金，对原创动画片、原创游戏或动漫产品予以奖励。对重要的软件和动漫产品开发项目及企业建立的研发机构，由市科技局在科技经费中安排专项资金给予支持或配套补贴。穗外经贸规财［2006］13号文件规定，财政设立专项资金，用于支持中小企业举办或参加境内外国际性展览活动、开展面向国际市场的产品和品牌推介活动，以及从事其他开拓国际市场的活动，其中文化类中小企业同样可以申请该专项资金。根据《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展现代服务业的决定》（穗字［2008］12号），设立广州市现代服务业发展引导资金，从2009年开始连续五年，市财政每年安排引导资金（5000万元），主要用于配套支持国家和省服务业发展引导资金项目，重点支持现代服务业的关键领域、薄弱环节、自主创新和集聚区建设（其中包括文化创意、商务会展、信息服务、服务外包等）。3.税收优惠政策税收政策是推动产业发展的重要调节手段，通过实施优惠的税收政策，可减轻新办企业的负担，吸引有实力的企业入驻广州，加速形成文化企业的集聚效应。税收政策的主导权在中央，地方政府可调节余地有限。这方面，广州主要做的工作就是贯彻国家税收政策规定，在可微调的地税领域，设计了一些灵活政策。广州文化企业享受税收优惠政策大体上可分为两类情况。第一类主要针对国有转企改制的经营性文化单位。2003年国务院下发文件规定，文化体制改革试点地区国有转企业的经营性文化单位可以享受企业所得税、营业税、增值税、进口关税和进口环节增值税、城镇土地使用税、房产税减免的优惠政策。2005年财政部、海关总署、国家税务总局下发《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》和《关于在文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，其中在进口业务方面作了这样的规定，为“生产重点文化产品进口所需要的自用设备及配套件、备件等，按现行税收政策的有关规定，免征进口关税和进口环节增值税”。上述政策构成了国家支持改制过程中文化产业发展的税收优惠的基本架构。第二类税收优惠政策主要针对具有高新技术背景的文化企业，包括软件企业、数字出版、网游动漫企业。这部分企业经过资格评估认定，可以入驻软件园、高新技术产业园，并可参照高新技术企业享受税收优惠政策。其中主要的政策文件包括：《鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策》国发［2000］18号《关于企业所得税若干优惠政策的通知》财税［2008］1号《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》国税发［2008］116号《关于促进服务外包产业发展问题的复函》国办函［2009］9号《广州市进一步扶持软件和动漫产业产业发展的若干规定》穗府［2006］44号《关于加快软件与动漫产业发展的意见》穗府［2006］45号《关于提高科技自主创新能力的若干规定的通知》穗府［2007］10号《关于加快我市服务外包发展的意见》（广州市外经贸局）穗府办［2008］19号《广州市科学技术局广州市经济贸易委员会广州市国家税务局广州市地方税务局关于企业研究开发费税前扣除管理试行办法的实施细则》穗科函字［2008］580号《关于鼓励海外高层次人才来穗创业和工作的办法》穗字［2008］18号税收优惠的核心规定如下：（1）认定高新技术企业所得税减按15%征收。（2）企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用支出，可以在计算应纳税所得额时加计扣除。（3）新创办软件企业经认定后，自获利年度起，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。（4）对属于新办软件企业同时又是高新区内的高新企业，减税期间按7.5%税率计算征收企业所得税，减免税期满后按15%税率征税。