完善失业保障制度的思路与对策

完善失业保障制度的思路与对策

自1986年以来，通过近二十年的努力，我国已经基本建立失业社会保险制度，基本上覆盖了城镇正规部门职工，为失业的受保人提供了较为有效的生活保障，发挥着越来越大的作用。失业保障制度的首要功能是为失业者提供生活保障，以满足他们在失业期间的基本生活需要。失业保障通常还包括为失业者提供的再就业服务，包括职业介绍和就业培训，各国的失业保障制度都包含这方面的内容。由于就业是一个相对独立的、十分重要的问题，后有专题进行讨论，因此这里不涉及再就业服务，而只讨论失业生活保障。一城镇失业保险制度进入新阶段我国现行失业保障制度的主体是社会保险，国家强制用人单位和职工共同缴费，建立失业保险基金，支付受保人的各项待遇。从国外的情况看，已建立失业保障制度的国家，主要是采取社会保险形式。此外还有少量的国家实行失业救助制度，由财政提供资源，为失业者提供生活保障。还有一些国家采取“雇主责任制”，国家制定法规，强制雇主履行义务，在解除雇员的劳动合同时，为雇员提供一定的经济补偿。在计划经济体制下，我国长期没有失业保险制度。1953年国家实施的劳动保险包括养老、医疗、工伤、生育等保障制度，但未涉及失业保障。在随后形成的计划经济体制下，实行“铁饭碗”就业政策，人们一旦被安排工作，就不存在失业问题，因而没有必要建立失业保险制度。20世纪80年代开始，随着劳动体制改革，建立失业保险的问题也提上日程。为了配合国有企业用工体制改革，1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始建立当时称之为“待业保险”的失业保险。当时纳入保险的对象仅为国有企业合同工，他们只涉及企业职工的小部分。1989年，为了配合企业破产制度改革，“待业保险”扩大到破产企业及整顿企业职工。1992年，在党和国家的文件中开始出现“失业”概念，国家统计部门也开始使用失业指标，原来的“待业保险”自然就成为“失业保险”。当时的失业保险只起到制度性补充作用，筹资规模小，覆盖面小，享受待遇的人数也很少。当时的国有企业存在着大量的冗余人员，但没有将他们推向社会，企业仍然承担着冗余人员的工作安排及各项待遇。因此，当时的失业保险只是配合国有企业劳动体制改革及企业制度改革的工具，还没有真正起到承担劳动力市场风险的作用。1996年之后，为了搞活国有企业，减轻企业负担，企业开始大量裁减冗余人员，出现大量下岗职工，给失业保险提出了新的要求。当时的基本做法是建立下岗人员再就业服务中心，由单位、社会保险和政府各出一部分资金，为下岗职工提供生活保障和再就业服务，成为一种很有特色的、过渡性的失业保障形式。到2002年，全国国有企业累计下岗人数2714.7万人，其中绝大部分通过再就业及提前退休等政策得到安置，只有小部分人继续领取下岗生活待遇。2000年领取下岗待遇的人数达到高峰，当年年未为657.2万人。[1]在这个过程中，失业保险制度介入企业就业保障历史责任，部分地承担了企业冗余人员的负担，但只是提供了小部分的资金，而大部分资金以及下岗人员的管理和服务，都是由企业和政府承担的。从2000年开始，各地的下岗制度陆续向失业保险并轨，解除劳动合同的职工不再进入再就业服务中心，而是直接纳入失业保险。原有在再就业服务中心的下岗职工，在享受中心提供的下岗待遇期满后，也逐渐转入失业保险，由失业保险机构管理，按规定享受失业保险待遇。通过几年的并轨，下岗人员逐年减少。到2003年底，全国国有企业还有下岗人员270万人，其中进入再就业服务中心的190万人，比2000年高峰时的人数大为减少。做好这部分人的并轨工作，是2004年失业保障工作的一个重要方面。[2]随着这部分下岗人员的并轨，作为过渡形式的下岗人员再就业服务中心将完成其使命，失业保险将跃上前台。并轨使失业保险进入了一个双重责任阶段。一方面它直接接纳企业新出现的下岗人员，实际上是完全承担劳动力市场的失业风险，体现了失业保险制度的实质。另一方面它又接收“中心”转入失业保险的下岗人员，体现着对企业历史责任的分担。这种双重责任将是一个短暂的过渡。按照规定，下岗职工在再就业服务中心享受待遇期满，就必须转入失业保险。到2003年6月，全国已有北京、上海、浙江、广东等十多个省、市完成或基本完成并轨工作。