农专题之七：农业保护政策

专题之五农业保护政策农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第1页!主要内容一、农业保护政策的含义、理论依据与判别标准二、农业保护政策的发展与演变三、目前我国的农业保护政策农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第2页!一、农业保护政策的含义、理论依据

与判别标准（一）农业保护政策的含义指在国民经济运行过程中，政府为确保农业发挥基础作用，使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应，以便实现整个国民经济持续、协调、快速发展而采取的一系列保护与支持农业的政策措施的总和。农业保护政策主要由两方面的政策组成：1.为保护本国农业免受国际市场的冲击而采取的一系列贸易保护政策；2.为促进农业和其他产业协调发展而采取的一系列直接和间接支持农业的措施。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第3页!（2）农业的公共产品性。所谓公共产品，是指具有非排他性和非竞争性的产品。同时具有非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品，只具备其中一个特性的被称为准公共产品。

农业多功能性所提供的许多非商品产出具有不同程度的非排他性和非竞争性，即具有公共产品或准公共产品的部分特性。这部分非商品产出很难对其进行产权界定，他作为农业的溢出效应对生产者以外的其他人发生影响，即具有不同程度的非排他性。而且一定程度上，一个人对这些非商品产出的消费不会影响到其他人对他们的消费，即具有不同程度的非竞争性。农业非商品产出的公共产品性，提出了政府实施农业保护政策的必要性。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第4页!

（4）农业的不稳定性①农业受自然条件影响很大，而自然条件是变化无常的，因此农业生产也相对不稳定；农业生产本身具有周期性，并且生产周期长，生产不易调整，也会导致农业的波动。

②由于宏观经济环境的变化或不景气，对农业造成冲击。

③由于农产品的需求弹性小，难以实现农产品的市场供需均衡。

农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第5页!3.从农业的发展阶段来分析农业保护政策的产生从农业发展阶段划分来看,当前我国农业发展已经进入新阶段,但仍然存在着很多矛盾和问题。其主要特征表现为:（1）农产品“买方市场”的形成。由于农产品“买方市场”形成,从而出现了卖粮难,导致农民收入增幅也连续下降,农业保护势在必行。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第6页!3.从农业的发展阶段来分析农业保护政策的产生（3）我国农业基础和自身积累能力非常薄弱。表现在:农业的物质技术装备程度低,多数地仍停留在手工劳动阶段;农业人均资源非常贫乏,耕地面积持减少且破坏严重;生产条件和基础设施薄弱,抗御自然灾害能弱;农业科技投入不足,劳动生产率提高缓慢,农业投入、农业资都十分匮乏;农村生态和环境恶化日趋严重;农业剩余劳动滞留农村,土地要素几乎无法流动,不能形成有效的规模经营主要原因是长期以来的工农产品价格剪刀差,仅80年代,我从农业部门发生的净资源转移为年均1400亿元,是该时期政对农业部门的财政转移支付的10多倍。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第7页!4.从政治经济学的角度来说明实施农业保护政策的可能性（1）随着经济的高速发展，工业化水平的不断提高以及农民文化素质的提高，农业保护政策的需求也不断的提高。因为如果农业比较利益下降，农民收入状况恶化，农民就会组织起来采取政治行动以促进城乡公平关系的建立。而且，城乡差异太大也会引致许多社会问题。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第8页!（三）全面实施农业保护政策的判断标准1.经济结构主义观点

美国学者西蒙.库兹涅茨等的研究表明，到20世纪30年代前期，美国政府采取现代的农业保护政策时，美国经济发展所表现出来的基本特征是：农业在国内生产总值中的份额已经到12%以下，农业就业人数在社会总就业人数中的份额降至25%以下，工业与农业的产值份额比例已升至80%：20%左右。城市人口在总人口中的份额已经超过50%，人均GDP按1967年的美元价格计算已超过1800美元。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第9页!2.农业比较优势大小的观点澳大利亚学者基姆•安德森等人转变了上述学者对农业实施保护政策的经济结构主义的研究角度，利用计量经济学模型所做的定量分析表明，判别农业政策转向的最根本标准是农业比较优势的大小，也就是说，一个国家的农业保护水平的高低决定于该国的农业比较优势的大小；农业比较优势越大，其农业的保护水平就越低；反之，农业比较优势越小，农业保护水平就越高，即农业比较优势程度与农业保护水平之间存在负相关关系。农业比较优势的变化：（1）与农户的经营规模大小有关，即农户的经营规模越小，农业的比较优势也就越小。（2）与一个国家的经济发展速度有关，即一个国家的经济发展速度越快，农业的比较优势下降的也就越快。