（5）增值税一般纳税人，销售其自行开发生产的软件产品，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退。（6）对国家规划布局内的重点软件企业，当年未享受免税优惠的，减按10%的税率征收企业所得税。（7）软件企业人员的薪酬和培训费用可按实际发生额在企业所得税税前列支。（8）技术转让、技术开发合同和与之相关的技术咨询、技术服务合同，经合同登记后，免征营业税。2001年1月1日起，通信、软件开发企业，可在销售（营业）收入8%的比例内据实扣除广告支出，超过可无限期结转。从事软件开发的高新技术企业、互联网站，自登记成立之日起5个纳税年度内，广告支出可据实扣除。进口设备免征进口增值税、关税。对企业当年提取并实际使用的职工教育经费，在不超过计税工资总额2.5%以内的部分，可在企业所得税税前扣除。与新产品的试制和技术研究直接相关的其他费用，在按规定实行100%扣除的基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除。研究开发使用的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次计入成本费用，30万元以上的，允许其采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧。广州软件企业可获一次性ISO9000认证补助5万元；经认定的市重点软件企业可享受所得税超10%部分退税奖励。对设立博士后工作站的软件企业、园区给予一次性20万～30万元的资助。4.融资政策广州传统投融资体制是在计划经济体制框架下形成的，这种体制导致文化项目融资渠道单一，融资成本高昂，文化产业发展受到极大限制。文化部在《文化产业发展第十个五年计划纲要》中明确提出要调整投融资政策，广开文化产业筹资渠道，吸引各种社会资金进入国家鼓励发展的文化行业。广州市委市政府在多份政策文件中强调了改革融资政策以满足文化企业发展需求。新的融资政策精神比较集中地反映在穗府办［2007］42号文《关于印发广州市进一步加快民营经济发展工作方案的通知》，该文件就缓解民营中小企业融资难、拓宽融资渠道问题提出了一些具体的政策性措施，由于广州的文化企业80%以上都是中小企业，这些政策适用于大部分的文化企业。文件的主要政策性规定如下：（1）建立多层次的企业信用担保体系。扶持在本市登记备案的商业性担保机构，培育一批担保金额超过10亿元、担保企业户数超过100家的骨干担保机构。引进政策性银行软贷款，择优参股商业性担保机构，争取到2010年全市完成年担保总额200亿元以上，受保企业5000家以上。（2）建立担保机构的风险防范和绩效考评制度，解决担保机构在办理担保业务过程中出现的股权质押、车辆登记、房产登记等问题。（3）搭建银行、担保机构与企业的沟通平台，鼓励银行提供买方贷款、出口信贷、无形资产担保贷款、票据贴现等多样化的金融产品，实现金融产品和项目的对接。（4）抓住国家设立创业板市场的机遇，引导风险投资资金、产业投资基金对民营科技企业进行扶持。重点培育30～40家上市后备企业，力争3年内有15～20家民营企业实现上市融资。（5）支持符合条件的企业发行企业债券、公司债券和短期融资券；运用融资租赁、信托产品、资产证券化产品等金融工具降低融资成本。（三）文化创意产业园区政策穗府［2006］45号文《关于加快软件和动漫产业发展的意见》对政府主办的软件动漫园区的发展目标和政策作出了基本规定，即推进广州软件园（包括天河软件园、广东软件科学园、南沙资讯科技园）和国家（广州）网络游戏动漫产业发展基地建设，目标在于增强园区产业集聚功能，完善软件和动漫产业的空间布局，形成新的软件和动漫产业集中区域。文件规定重点推进高唐新建区建设，争取用3到5年的时间，将其建成生态质量一流、创业环境良好、配套服务完善的国际知名软件产业集聚地。