[3]2003底剩余的270万下岗人员，也将在此后三年内陆续并入失业保险。按照失业保险规定，他们并入失业保险后，最多可领取2年的待遇。也就是说，失业保险承担的下岗人员的历史责任，将在“十一五”期间结束，到时失业保险将过渡到单一责任，只按照失业保险参保人的失业风险承担责任，出现市场经济常态失业保险运作新阶段。二城镇正规就业部门失业保险扩大覆盖面的任务已基本完成失业保障的发展，首要的问题是看它能为多少劳动者提供保障。从理论上说，所有劳动者都不同程度面临失业风险，需要得到失业保障制度的保护。然而，实际上劳动者的情况有很大差别，对失业保障的要求也有所不同。其中最明显的是农业劳动者，在我国实行家庭土地承包制的条件下，他们都可以承包耕地，成为其基本的生产资料和生活保障。因此，他们存在养老保障、医疗保障问题，但不存在失业保障问题。即使是城镇劳动者，正规部门和非正规部门劳动者也有很大差异。从国外的情况看，失业保障主要是覆盖正规部门，也有少数国家的失业保障涉及非正规部门的劳动者。我国失业保险制度在发展过程中，也是从正规部门开始发展起来的，经过十多年的发展，城镇正规部门的劳动者基本上得到了保障。城镇失业保险的发展，经历了一个从国有企业推向非国有企业以及事业单位的扩面过程。1986年建立的“待业保险”，适用对象只是国有企业合同制工人以及破产企业职工。1993年国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，仍然仅仅覆盖国有企业职工。随着体制改革的深入，非国有经济成分比重越来越大，其劳动力的使用完全按照市场规律，员工面临明显的失业风险，因此更需要社会保障。此外，事业单位也在进行改革，出现了全额拨款、部分拨款和企业化管理三种类型的事业单位，其用人制度也在改变，合同聘用人员增多，他们存在较大的失业风险。为适应这些变化，1999年国务院颁布的《失业保险条例》，扩大了失业保险的适用范围，规定城镇企业、事业单位职工都必须参加失业保险。其中城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业，职工范围则包括城镇合同制职工和农民合同制工人。也就是说，失业保险适用于除国家机关工作人员之外的所有城镇职工。失业保障覆盖面也随着制度适用范围的扩大以及有关部门的不断努力而扩大。在“九五”期间（1996～2000年），失业保险扩面进展明显加快，取得显著成绩。1995年，城镇失业保险参保人数只相当于职工人数的55%，到2000年，覆盖水平提高到77%。在这一阶段，失业保险扩面工作重点在国有企业，基本上实现了全面覆盖。在“十五”期间，失业保险扩面工作的重点是非国有单位，通过三年的努力，失业保险扩面工作取得长足发展，覆盖水平迅速提高，城镇非国有企业职工基本上已纳入失业保险，2002年失业保险覆盖人数相当于城镇单位职工人数的96%，2003年达到99%（表6-1）。表6-1全国失业保险参保情况关于扩大失业保险的覆盖面，一个值得研究的问题是国家机关工作人员是否参加失业社会保险。1989年的“待业保险”曾经扩大到机关事业单位的合同制工人。但1999年《失业保险条例》并没有把机关单位的合同制聘用人员包括进来，更不涉及公务员。机关单位职工是否参加失业保险，不存经济承受能力问题，而主要在于政府的认识。在养老、医疗社会保险方面，按现行规定，国家机关工作人员不参加社会统筹，这也可能影响到失业保险。然而国家机关工作人员也面临失业风险，特别是其中的合同制员工，不享受公务员待遇，其劳动体制与企、事业单位并无二类。他们失业后的生活保障，是由政府设立相应制度解决，还是通过社会统筹解决，应及早研究，做出明确回答。大致看来，不参加社会统筹，财政的负担轻些，因为国家机关工作人员的失业概率较低。从这一点看，国家机关可以单独设立制度，为职工提供失业保障。但这又引发一个新的问题，如果国家机关单位的职工失业后到其他单位就业，或其他单位职工失业后到国家机关就业，他们的失业待遇就很难衔接。例如某职工在企业参加失业社会保险10年，按现行规定可享受最多24个月的失业保险金，如果它失业4个月后在企业再就业，他还剩下20个月的权益，此后再次失业，社会保险将承认其累积下来的权益。假设他失业4个月后到机关工作，就存在权益转移问题。同样，一个原在机关工作的职工失业后到企业再就业，也会面临类似的问题。