毕业论文-浅谈相对集中行政处罚权

浅谈相对集中行政处罚权摘要相对集中行政处罚权是近些年发展起来的行政执法改革措施，是依据行政处罚法的规定而实行的一项行政管理体制改革。行政处罚法第16条确立了相对集中行政处罚权制度,该项制度成为目前行政执法体制改革的重要手段之一。相对集中的行政处罚权制度是依法行政和政府机构改革中的一个重要内容.它有利于提高行政效率、保护行政相对人的合法权益.行政处罚权与行政管理权可以分离,为相对集中行政处罚权制度的建立提供了理论基础。关键词行政处罚权相对集中理论困惑现实反思OntherelativelycentralizedadministrativepunishmentAbstractRelativelycentralizedadministrativepunishmentinrecentyearsdevelopedthereformofadministrativelawenforcementmeasures,isbasedontheprovisionsoftheAdministrativePunishmentLawtoimplementanadministrativesystem.Article16oftheAdministrativePunishmentLawtoestablisharelativelycentralizedadministrativepunishmentsystem,thesystembecomeanimportantmeansofadministrativelawenforcementsystemoneoftherelativelycentralizedadministrativepunishmentaccordingtolawandsystemreformofgovernmentinstitutionsisanimportantcontent.itwillhelpimproveadministrativeefficiency,protectthelegitimateinterestsoftheexecutiverelative.administrativepunishmentandadministrativepowercanbeseparated,fortherelativelycentralizedadministrativepunishmentsystemisestablishedtoprovideatheoreticalbasis.KeywordsAdministrativeconcentrationtheoreticalconfusion引言《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国行政执法体制的创新，为我国行政执法体制的改革提供了法律依据，奠定了法律基础，是改革我国行政处罚体制、建立新的法律运行机制的重要里程碑。实行相对集中行政处罚权试点旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。行政处罚法的颁布，为这项改革措施提供了法律基础，其因此而发展迅速。但理论界、执法界对其缺少关注和探讨。第一章相对集中行政处罚权的概念及产生背景目前，我国学者对相对集中行政处罚权的概念界定是这样的：相对集中行政处罚权，是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中以后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》首先规定的。该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”1.1相对集中行政处罚权制度的产生背景国家首先确定在城市管理领域实行相对集中行政处罚，主要是因为随着城市化进程和立法步伐的加快，涉及城市管理的门类不断细分和增多，现行的法律体制越来越难以适应城市行政管理的需要和法治的要求：1.1.1政出多头，执法效率低由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域。而现行的行政执法体制是执法机构职能单一，遇到违法事件“铁路警察各管一段”，一个执法机构无法一次性作出处理。1.1.2执法队伍过多，财政负担重近二十年来，我国加快了立法的步伐，行政管理的各个领域基本实现有法可依。但由于立一个法就成立一支执法队伍的惯例，导致执法机构越来越多，加上各地在机构设置上往往上下对应，造成机构上下重叠，队伍越来越庞大，财政的负担也越来越重。1.1.3交叉执法，重复处罚现象严重由于许多地方执法机构上下对应，执法机构过多，加上某些事项权属划分不明，以致多头检查、重复处罚的现象时有发生。大盖帽满天飞，“九顶大盖帽管不住一顶破草帽”，一条马路几家管，一起违章几家罚，群众意见大，政府形象也受到了影响。