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2.传统农业保护政策所造成的问题

（1）农业保护政策作用的相互抵消和贸易摩擦加剧。（2）农业保护政策的效率损失严重。农业保护政策的实施是为了追求公平，就必然会带来损失。对农民的支持是以牺牲本国消费者和纳税人的利益为代价的。农业保护政策的实施不仅给农产品的消费者和纳税人造成重大损失。而且由于资源的错误配置，还给国民经济造成了局部损失。（3）农产品贸易流向的扭曲，国际市场价格的疲软与波动。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第11页!（二）现代农业保护政策的改革方向与基本趋势1.农业保护政策主要目标的重要程度发生了重大变化。以价格保护为核心的农业保护政策体系虽然在提高农产品供给方面效果非常显著，但在农产品自给以后所带来的最大问题是供给过剩，为了解决农产品供给过剩问题不仅政府要增加财政支出，而且还必须采取限产措施，因而传统的农业保护政策在提高农民收入方面所起的作用十分有限。2.农业保护政策措施实现了从“黄箱”到“绿箱”的转变。3.农产品贸易自由化在加速，非关税贸易壁垒更为森严。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第12页!（一）我国农业保护政策的内容1.农作物良种补贴为更好地推广优良品种，提高粮食品质，增加粮食产量，我国于2002年开始实施良种补贴政策。良种推广补贴不仅提高了良种覆盖率，而且实现了“一补多效”，如提高了统一供种水平，提高了优质粮食的产业化水平，推动了区域化布局、规模化种植、标准化生产、市场化运作。农作物良种补贴从2006年的41.5亿元,增加到2010年的204亿元;补贴品种从2006年的4个品种扩大到2010年的10个品种。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第13页!（一）我国农业保护政策的内容3.支持提高农业技术与服务水平中央财政“十一五”期间共安排资金182.41亿元,设立农民培训经费、基层农业技术推广体系建设试点补助、测土配方施肥补助、土壤有机质提升补助、农业（包括旱作农业）技术推广经费和农业科技成果转化资金等专项,提高对农业生产的技术与服务水平,解决农业生产中先进适用技术少、推广难问题。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第14页!（一）我国农业保护政策的内容5.加强农业公共服务能力建设在全国范围内普及乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构,中央财政于2009年设立基层农业技术推广体系建设试点补助经费,2009-2010年共安排资金15.7亿元,支持1570个项目示范县进行基层农技推广体系改革和全国农技推广示范县建设,培育了一大批观念新、技术强、留得住的农业科技示范户,建设了一批农业科技试验示范基地,构建了“专家组＋技术指导员＋科技示范户＋辐射带动户”的科技成果转化应用快捷通道。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第15页!（二）我国农业保护政策存在的问题

1.农业补贴缺乏长期支持目标我国财政对农业补贴没有一个长期性部门政策目标,基本上是在特定环境下短期宏观稳定政策的一个组成部分。财政直接用于农业补贴的政策一般都是与当时中央和地方制定的农村经济政策相联系,使农业补贴成为我国各级政府制定和实施农村经济政策的配套措施。由于我国农业补贴缺乏规范性的长期目标,随意性大,造成农业支持与生产的不连贯、不统一,补贴效益较低,补贴的整体效果不理想。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第16页!（二）我国农业保护政策存在的问题3.农业补贴结构不合理主要表现在:一是财政农业支出70%左右用于人员供养及行政开支,而用于建设性的支出比重不高;二是水利建设比重较大,直接用于农业教育、农业技术推广及农业基础建设等一般农业服务补贴方面的比重较少;三是由于直接补贴政策落实成本高,我国以间接支持为主,对农民的直接收入支持有限。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第17页!（三）我国农业保护政策的完善1.健全农业投入保障制度