除此之外，出现这样的流动，失业保障管理的衔接也有难度。国家机关工作人员是否参加失业保险，必须在上述二者之间进行权衡。一方面是参加失业社会保障所增加的财政成本；另一方面是参加失业社会保险对制度效率及管理效率的提高。有必要对这个问题开展进一步研究。另一个值得研究的问题是城镇非正规部门从业人员，其中主要是个体劳动者以及个体经济的雇工的失业保障。个体经济在城镇越来越成为重要的就业形态，其人数也不断增加。个体经济的特点之一是不稳定，失业概率高，工商行政管理部门每年都有注销相当数量的个体户。从国外的情况看，发达国家的失业保险通常包括自雇者和自由职业者，而发展中国家一般则不包括非正规部门。我国失业保险全面覆盖企业、事业单位后，能不能触及非正规部门，很值得研究。大致看来，在非正规部门开展失业保险，管理工作复杂，道德损害较严重，基金支出风险较大，有相当的难度。权衡必要性和可能性，近期似乎不宜将失业保险覆盖面扩大到非正规部门从业人员。还有一个值得研究的问题是乡镇企业职工的失业保险。乡镇企业是由农民在乡、镇举办的企业，包括乡集体企业、村集体企业、私营企业、合伙经营企业、联营企业等。其雇员主要是农民，他们有承包土地作为生活保障。然而，随着乡镇企业的发展和素质的提升，它们越来越多地吸引来自城市的职工。这些没有承包土地的职工，在乡镇企业工作期间存在着失业风险，与城市职工一样需要有失业生活保障。而且，他们很可能在城、乡之间流动，将会遇到失业保险待遇衔接问题。因此，应当进行调查，了解这部分人的工作流动特点以及他们有失业保障方面的要求，促进乡镇企业为来自城镇的雇员提供失业社会保险。三要大力提高失业保险的覆盖质量失业保险覆盖面不单纯是数量扩展，还存在一个覆盖质量问题，即参加失业社会保险的职工，在多大程度上履行了制度规定的责任，在多大程度上享受到制度规定的待遇。在失业保险发展过程中，数量的扩展往往得到领导重视，发展很快，但质量的提升则相对较薄弱。其中最明显的一个指标，就是失业保险费的收缴远远未达到制度规定的水平，存在很大的缺漏，这无疑妨碍了失业保险制度功能的发挥。这里我们不妨对失业保险费收缴情况作一个大略的判断。《失业保险条例》规定，失业保险基金的缴费水平相当于职工工资的3%，其中用人单位按工资总额2%缴费，职工个人按工资额1%缴费。2003年城镇在岗职工平均工资14040元，当年年底失业保险参保职工为10737万人，[4]于是当年缴费工资基数总额大约为：14040元×10737万人＝15075亿元按规定应缴失业保险费总额为：15075亿元×3%＝452亿元然而，2003年全国失业保险基金的收入总额为249亿元，[5]与应缴保险费之间有203亿元的差距。也就是说，失业保险基金缴费实际收缴率只有55%，其他45%的保险金都未能收上来。这表明，失业保险扩面工作虽然基本完成，但其质量是不高的；参保职工增加了，但该缴的保险费没能收上来。应当说，失业保险费目前的实际收缴水平，是通过有关部门的不断努力才实现的，近几年来，失业保险费的收缴数量每年都有所提高。但收缴率仍然停留在较低水平，表明失业保险实际运行中仍然存在着有待改进的地方。全国养老保险及医疗保险缴费的收缴率多年来都在90%以上，相比之下，失业保险的差距就十分明显。失业保险费收缴率低，在失业保险急速扩面过程中，是很难避免的。在实际工作中，有的地方为了追求达到扩面指标，在用人单位存在一定困难的情况下，有可能先让职工参保，然后再具体解决缴费问题，甚至降低缴费水平以减少用人单位参保的阻力。有的单位参保后，不能按时缴费，出现大量欠费。这种现象在养老社会保险的发展过程中也曾出现过，有的地方的收缴率曾经低至60%，严重威胁到养老基金的平衡，甚至影响到退休人员待遇的支付。在这样的压力下，养老金清欠工作曾经是社会保险部门工作的重点，通过几年的努力，在这方面取得了很大成绩。失业保险存在明显的欠费、漏费，但实际后果不像养老保险那样严重，没有威胁到基金的平衡。其中一个重要原因是，失业保险金待遇的制度弹性比养老金大得多，长期以来我们按照“以收定支、略有节余”的原则确定失业保险金以及其他待遇，除非失业率陡升，一般情况下不会出现支大于收的情况。而养老保险则不同，养老金待遇标准弹性小，长期以来我国的养老金替代率水平高，在这样的背景下，调低养老金待遇标准十分困难，而在人口急速老龄化条件下，养老基金面临的压力十分大。