1.1.4执法力量分散，基层力量不足，管理难以到位现代管理学认为，管理者的层次越高，管理的事务越宏观、抽象；管理者的层次越低，管理的事务越微观、具体。在城市管理中，基层政府的行政管理事务越来越重。各地执法人员虽然不少，但过于分散，形不成合力。1.2相对集中行政处罚权制度的构成要件根据《行政处罚法》第16条规定，相对集中行政处罚权制度应当由以下四个方面要件构成：1.2.1行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关行政处罚权是一项重要的行政权力，是政府籍以管理国家和社会的重要手段。根据《行政处罚法》规定，在我国，除行政机关和法律、法规授权的组织可以成为行政处罚主体之外，其他任何组织都不能成为行使行政处罚权的主体。《行政处罚法》第16条规定的是“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。因而集中行使行政处罚权的主体只能是国家行政机关，而不能是除此之外的任何其他组织。1.2.2集中行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得在我国，哪一类、哪一级行政机关行使哪一些职权是由法律明文规定的。相对集中行政处罚权涉及到法定职能的重新调整和配置，必然要有严格的法律依据和程序规制。否则，行使相对集中行政处罚权的机关就无从取得行政处罚权。《行政处罚法》第16条对相对集中行政处罚权的法律途径和程序作了明确的规定，即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。此处的“决定”就是一种法律程序。一个行政机关只有通过有权机关的“决定”，才有可能取得相关行政机关的行政处罚权，从而实现行政处罚权的集中。1.2.3只能是相对集中，而非绝对集中新华词典解释“相对”这个词“是属于哲学范畴，与绝对相对，是有条件的、暂时的、有限的”。正确理解“相对集中”的内涵，务必要搞清什么是当前城市管理中“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民”的问题。笔者认为，这类问题无非是无证商贩随意摆摊设点、车辆乱停乱放、随意张贴小广告、支棚搭架、乱吐乱扔乱倒、乱搭乱建等等，是管也管不尽的城市问题的疑难杂症，是常见病、多发病。解决上述这些问题并非没有行政主管部门，而是因为主管部门太多，或者是人手少，或者是无经济效益，或者是认为“这是小问题”，而不愿管、不想管。1.2.4集中的只是行政处罚权根据行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权、收费权、处罚权、监督权、指导权、强制权等。“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是行政处罚权的集中，而非行政许可权、收费权等其他行政管理权的集中。第二章相对集中行政处罚权制度的理论困惑2.1相对集中行政处罚权违背了职权法定原则在我国，行政机关职权必须由法律规定，且行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这就是行政法上的职权法定原则。根据行政法学理论，宪法和组织法将行政管理权赋予了各级人民政府，如何配置各部门的职权，是各级政府的权力。但是，政府各职能部门的职权一经确定，就应各司其职，非经法定程序，不能随意将一个部门的职权交给其他部门去行使。否则，就违背了职权法定原则。2.1.1相对集中行政处罚权违反了法律法规的规定如国务院法制办的试点复函以及国办发[2000]63号、国发[2002]17号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关。而《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第40条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。2.1.2相对集中行政处罚权违反了行政职权不可转让原理传统的观点认为行政主体的职权既是不可以处分的，又是不可以转让的。“行政职权是行政权的具体化，属于权力的范畴，因此不可自由处分。没有法律依据并经法定程序，行政主体不能增加、减少、放弃或转让行政职权。”相对集中行政处罚权是对传统行政法学原理中职权不可转让的否定。集中行使行政处罚权的机关本身不是某一法定的行政机关，但却履行着若干机关的职能，是若干职权的一种集合，对于享有某一职权的原机关来讲它们之间就是一种权力转让关系。但集中行使行政处罚权的机关的依法成立不能说明此种转让就是依法转让。因为，法律规范对行政主体的职权转让是有非常严格之要求的。它必须是法律明文规定下的转让，不仅明确规定了转让的范围而且还规定了转让的程序。