为此市、区两级政府要筹措高唐新建区规划建设资金，适当增加财政资金支持。对园区和基地建设所涉及的国土、规划与建设审批事项，将设立“绿色通道”，及时办理。属于市审批权限范围的，要限期督办，以缩短审批和报建时间。文件同时规定，要鼓励并吸引社会资金（特别是一些有实力的投资企业）参与园区的建设，在企业用地规划以及税、费等方面给予必要的优惠。要引进一批公共服务机构（如投融资、商务、法律、培训、技术和市场中介等）和技术支撑服务平台，为企业提供优质服务，降低企业的创业成本和风险。《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展现代服务业的决定》对文化产业园区也作出了类似的原则性规定，如鼓励社会力量投资参与建设、开发和运营文化产业园区，打造功能互补、特色鲜明的文化产业集群，引进创意企业总部，在园区内重点发展文化类、研发类、设计类、咨询类、时尚消费类五大类创意产业。但是，在园区规划、入园企业资质认定、园区土地政策方面还没有出台更具体的政策规定。（四）文化创意产业人才政策《关于广州市加快文化事业发展若干政策的意见》（穗府［2003］12号）就引进高层次优秀文化人才作出了原则性的规定：在住房补贴、户籍、生活待遇、家属随迁及单位补充养老保险方面给予特殊政策。允许从业人员以文化品牌、创作和科研成果等生产要素参与文化企事业单位的收益分配，或者占有文化企业的股份。鼓励海外高层次人才创业工作的政策，主要体现在广州市政府2008年12月25日颁布的《关于鼓励海外高层次人才来穗创业和工作的办法》中。该文件鼓励海外高层次人才（包括文化产业人才）以技术入股或投资的形式创办具有自主知识产权、技术领先、成果产业化前景广阔的高新技术企业、先进制造业；或者与高等院校、科研院所、企业进行合作研究或建立合作研究开发基地。为协助海外高层次人才在广州创业，市政府为此设立高层次人才专项扶持资金2亿元，对在我市创办高新技术企业，且其项目具有独立自主知识产权、技术成果国际领先、能够填补国内空白的，给予最多不超过500万元的创业启动资金；市、区或县级市政府提供相应的工作场所，3年内免收租金。对于从事重点发展领域的科技开发项目，并由海外高层次人才控股或拥有不低于20%股权的企业，可以由政府引导广州市属风险投资公司给予不超过500万元的股权投资，股权投资比例最多不超过项目实际投资总额的30%。海外高层次人才创业期间，其应纳税年收入在12万元以上部分，由市财政每年按其所缴纳的个人所得税额的本市留成部分的50%给予补贴，每年最高补贴不超过30万元。对于特别优秀的海外高层次人才，一次性给予30万～100万元的安家费。非广州籍人员来穗投资软件企业，投资额超300万的，给予5%的购房补贴，最高不超5万元。三文化创意产业政策的实施成效随着文化产业政策的实施和文化战略的稳步推进，文化体制改革不断走向深入，文化产业政策也开始发挥作用，在许多行业领域形成了明显的政策效应。文化体制改革方面：首先是完成了文化单位内部企事分离的改革，对象主要是党报、党刊、电台、电视台等重要的新闻媒体。在保持上述单位核心业务不受影响的情况下，把广告、印刷、发行、传输等经营服务部分转制为企业，面向市场，自主经营。其次是将类似于新华书店这样的经营性事业单位整体改制为企业，规范了法人治理结构，建立了现代企业制度，使企业真正成为市场竞争的主体。最后是对公益性文化事业单位（如博物馆、图书馆等）的内部运行机制进行了改革，如人事聘用制度已经确立。经过多年的不断实践，广州文化体制改革在既定战略指导下积极稳妥地推进，部分改革的战略目标已经实现，并且在文艺院团改革中创新了团校结合、公助社办、团场结合、创新工作室等几种较好的模式。新兴文化支柱产业发展方面：原规划重点发展的动漫软件产业已经取得了突出的成绩，广州已成为国家最重要的软件动漫产业基地之一。根据科技部门公布的资料显示，广州以网游动漫为主体的创意产业增长明显，目前其国内领先优势已经形成，未来还具有巨大的增长空间，已经具备助推广州经济发展的功能。