养老保险基金的平衡压力迫使人们不得不重视欠费问题；而失业保险基金平衡缺乏压力则掩盖了欠费问题。然而失业保险基金欠费却大大制约着失业保险功能的发挥。在一定的失业率条件下，一定的筹资水平，代表着相应的待遇水平。由于多年来失业保险费收缴率低于制度规定水平，使失业保险待遇标准长期停留在低水平上。与国外失业保险相比，我们目前的失业保险待遇明显水平偏低，与规定的缴费水平不相称。为了使失业社会保险发挥出制度规定所应有的功能，“十一五”期间应充分重视提高失业保险费收缴率问题。有关部门应当像当年抓养老保险清理欠费工作那样，把失业保险费收缴工作作为一件大事来抓，争取在几年之内，将失业保险缴纳收缴率提高到90%。这样才能为改善受保人的失业待遇创造条件。四为失业保险金领取者提供更有效的医疗保障失业保险为失业者提供的生活保障，体现在它所提供的待遇上，包括各种待遇项目、支付时间和待遇水平。《失业保险条例》规定的待遇项目包括：（1）在规定的时间内发给失业保险金；（2）在领取失业保险金期间发给医疗补助金；（3）对领取失业保险金期间死亡的失业者，发给丧葬补助金，对其家属发给抚恤金；（4）领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍者，发给补贴。以上四个方面的待遇，其中第（4）项提供的培训及职业介绍补贴，体现着失业保险在促进再就业方面的功能，这里不讨论，其他各项支出，都关系到失业者的生活保障。失业保险的生活保障待遇又可以分为两类：一是日常生活收入保障，表现为失业保险金，目的是满足日常生活消费品需要；二是特殊需要保障，包括医疗补助、丧葬补助、抚恤金，目的是围绕失业者疾病、死亡等风险提供保障。我国的失业保险虽然在制度确定了综合保障功能，提供四个方面的待遇，但在实际上，它主要局限于日常生活消费需要的保障，主要是提供失业金，而其他方面的待遇则没有得到重视，特别是没有重视失业者的医疗需要。这可以从失业保险费的支付结构反映出来。2001年全国失业保险为468.5万受保人发放失业金，他们都有资格享受医疗补助等待遇，然而，医疗补助支出仅占失业保险待遇支付的4.84%（表6-2）。城镇职工基本医疗社会保险的筹资水平通常为工资额的8%～10%，相比之下，失业保险的医疗支付力度太小，难以保障失业者的医疗需要。表6-22001年全国失业保险各项待遇支付额目前失业保险提供医疗保障的做法，大体上是将医疗补助分解为“小病”和“大病”两部分，其中“小病”通常采取包干办法，每个月与失业保险金一同发放，数量通常为10～20元不等，目标是用于失业者的门诊医药费。我们知道，城镇职工基本医疗社会保险采取个人账户形式提供“小病”保障，其规模一般相当于工资额的4%，即每月56元左右。相比之下，职工失业后，“小病”医疗保障只有10～20元，保障水平大大降低。在失业保险“大病”保障方面，目前各地通常采取个案审批的办法。领取失业保险金的受保人发生住院费用，可以提出申请，经批准后，可以给予一定比例的报销。我们知道，城镇医保的“大病”保障，通常由医疗保险报销85%左右的费用，封顶线设在当地社会平均工资的4倍左右，即5万元左右。失业人员住院费用虽然也有报销，但比例往往达不到城镇医保水平，最高报销额也低得多。此外，这种个案审批的办法，制度化程度不高，报销比例及封顶线往往由各地失业保险管理部门决定，失业保险法规缺乏相应的规定。失业保险金领取者十分需要医疗保障。由于失业，他们面临的心理和社会压力更大，疾病风险相应增大。此外，失业使收入下降，医药费支付能力也下降，更需要有医疗保障。特别是在“大病”方面，一些大城市的资料显示，一般疾病的住院治疗费用都在3000元以上，几乎相当于失业者一年的失业保险金，对他们来说是一个很大的负担。失业保险金领取者还有一个不可忽视的特点：他们在失业前往往都已参加了城镇医保，在医疗保障方面是既得利益者，失业使他们出现工资收入和医疗保障双重损失。他们对缺乏医保的心理承受力，要比其他人群例如个体劳动者的承受力低得多。从发达国家的情况看，失业保险金领取者的医疗保障问题通常都解决得比较好。其中一种形式是由国家提供医疗保障。例如英国设有国民医疗服务制度，全民享有医疗保障，失业者当然也包括在内，因此不存在失业者医疗保障问题。