总体上：完善农业支持保护制度，建立健全既符合我国国情，又适应社会主义市场经济体制要求的农业投入保障制度。（1）明确各级政府在财政支农方面的职责，规范和引导地方财政的支农行为，将地方的支农行为纳入国家宏观政策调控的轨道。各级政府要坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，全面落实支持农业发展的各项政策，加大农业基础建设等生产性资金投入。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第18页!（三）我国农业保护政策的完善2.健全农业补贴制度党的十七届三中全会强调，“健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。”（1）坚持对种粮农民实行直接补贴，努力增加良种补贴范围，实行主要粮食作物普惠制。确保国家粮食安全，保证粮、奶、油等主要农产品的有效供给。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第19页!（三）我国农业保护政策的完善3.健全农产品价格保护制度(1)建立农产品收购保护价制度。价格保护的核心是维持农产品在国内市场比较高的价格，以保证农民的收入水平和生活水平。国家应制定农产品最低保护价，即干预价格。保护价格的制定要综合考虑前几年的市场价格水平、当年的生产成本、贸易条件、国际价格水平、市场需求和供给趋势等多种因素。根据我国的实际情况，农产品的保护价格要能补偿农业生产成本并略低于正常年景的利润水平。粮食收购保护价的实践范围应当包括国家原定购部分和国家专项储备部分。今后随着政府的财政收入逐步改善，农产品收购保护价的覆盖范围可以有所扩大，保护的品种也可以有所增加。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第20页!（三）我国农业保护政策的完善(3)建立农产品市场风险基金。主要用于平抑农产品价格的过渡波动，稳定价格，减少农产品经营者及生产者由于价格波动而带来的损失。市场风险基金的规模由保护价高于市场价时对农民的补贴、储备费用及其占用的利息费用等决定。基金来源包括政府财政拨款、农业银行无息或低息贷款、向社会各方征集及基金的产业化保值和增值等。风险基金由政府掌握和管理，并由国家财政担保。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第21页!（三）我国农业保护政策的完善（2）切实加强森林、草原的保护，强化湿地保护和水土流失综合治理，促进生态在我修复。强化森林资源保护力度，大力支持天然林保护、退耕还林等重大林业工程建设，为改善农业生产环境创造有利条件。（3）在健全农业生态环境补偿制度中，继续深化农业水价改革，必须建立以水权为基础，合理兼顾供需双方利益、有浮动的价格形成机制。积极推广节水灌溉，广泛使用喷灌、滴灌、集雨节灌技术，提高农业用水的利用率，保护和改善农业生态环境，进一步夯实农业农村发展基础。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第22页!（二）农业保护政策的理论依据1.解决“市场失灵”需要实施农业保护政策（1）农业的外部性。所谓外部性，是指某种经济活动能使他人得到附带的利益或使他人受到损害，而受益人或受害人无需付出相应的报酬或无法得到赔偿的现象。在没有特定政策干预和特殊制度安排的情况下，市场及价格机制没有反映或没有全面反映这一经济活动的全部成本或收益，从整个社会来看，资源配置无法达到最佳状态，从而引起社会福利的下降。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第23页!（3）农业的弱质性

①随着经济的发展，城市和非农产业的用地不断增加，地价不断上涨，土地用于非农产业的报酬远远高于农业，使农地的流失不断增加；

②由于农业的比较利益低下，使得农业中的资金和较高素质的劳动力流向非农产业，造成农业的资金短缺和高素质劳动力的缺乏，农业发展后劲不足；

③相对新兴的非农产业来说，农业劳动生产率较低；

④农业的贸易条件不断恶化，农民收入增长乏力，农民与非农业就业者的收入差距拉大。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第24页!2.“农业的基础地位”决定了必须实施农业保护政策