调查发现，在广州22类文化创意行业中，软件动漫产业和工业设计两个行业成为突出亮点，其中动漫产业2008年产值超过100亿元，占全国动漫产值的1/5左右；软件产业产值约500亿元。形成了以网络游戏、动漫、手机游戏等产业链。网络游戏领域，网易、光通等企业的产值占全国的30%，网易已超越上海盛大成为国内第一大网游企业。全市从事网络游戏、动漫的企业超过120家，从业人员超过15000人；营业收入1140.13亿元。有专家估计，文化创意产业在2012年的增加值将占广州地区生产总值的8%左右，软件产业产值达到1500亿元，动漫网游产业产值达到300亿元。上述事实说明，广州新兴文化支柱产业正在逐步形成。组建文化大集团企业方面：以广州日报报业集团为代表的经营性文化单位改制初见成效，成为国内传媒产业发展中的亮点。目前其经营范围已涵盖报刊发行、印刷、连锁店、电子商务、图书业、酒店业、广告业、印务中心等，呈现规模化、集约化、多元化经营趋向，基本实现了经营性单位改制、组建大企业集团的发展战略目标。2007年11月，由该集团控股的广东九州阳光传媒股份有限公司（股票简称“粤传媒”，股票代码002181）在深圳证券交易所正式挂牌上市，是在国内主板上市的第一家传媒公司。通过兼并重组，广州日报报业集团已拥有1份主报、15份系列报、5份杂志和2个网站，其中《广州日报》，《足球》、《广州文摘报》、《第一财经日报》和杂志《南风窗》在国内久负盛名。从经营成效上分析，它已经是全国规模最大、效益最好的报业集团之一，2008年集团营业收入达39.62亿元，其中广告经营总额达22.06亿元，连续15年居全国平面媒体之首。《广州日报》的品牌价值于2009年增至72.26亿元，连续五年在“中国500最具价值品牌”排行榜上名列中国报业前三、华南地区之首。四存在的问题（一）组织协调不足，政策实施成效有限作为国家深化文化体制改革、加快文化产业发展的试点改革城市，广州市早在2003年即制定颁布了《关于广州市加快文化事业发展若干政策的意见》（穗府［2003］12号），文件中提出的政策意见和配套措施，在国内具有一定的领先优势，这也是政策一出台之后，许多城市纷纷来广州取经的原因。但是，5年时间过去了，政策实施成效没有预想的那么显著，与上海、北京、深圳甚至长沙、成都等城市比较，广州文化产业发展的格局没有太明显的变化，先发优势没有凸显出来。原因固然很多，其中很重要的一个因素在于实施该项政策，需要工商、财政、税务、人事、社保、国土甚至海关、公安等部门的协调配合。但是，广州目前还没有成立一个跨部门的文化产业领导小组（或跨部门的文化产业促进委员会），政府各部门之间未形成合力，产业政策要发挥成效自然受到许多制约。根据上海、杭州等地的经验，如果政府部门间不能形成良好的协调机制，仅仅由文化部门独力推行政策，要达到文化产业政策预定的发展目标，困难极大。（二）有针对性的配套政策缺乏2003年颁布的穗府［2003］12号文，基本上属于宏观的导向性政策，相应的配套政策没有进一步细化，各行业实施细则未见颁布。到目前为止，广州还没有制定重点文化产业行业促进条例。至于文化园区管理、重点文化企业认定、设立文化产业发展专项资金及管理办法、退二进三园区土地财税配套政策等，都还没有成文规定。相反，同为改革试点城市的上海、深圳、北京却在近两年中制定颁布了大量的政策和实施细则。如北京市先后颁布了十九项涉及文化产业发展的政策，这些政策很具体，调节的产业领域非常明确，具有很强的可操作性，如《北京市文化创意产业分类标准》（2006）、《北京市文化创意产业投资指导目录》、《北京市文化创意产业发展专项资金管理办法（试行）》（2007）、《北京市文化创意产业贷款贴息管理办法（试行）》（2007）、《北京市文化创意产业担保资金管理办法（试行）》（2009），等等。上海市则颁布了《上海市创意产业发展重点指南》（2006）、《上海市创意产业集聚区认定管理办法（试行）》（2008）。