另一种形式是将失业保险与医疗社会保障结合起来，借助后者提供医疗保障。例如德国就采取这种办法，失业保险基金按照规定向医疗社会保障缴费，领取失业保险金的失业者按规定享受医疗社会保险。我国在“十一五”期间应当加强失业保险在失业者医疗保障方面的作用。一种办法是在失业保险制度内进行调整，加大医疗保障方面的支出。表6-2数据显示，失业保险在医疗保障方面的支出仅占总支出的4.84%，比例是很低的。因此，应当参照城镇医保情况，将失业保险的医疗支出比例提高，按照总支出8%～10%的规模安排失业者医疗保障待遇。此外，在“大病”保障方面，还要加强制度化建设。各地失业保险实施细则应明确规定报销办法，国家给出指导意见，省级做出具体规定。这样，失业保险管理机构就可以按照统一的规定管理医疗补助。另一种办法是参照国外的经验，借助医疗社会保险为失业金领取者提供医疗保障，由失业保险基金向医保缴费，失业者享受城镇医保相应的待遇。原则上说，失业保险的缴费水平应与医保待遇支付水平相应，不能调剂使用在职职工的医保缴费。这需要进行专门的测算。粗略地看，失业保险筹资水平是工资额的3%，假设受保人失业概率也是3%，那么失业保险基金按照城镇医保规定的比例缴费，就可以使失业保险金领取者的医保待遇不降低。然而事实上受保人失业概率要大于3%，因此必须进行政策选择：一是使医保缴费比例大于失业保险基金的8%～10%；二是让失业者的医保待遇打一定折扣；三是让失业者与在职职工的医保进行共济。哪种办法更为可行，应进行深入研究。相比之下，失业保险进行内部调整的做法，完全在原有的管理体制下运作，牵涉面小。更重要的是，这样的内部调整可以有很大的弹性，根据失业保险基金运行情况，逐步加大医保方面的支出，有多少钱办多少事，经过多年努力，最后才达到城镇医保的水平，到时等条件成熟，才考虑与城镇医保接轨。不过，应当明确一点，失业者的医疗保障，最终应当与城镇医保衔接。即使失业者的医保待遇略低些，也应纳入城镇医保体系，那样可以利用医保机构的专业管理优势，加强医疗服务及医疗支出监督。在服务方面，目前城镇医保普遍已在医院建立医保信息系统，受保人与医院结算时，可以同时结算医保报销部分，大大方便了病人，这是失业保险机构难以做到的。五更为合理地确定失业保险金支付时间为失业者发放失业保险金，是失业保险制度的主要功能，是保障失业者生活需要的主要形式。失业保险金待遇水平可以通过两个指标反映出来：一是领取失业保险金的时间长度；二是失业保险金数额标准。领取失业保险金的时间长短，国外通行的做法是按照参保人缴费年数确定享受失业保险金的时间。我国也采取类似的做法，分为三档。《失业保险条例》规定：受保人累计缴费满1年者，最多支付12个月；满5年者，最多支付18个月；满10年者，最多支付24个月。54个国家和地区的资料显示，失业者享受待遇的最长期限，不到28周的有27个国家，占50%；28～56周的18个国家，占33%；超过56周的只有9个国家，只占17%。规定享受待遇时间最短的国家只有12周，各国平均享受待遇期限为47.57周。[6]我国目前规定为24个月，相当于112周，大大超过国外的平均水平，在世界上属于规定享受待遇时间最长的国家之一。因此，在失业保险金支付时间方面，不能再延长。相反，有的学者建议应当缩短失业保险金支付时间，因为过长的支付期，不利于激励失业者再就业。[7]有的失业者确实在较长时间难以再就业，需要较长时间的帮助，这可以通过失业救助制度解决，而不一定要由失业保险制度解决。目前失业保险金支付按缴费时间分为三档的计量方法过粗，不能准确反映缴费贡献与享受待遇权利的关系，也不利于激励人们的工作积极性。例如：缴费满1年就可以享受12个月的失业待遇，显然是不合理的，存在很大漏洞。国外经验显示，青年人的工作流动十分频繁，其中有的人就是利用失业保险，工作一年又坐享失业保险一年。我国失业保险是否会出现类似问题，应当加以研究。其方法是：利用一些城市失业保险管理机构前几年的失业人员登记记录，进行统计分析，再补充若干个案调查，就可能说明这方面的问题。显然，失业保险待遇水平越高，其中的道德风险就越大。目前我国的失业保险待遇水平较低，这方面的问题可能没有西方国家严重。但是，如果要加强失业保险的作用，例如前面所讨论的，要改善其中的医疗保障，那么，失业者就可能更倾向于选择享受失业待遇，而不选择到未被城镇医保覆盖的私营企业工作，也不愿从事没有医保的个体经营。