农业无论是作为社会之源、生存之本的基础作用，还是给国民经济各部门所做的劳动力、资本积累等贡献，都不可能因为市场经济发展和农业产值在国民经济中的份额下降而改变。我国是一个农业大国，农业的基础地位和作用比任何国家都重要。没有农业的健康发展，也就没有国民经济的健康发展，没有农业的稳定，也就没有农村的稳定，国家的稳定。这就要求在挖掘农业自身潜力的同时，加强政府对农业的扶持和保护。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第25页!3.从农业的发展阶段来分析农业保护政策的产生（2）农业在国民济中的比重持续下降,标志着农业为工业化积累资金的历史命已经结束。农业已经由封闭半封闭的自我循环系统转变为放的、与国民经济各部门联系日益紧密的系统。但如果在这新阶段放松了对农业的支持,农业的萎缩和发展滞后将不可免,根据经济学中的“木桶原理”,最终会影响其他产业的发展,进而制约整个国民经济的发展。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第26页!（4）在国际市场上,我农业的比较优势格局堪忧。近年来国内粮食成本上升很快,国粮食生产的国际竞争优势荡然无存。其他粮食的价格水平大豆、高粱、大麦等也高于国际市场价格。羊毛、棉花、油料生也不具有或即将丧失竞争力。我国农产品中具备竞争优势的有少数几个类别,如水果、水产品、肉类、蔬菜类。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第27页!（2）由于国民收入的增加和恩格尔系数的下降，城市居民的实际收入受食品价格的影响大大减少。随着人们对田园生活的向往加剧和对环境保护意识的增强，其对农业保护的高成本没有太大的反对，对经济增长过程中利益备受侵害的农民也越来越同情。（3）非农利益集团的规模和数量大大增加了，因而反对农业保护的集体行动的免费搭车者也增多了。不会有某个集团主动带头阻止农业保护政策的实施。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第28页!1.经济结构主义观点

日本从20世纪50年代后期至60年代初期开始加大了对农业的保护力度，当时日本经济发展表现出以下基本特征：农业在国内生产总值中所占的比重降至13%左右。农业就业人数占社会就业人数的比重已降至30%左右。工业与农业的产值份额比例已升至76%：24%左右。城市人口在总人口中的份额已经达到63%，人均实际国内生产总值按1986年的美元价格计算已达到2600美元。

按照这种结构主义的研究方法，国内学者通过对英国、法国、德国、日本、韩国和中国台湾等地的研究也得出大致相同的结论。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第29页!二、农业保护政策的发展与演变（一）传统农业保护政策的发展与所造成的问题1.传统农业保护政策的发展

（1）阶段：18世纪末至20世纪初，英、法、德、美等国的农业政策主要是通过立法设定较高的农产品进口关税，来保护本国农业和农民的利益。

（2）第二阶段：20世纪初至第二次世界大战前，各国为适应新的外部竞争环境，纷纷调整内外贸政策，在维持对农产品高关税政策的基础上，有些国家开始制定并实施国内农业支持政策。（3）第三阶段：第二次世界大战之后至20世纪80年代，二战后，各国经济很快得以恢复，工业和其他非农产业部门很快进入了高速发展阶段，而农业和农村发展滞缓。为扭转之一局面，各国先后制定了保护和支持农业发展的法律，并根据这些法律采取了一系列促进农业发展的政策。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第30页!2.传统农业保护政策所造成的问题（4）发达国家的农业保护政策严重损害了发展中国家的利益。20世纪80年代以前，发达国家对农业的保护，主要是制定较高的农产品保护价格，利用关税和非关税措施限制进口。80年代以后，发达国家农业贸易保护重点由“限入”转为“奖出”。发达国家农业保护政策的特点：一是通过贸易保护维持国内市场的高价格，二是以巨大的库存面向世界市场倾销剩余农产品，压低世界市场价格。农产品价格疲软与出口量减少使发展中国家外汇收入下降。而且，在某些发展中国家，食品低价格客观上刺激了人口大量增长。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第31页!三、目前我国的农业保护政策（一）我国农业保护政策的内容“十一五”期间中央财政投入1069.34亿元加大农业补贴力度、改善农业生产基础条件、提供农业生产技术服务支撑、降低农业生产成本和增强农业防灾减灾能力等，逐步形成了：支持农业生产发展资金、农业技术与服务资金、农业资源生态保护资金和农业防灾减灾资金等四类财政支农资金投入方式,并取得了显著成效。支持农业综合生产能力不断增强。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第32页!（一）我国农业保护政策的内容2.农机购置补贴