相比较而言，广州市的文化创意产业园区建设正呈现遍地开花的态势，但在园区发展规划及企业投资、推动实现园区产业集聚效应、帮助企业减轻经营成本、走出融资困境方面，却缺乏具体的政策规定。在这方面广州确实需要有大的突破。（三）软件动漫等专项资金使用监管体系未建立根据国家发改委经济体制与管理研究所张志强的研究，在文化领域，对专项资金由于监管不到位，资金使用过程中浪费、闲置现象比较严重，致使资金使用效率低下。同时，由于信息不对称，申请方往往就同一项目重复申请、多头申请，对此资金监管方却不能及时发现，因此，由资金监管方实施的项目检测与成效评估，其科学性和真实性就不能不令人怀疑了。从广州软件动漫等专项资金使用范围之宽广、使用之后独立评估之缺失，就不难看出可能存在问题了。（四）财政税收优惠不明显税收政策对文化产业发展的支持程度和成效，主要取决于对文化经营单位征税与否、起征点的高低。纳税环节的多少、税率的高低，将直接影响投资者的经营取向和融资偏好，并由此影响到文化产业各个门类的发展。调查发现，目前广州地区大众文化娱乐经营单位的税负水平总体上比较重（如演出单位、自娱自乐的KTV等等），税负重直接增加了经营单位的负担。比较广州地税局网上公布的各行业税率，可以发现文化产业部分行业的税率（如营业税）还比较高，甚至高于部分垄断暴利行业。重复征税的问题也是存在的。许多文化企业的资产并不表现为土地、房产、设备等有形资产，而是表现为创意设计、品牌价值和知识产权，这些无形资产在研发过程中需要花费大量资金，这构成了文化产品成本的重要组成部分，比如一场大型综艺演出、拍摄电影电视剧，其中都有剧目创作成本，需要支付个人的创作费用和版权费用，但是这些大量的投入在现行税制下却不能先行抵扣。这些未抵扣的费用，本来就是文化公司的常规性大宗开支，由于制度设计问题，类似支出无法体现在相关的进项发票中，自然不能抵扣税费。表1文化创意企业重复纳税问题（五）知识产权保护政策体系尚未健全文化产业处在初级发展阶段，市场体系远未健全，各种盗版、侵权现象时有发生。广州针对文化产业中知识产权保护的政策体系尚未健全，因此，逐步完善知识产权政策体系，将是健全广州文化市场的不可忽略的问题。五进一步推进文化创意产业发展的政策建议（一）健全文化产业政策体系，优化政策环境改革每推进一步都离不开政策的支持，必须坚持政策引路，发挥好政策激励作用，完善政策保障，在认真落实好国家文化经济政策的同时，重点完善文化经济政策，在财政、税收、融资、工商、价格、资产管理、社会保障、国有土地等方面，给予文化产业有力支持。研究制定《广州市文化产业促进条例》和《广州市文化产业投资指导目录》，以纲领性的产业政策统领文化产业的政策体系。学习上海、北京、深圳等城市经验，尽快制定颁布重点文化行业发展政策、文化企业融资担保政策、重点文化企业认定办法、文化产业园区建设与管理办法、文化企业土地利用（退二进三）政策等专项规定。将保护和促进文化产业的各项政策措施系统化、规范化、制度化，构建完整的产业政策系统，实现增加文化产业筹措资金途径、提供最优惠政策支持、强化广州作为国家文化产业中心城市的集聚功能的战略目标。（二）以媒体为试点，探索文化产业投资政策的突破、创新充分贯彻、落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》中有关“科学发展，先行先试”的精神，将其转化为发展的优势，在核心层文化产业领域争取投资政策的突破，借助社会投资渠道，改变国有资本垄断局面，形成真正的跨地域、跨媒体的市场主体。2009年3月25日国家新闻出版总署制定发布了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，希望通过内部改革，以求全面完成经营性新闻出版单位转制任务，建立现代企业制度，在企业内形成有效率、有活力、有竞争力的微观运行机制，但其实并没有消除投资禁区，破除政策壁垒。