在这方面可以考虑更精确的计量，将缴费时间与享受待遇时间紧密联系起来。领取失业保险的时间变量应当细化，不应简单分为三档，而应当按年计量。可以考虑每缴费一年，增加支付1个月的失业保险金。不过，对于参保时间短的失业者来说，过短的支付期可能难以保障他们在寻找工作期间的生活需要。例如，参保一两年的失业者，只能领取1、2个月的失业保险金，可能是不够的。因此，应当调查失业者寻找工作所需的时间，特别是青年人重新就业所需的时间，以此作为享受失业保险金的最低期限。例如，可以考虑让缴费满一年者领取3个月的失业保险金，此后每增加一年的缴费，相应增加1个月的失业保险金，但最长支付不超过24个月。对于接近退休年龄的职工来说，失业保险金支付时间也可能存在工作激励问题。我们知道，前些年各地普遍存在提前退休现象，其中原因是多方面的，但也大体上说明有一部分老职工愿意提前停止工作。今后随着养老保险管理的加强，提前退休将受到严格控制。然而，失业保险却提供了另一种制度安排。一些希望在达到退休年龄之前停止工作的老职工，有可能利用失业保险的权益，主动失业。因此，失业保险制度还应当针对老职工设置相应的工作激励机制，以避免出现上述情况。可以考虑建立奖励制度，老职工达到退休年龄时，按照其未利用的失业保险金享受时间权益，按一定比例一次性发给奖励。例如，可以考虑按20%的比例发放，即每10个月的未用权益，发给相当于2个月失业保险金数额的奖励。这样，那些长期未失业的老职工，在退休时最多可以得到相当于4.8个月失业保险金数额的奖励，有利于鼓励他们一直工作到退休年龄。六更为合理地确定失业保险金标准失业保险金数额标准也反映了失业保险的保障作用。在这方面，我国进行了不断的探索，曾经出现过较大的变化。20世纪80年代建立的“待业保险”规定按照职工工资一定比例计发“待业救济金”。90年代初民政部门开始在一些城市试点建立最低生活保障制度，为失业金的计算提供了新的参照。因此1993年劳动部门放弃了原做法，重新规定“待业救济金的发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%。具体金额由省、自治区、直辖市人民政府规定。”1995颁行的《劳动法》建立了法定最低工资标准，使失业保险又有了新的参照，因此劳动部门又改变此前参照最低生活保障线确定失业金的做法，提出把“失业救济金”标准调整为按当地法定最低工资的70%～80%发放。1999年的《失业保险条例》规定：各省、自治区、直辖市按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定失业保险金标准。从国外情况看，据统计，1995年已建立失业保障制度的61个国家和地区，有43个（70%）是按照失业者失业前工资的一定比例计发待遇。另外有3个参照社会最低生活保障线发给失业金，有9个国家和地区的失业金采取固定标准的办法，有4个国家采取了参照法定最低工资确定失业金的办法。我国目前双重参照最低生活保障和法定最低工资的做法，在世界上是很独特的。[8]参照失业前工资计发待遇，体现着社会保障的直接目的是对劳动收入的保障。当受保人劳动收入中断后，可以从社会保障制度中得到相应的补偿。这种做法的优点是能够体现权利与义务的对等。特别是在社会保险制度下，失业基金的来源主要是雇主及个人按照工资总额缴费形成，受保人工资水平高，缴费就多，一旦失业后享受的待遇水平相应也应较高。我国的养老保险、医疗保险改革都特别强调个人权利与义务的结合，甚至设立个人账户来强化个人的权利，现在唯独在失业保险采取了相反的思路，似乎是相互矛盾的。失业待遇能否保证失业者的基本生活，在很大程度上取决于失业金的高低。按照国际劳工组织168号公约，失业人员领取的失业金，应不低于原收入的50%。实证资料表明，43个按照个人工资水平计算失业金的国家和地区，除1例资料外，其余42例中，失业金小于原工资50%的只有4例，相当于原工资50%-59%的13例，60%～69%的12例，70%～79%的10例，80%以上的只有3例。平均水平为原工资的58.81%。最高者丹麦的失业金相当于工资的90%，低者如希腊、奥地利只有工资的40%。