2004—2009年中央财政共投入农机购置补贴资金199.7亿元，带动地方投入71.9亿元，直接拉动农民投入购机资金约690亿元，补贴购置各类农机具583万台（套）。规模以上农机工业企业产值年均增长超过20%，产销率达98%以上，农机市场产销两旺。农机购置补贴机型从2006年的“六机”（大中型拖拉机、深松机、免耕播种机、收割机、插秧机、秸秆还田机）扩大到12大类45个小类180个品目,基本覆盖了农林牧渔业生产主要的机械设备;补贴范围从2009年起扩大到了全国所有的农牧业县（场）。购机补贴政策的实施，提高了农业装备水平，改善了农机装备结构；提升了农机作业水平，加快了农业科技进步；转变了农业发展方式，促进了农业稳定发展农民持续增收。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第33页!（一）我国农业保护政策的内容4.农村劳动力转移培训农村劳动力转移培训资金从2006年的6亿元,增加到2010年的11亿元。农村劳动力转移培训着力围绕服务“三农”提高劳动技能,并根据不同地区的实际需要,东中西部地区分别按248元/人、360元/人和410元/人进行补贴,为鼓励和扶持农民积极创业,促进拉长农业产业链,扩大农业和农村就业渠道,为现代农业发展、农村经济繁荣和新农村建设提供人才保障。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第34页!（一）我国农业保护政策的内容6.支持农业资源和生态保护为加大农业资源和农业生态保,中央财政设立了退牧还草饲料粮补助经费、草原保护治理补助资金、西藏草原生态保护奖励试点、渔业资源保护及渔民转产补助资金等专项。“十一五”期间共安排上述资金77.08亿元。经国务院批准,中央财政将投入资金134亿元,从2011年开始在内蒙古等8个西部主要草原牧区省（区）,建立草原生态保护补助奖励机制,实施禁牧补助草畜平衡奖励,落实对牧民的生产性补贴政策,实施牧草良种补贴,加大对牧区教育发展和牧民培训的支持力度,促进牧民转移就业。中央财政设立了农业生产救灾资金、农作物重大病虫害防治经费、动物防疫经费和基层动物防疫工作经费补助等专项资金。“十一五”期间共安排上述资金211.74亿元。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第35页!（二）我国农业保护政策存在的问题2.农业补贴总体水平偏低对农业支持保护是世界各国为提高农业竞争力的通行做法。美国、加拿大、日本和欧盟等发达国家都给予农业大量的补贴。我国近年来农业补贴增长较快,但总量上仍明显不足,转移支付的力度不够,与其它国家对农业的巨额补贴措施相比我国农业国内支持总量水平并不高。按照WTO口径计算,我国农业支持总量约占农业总产值的9%左右,而发达国家的约为30%~50%。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第36页!（二）我国农业保护政策存在的问题4.农业补贴法制不完善,有效监管不足

目前我国农业法律规定多集中在农业法等国家法律中,有关农业补贴法律条款的内容表述一般都比较原则或过于导向性,提倡性语言较多,现实可操作性差。法律制度体系建构不完善,部分领域存在立法空白,有关实体方面的规范和程序方面的规定还有很多欠缺等问题。我国农业财政支出实行分块管理,农业补贴政策在实施中涉及财政、农业、外经贸等部门,交易成本高,需要对各部门予以协调和监管。而我国现行农业补贴政策却缺乏有效的监管,在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障,国家财政对农业的补贴和投入往往有1/3不能及时到位或根本不能到位,被短期或长期移作他用,补贴资金流失严重。在微观上表现为政府财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。农专题之七：农业保护政策共42页，您现在浏览的是第37页