如国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关或其他职能部门就是典型的依法转让。而相对集中行政处罚权却并不是如此操作的。2.1.3集中行使行政处罚权的行政机关非完整意义上的行政主体行政法意义上的行政主体，是享有独立的、完整的行政职权的机关或者组织。职权是否独立是判断行政主体资格的关键。为此，学者们认为行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。该定义表明，行政主体的职权具有强烈的独立性，不能与其他任何机关或组织分享。该独立性来自于法律、法规的规定。即，行政职权是已经规定好了并属于某一行政主体所享有。而集中行使行政处罚权的行政机关在行使权力和处理社会事务时，并没有法律上的明确依据。因此它不能算是完整意义上的行政主体。2.1.4单纯集中行政处罚权不符合行政权运用规律世界上没有哪个国家设置了只行使处罚权的行政机关。因此，相对集中行政处罚权制度目前尚属我国独创。笔者认为，单纯集中行政处罚权的做法，显然不符合行政权的运用规律。因为“在解决各自的合理性前提下，将行政管理权与行政处罚权统一起来是有好处的。应授予行政管理权以处罚权，但同时强调在一个机关内部，这两项权力应相对分离，这样有利于提高‘两权’的效率，又可能形成相互制约，提高各自的合法性”。2.2相对集中行政处罚权违背了法律优先原则法律优先，或称法律优位。它包括两层涵义：第一，在已有法律规定的情况下，其他任何法律规范都不得与法律抵触；第二，在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，其他法律规范的规定必须服从法律。而且制定涉及公民、法人或其他组织人身权、财产权的规范必须要有法律授权。《行政处罚法》第16条并没有授权国务院制定相对集中行政处罚权的行为规则。立法机关以外的其他机关改变法律的规定，显然不合法理。2.3相对集中行政处罚权违背了法律保留原则所谓法律保留原则，是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。法律保留原则保证了全国人民代表大会对国家最重大问题的绝对决策权的控制，保证了国家的发展方向和人民权利。根据《立法法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。为此，中央层面的相对集中行政处罚权规则应当由全国人民代表大会或其常务委员会制定。理由是：⑴相对集中行政处罚权涉及行政权的结构调整问题⑵相对集中行政处罚权涉及行政管理模式的转化问题。2.4相对集中行政处罚权违背了法制统一原则法制统一是现代法治国家的基本要求，无论是实行联邦制的国家，还是实行单一制的国家都几乎毫无例外地强调这一点。1789年法国《人和公民权宣言》第6条规定：“法律是公共意志的表现。全国人民都有权亲身经由其代表参与法律的制定。法律对于所有的人，无论是施行保护还是处罚都是一样的。在法律面前，所有公民都是平等的，故他们都能平等地按其能力担任一切官职、公共职位和职务，除德行和才能上差别外不得有其他差别。”第三章相对集中行政处罚权制度的现实反思3.1相对集中行政处罚权付诸实施的依据国务院批准有关城市进行相对集中行政处罚权试点，是由国务院法制办具体承办的。其运作程序为：试点城市（或直辖市所辖区）向省、自治区、直辖市人民政府请求相对集中有关行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府同意后由政府办公厅向国务院法制办函请批准；国务院法制办予以函复；省、自治区、直辖市人民政府办公厅以文件形式向试点城市人民政府通知试点的范围、具体职责和要求等。笔者认为，由国务院法制办以复函形式批准相对集中行政处罚权试点，无论内容上还是程序上都存在一些不妥之处。由国务院法制办以复函的形式行使试点决定权既不严肃，又有越权之嫌。3.2相对集中行政处罚权的试点并没有取得实质效果实践中的相对集中行政处罚权大多是在保留原行政机关的前提下，将原行政机关的部分或全部处罚权交给其他行政部门行使，原行政机关继续存在。而且，现行法律、法规都是将行政处罚直接授予具体的行政机关，这样就形成多个部门都有处罚权的情况，处罚机构不但没有减少，反而还有增加。不仅没有改变“大盖帽”满天飞的现象，反而使人觉得“大盖帽”无处不飞。如工商部门对无证商贩的行政处罚权、公安交通部门对侵占道路行为的行政处罚权集中后，这些部门依然要行使其它的行政处罚权，仍旧要有一支执法队伍。“3.3行政处罚权的相对集中，给行政管理带来了许多负面影响国发[2002]17号文件中明确集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政。但由于各地、各部门在执行上的差异和操作上的随意性，使得有些地方的执法队伍经费根本无法保证，队员的待遇相较于其他部门同职级的人员处于较低水平。结论作为我国行