[9]我国在1986年建立失业保障制度时的待遇水平较高，规定工龄在5年和5年以上的失业者，失业12个月内的失业金为本人标准工资的60%～75%，第13～24个月的失业金为本人标准工资的50%。总体水平高于国际劳工组织要求的低限，与各国平均水平相当。从1993年修改失业金计发办法后，失业金水平出现很大的下降。目前各地参照最低生活保障标准和法定最低工资标准确定失业保险金，标准仍然很低，通常只相当于社会平均工资的30%～40%。因此，应当研究论证恢复参照缴费工资计发失业保险金的做法，使缴费义务与权利结合起来，提高失业保险金标准，以利于那些收入高于社会平均工资水平的职工，他们一旦失业后，收入损失不至于过大，原生活水平不受过多的影响。可以考虑将失业保险金替代率提高到缴费工资的50%左右。这个水平符合国际劳工组织的建议，也与大多数国家的实践相符。恢复按照个人工资计算失业金的办法，对于低收入者不利，可能使很多低收入者的失业金不足以维持基本生活。为解决这个问题，可以参照国外的经验。有的国家对低收入者采取较高的计发比率。奥地利的失业金替代率水平较低，为了照顾低收入者，它按照工资等级实行累退比例计算待遇，低工资者的失业金可达原收入的50%，而高收入者的失业金只能占原工资的40%。日本也采取类似的做法，低收入者失业后的待遇可达原工资的80%，而高收入者只能达到60%。提高失业保险金标准，有可能不利于激励人们再就业。在这方面也可以参照国外的经验，失业者在初领失业保险金时，待遇高些，然后逐渐降下来。61个国家和地区中，有12例（20%）建立了待遇递减机制。比利时规定单身者失业后6个月内可领取原收入的60%，再后只能领取原收入的40%。白俄罗斯规定员工失业后的头13周领取原工资的70%，此后13周只能领取原工资的50%。我国的失业保险金支付时间比国外长得多，建立待遇递减机制，在激励人们于就业方面的作用将更为明显。七积极有效地推进失业救助工作失业保险作为我国失业保障制度的主体，它只覆盖了城镇部分劳动者。今后失业保险即使进一步扩大覆盖面，可能还是难以覆盖城镇非正规部门的劳动者。他们的失业保障，目前仍然是一个政策空白。对于这个问题，今后是通过失业保险加以解决，还是通过失业救助加以解决，很值得研究。其实，即使是有了失业保险，由于其保障作用受到领取失业保险金时间长度的限制，许多受保人可能在享受失业保险期满后，仍然未能再就业。这时，他们就需要有新的保障形式，是否可以采取失业社会救助，也是值得研究的。经济学通常把劳动者从求职到岗位提供之间的时间差而造成的无工作称作“摩擦性失业”，它是市场运作所必需的时间，往往不会太长。另外一种是“结构性失业”，是由于劳动者技能与劳动力市场需要在结构上的不一致造成的，重新训练劳动者以形成新的劳动能力结构需要较长的时间。劳动力市场需求结构的变化往往伴随着技术进步及产业结构的变化，一部分劳动者往往不能适应新产业的需要而面临长期失业的压力。还有一种是“资源过剩性或总量性失业”，即劳动力总供给大于总需求，这将造成长期失业。我国目前的就业形势十分严峻，劳动力过剩，大量农村劳动力进入城市，与城市劳动力在传统产业层面竞争。城市经济结构性失业与资源过剩性失业并存，特别是年龄偏大的老职工，难以适应新产业新技术的需要，一旦失业，在传统产业及职业上，又难以与农民工竞争，再就业面临很大困难。近年来所谓“4050”人员即男满50岁女满40岁的国有单位下岗失业人员的再就业问题，就充分说明了这一点。随着就业形势日益严峻，长期失业问题也会日益严峻，从而失业保险失灵就越明显。按照目前的制度安排，未参加失业保险的失业者或享受失业保险期满的失业者，一旦生活发生困难，将纳入城镇最低生活保障制度，得到社会救助。也就是说，在失业保险与贫困救助之间，没有单设的失业救助制度和政策。然而，失业者的贫困问题有着其特殊性。调查显示，城镇低保对象当中，有相当比例是与病、残相关，是家庭缺乏劳动力。因失业造成的贫困则不同，它不是因为没有劳动力，而是因为没有工作。这个特点也会影响到社会救助。其一，家庭困难的失业者要比年老、病、残贫困者更具社会活动能力，社会相对剥夺感更强烈，因此更有必要通过更有效的政策帮助他们溶入社会。其二，失业者不一定是等待救助金，而可以通过其他形式得到救助。因此，围绕失业者特点而有针对性地进行救助，是十分必要的。