国发［2005］10号文“国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定”仍然行之有效，该“决定”明确规定非公有资本虽然可以投资参股出版物印刷、发行，新闻出版单位的广告、发行，广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作，但国有资本必须控股在51%以上。该文同时划定了非公有资本的投资禁区，具体包括投资经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、广播电视发射台（站）、广播电视卫星、有线电视传输骨干网、报刊版面以及书报刊、影视片、音像制品成品等文化产品进口业务。这些规定反映，书报刊、广播电视传媒等文化产业核心领域，仍然是社会资本投资禁区，国有资本一枝独秀，民间资本在这个领域并没有获得生存空间。禁区没有破除，市场没有开放，市场主体——非国有投资主体尚未形成，在这样的政策框架下，要想通过一些小改革，改变广播电视、书刊传媒领域画地为牢、千人一面的景象，培育出非国有资本总量在数百亿元之上的支柱性传媒企业，显然是不现实的。这也是这一领域多年来改革呼声不断却从未产生明显成效的根本原因。作为开放前沿、改革试点城市，广州应更多地研究现行的文化产业投资政策，敢吃螃蟹，对传媒投资政策提出切实可行的变革措施和建议，为国家修订传媒政策作出更多更积极的探索。一方面可以报业、电视为先导，试点性提出更开放的传媒产业投资政策，按照市场竞争的原则，率先突破投资禁区，大量引进非公有资本，调整股权结构，培育真正的市场经营主体，形成广州报业、电视投资运营的先发优势；另一方面，在走出去方面，应争取中央政府的最大支持，配套更具体的导向性和鼓励性政策，实施更具进取性的改革政策，使优势突出的报业传媒在国内主要门户城市和国际中心城市落地生根，通过跨地域跨媒体合作，使广州报业媒体形成全国性的辐射力，并成为世界上真正有全球性影响力的媒体之一。为了在传媒产业领域增强核心竞争力，还可以充分利用联合国全球创意城市网络，依据其《保护和促进文化表现形式多样性公约》的基本精神，在专家顾问的指导下，有选择地推介广州的媒体特色和优势，将广州打造成“媒体艺术之都”，增强广州在世界城市之林中的影响力和知名度。（三）争取试点扩大文化创意产业财税优惠政策范围在文化企业竞技市场，要获得成本优势、提高市场的占有率，政府应实施低税率政策，帮助企业轻装上阵。现行重税负政策对增强企业竞争力是极其不利的。因此我们建议：在市政府可调整范围内，对部分地方税种尽量降低税率（或税后返还）。超出市政府调整权限的，应以改革试点城市和先行先试的优势，逐级申请减轻税负。在积极实施国家退税优惠政策的同时，争取国家对试点城市扩大退税范围。应尽快出台“广州市文化赞助和捐助条例”，鼓励企业和个人对文化单位的赞助或捐赠行为，对于那些积极赞助或捐赠文化单位和文化活动的企业，应争取国家批准将赞助或捐赠金额税前列支或者抵扣部分税款。在实施这项政策方面，国外已有很多成熟经验，广州完全可以改革试点的名义向国家申请先行先试。（四）编制文化创意产业园区土地利用规划，明确相应的土地利用政策将现有的各个园区（基地）纳入建设发展规划，对其进行分类和发展定位，明确各园区的产业功能，争取五年内在软件与动漫游戏、报业媒体、会展、旅游休闲领域形成一批规模大、特色显著的文化产业园区。在园区土地利用方面，应尽快制定相应的土地利用政策。要鼓励利用城中村集体经济联社的土地和“退二进三”后的旧厂房。为鼓励园区建设，对园区建设单位应实施免交各项行政事业费用，如城市基础设施配套费、公共消防设施配套费、供水设施增容费、城市房屋拆迁管理费及其他相关收费，以此减少园区建设单位及入园企业的投资经营风险。（五）规范文化创意产业相关专项资金使用政策对现行各专项资金（软件动漫发展资金、现代服务业发展资金、中小企业境外发展专项资金及高层次人才扶持资金）的管理和使用要坚持公开、公平、公正的原则，在实行企业申报、专家评审、政府决策与单独核算的同时，应通过社会公示的环节，加强社会对公共财政资金使用的监督。对于符合政府采购条例要求的，必