从国外的情况看，有的国家甚至把失业救助作为失业保障的主要形式。据统计，在61个建立了失业保障的国家和地区中，有11例采取失业社会救助制度，占18%。此外还有的国家采取失业保险加失业救助或雇主责任制加社会救助的双重制度模式。例如芬兰和爱尔兰就是社会保险与社会救助相结合。芬兰失业社会保险的对象为雇员，失业金待遇较高。失业社会救助的对象则是17～64岁的公民（64岁为法定退休年龄），由国家提供最后的保障，其失业金救助标准低于前者。当领取失业保险金的失业者全家人均收入低于一定水平时，可以通过失业救助得到家属补助，特别是当失业保险金待遇期满之后，失业者可以转为失业救助对象。我国若推进失业救助，不宜像芬兰那样搞双重制度，在失业保险之外又搞一个失业救助制度。但我们可以在贫困救助的基础上，对失业者给予特别关注，采取一些特殊政策，帮助他们增加收入。其中一种方式是“以工代赈”，例如由政府投资进行公共项目的建设，失业者参与这些项目的劳动，以此作为提高失业待遇的条件。失业者参加这些工程，并不是作为正式的就业，而只是临时性地工作。他们按照参加劳动的时间领取报酬，由失业保险机构管理，其待遇的性质与失业金有所不同，它体现了劳动与待遇的对等，类似于工资收入，因此有助于参与者产生自立感，在失业者心理上具有积极作用。“以工代赈”的积极作用还表现在政府可以利用失业造成的劳动资源开展公共服务，一方面可以降低服务成本，另一方面也可以减少失业造成的对社会秩序的影响，因此经济效益和社会效益都较明显。但其基本条件是政府必须有一定的投入，需要有资金及物资等相应的生产要素的配套。例如大连市与中国社会科学院社会政策研究中心合作试验的“社区公共服务社”就起到类似的作用。其主要做法是，以街道为单位，将本街道低保对象当中有劳动能力者组织起来，建立社区公共服务社。社员不定期参加社区组织的活动，也参加一些公益性劳动，并从中获得一些报酬。但这样的做法在城市最低生活保障制度下出现了矛盾。按照“低保”的规定，困难家庭的补贴取决于低保标准与家庭实际收入的差额，如果社员参加公益劳动获得收入，低保补贴就应当相应减少。这样，劳动收入不能增加家庭收入，影响了社员的参与积极性。另一种选择是，社员参加公益劳动，不给劳动报酬，保持原定救助标准。然而，“低保”制度本身并没有规定受助人在公益劳动方面的义务，缺乏报酬激励，他们完全可以不参加公益劳动。因此，超越“低保”制度框架，针对失业者采取特殊政策进行救助，十分必要。政府应当大力推动“以工代赈”，特别是在社区层面开展公益劳动，要比大型建设工程更为切实可行。大型建设工程需要有较大投入，组织协调工作复杂。而社区公益劳动十分灵活，劳动地点接近失业者居住地，便于他们参与。街道应当围绕社区卫生、环境、治安、文化、体育等建设，组织失业者参加劳动，给予一定报酬。其中领取“低保”的失业者，在保持其“低保”待遇不变的前提下，也可以增加劳动报酬，以体现失业救助的特点。八继续关注下岗人员的社会保障下岗是为了配合国有企业改革而在经济结构剧烈转型时期出现的特殊失业现象。为了帮助下岗人员，政府采取了很多措施。“并轨”之后，下岗人员将陆续并入失业保险，领取两年失业保险待遇后，如果生活困难，再并入城镇低保制度。“并轨”为下岗人员提供了最后的保障，但未能完全解决他们的社会保障问题。“十一五”期间，这个问题还是不能完全忽视。从制度角度看，城镇最低生活保障是面对全体城镇居民的，无需特殊的规定，下岗人员当然地具有享受待遇的资格。然而，下岗人员与一般的困难家庭不同，甚至与一般的失业人员也不同，完全依靠现存的低保制度，可能难以适应“并轨”的需要。在这方面，可能有必要围绕下岗人员的特殊情况，对他们的最低生活做出一些行政性的特殊安排。目前这项工作还没有开展。不过，在未来的几年内，随着越来越多的下岗人员享受完三年“中心”支付的待遇和两年失业保险支付的待遇，他们的最低生活保障问题就将会提出来。“并轨”面临的另一个问题是医疗保障。我们知道，对下岗人员而言，在“中心”期间，可以享受几乎与在岗职工相同的医疗保障待遇。并入失业保险后，医疗保障待遇大大下降，再并入低保制度，就完全失去了医疗保障。目前国家正着手建立医疗救助制度，为贫困家庭提供医疗保障。这方面的工作应当与下岗人员的医疗保障结合起来，对“并轨”进入低保制度的下岗人员，在医疗救助方面，应给予一定的照顾。“并轨”还使下岗人