中国的防震减灾政策和规划

中国的防震减灾政策和规划

一引言广阔的地域、复杂的气候和地理条件使中国成为世界上最易遭受各种自然灾害的国家之一。特别是近年来，由于资源的集约，环境和生态系统的紧张，中国频繁发生复杂和严重的自然灾害。中国的自然灾害有种类多、发生频率高、分布地域广和造成损失大的特点。这些特点给国家和地方的防灾减灾工作带来了巨大的挑战。从1949年新中国成立以来，政府就非常重视灾害管理工作，一直以来都把防灾减灾作为社会安全和经济强大的核心条件。中国从1989年开始回应联合国提出的“国际减灾十年”，随后以《2005—2015年兵库行动框架》为指导，开展防灾减灾工作。这一努力起到了降低因灾死亡率的作用，特别是在最近的几次地震中，比如云南鲁甸地震（Dominellietal.，参见本书第四章）。25年来，中国已然成为国际防灾减灾行动的主导国家之一［InternationalStrategyofDisasterReduction（ISDR）andNationalCommissionofDisasterReduction（NCDR），2015］。本章首先对中国防灾减灾工作的政治背景和政策进行简要回顾，进而分析中国国家层面和地方层面的防震减灾政策、规划和指导方针，并在结论中指明了未来防震减灾工作面临的一些挑战。二中国防灾减灾工作概况（一）综合减灾在过去的25年里，中国在灾害预防、减灾系统、体制和法制建设中始终坚持“综合减灾”的理念。这一理念的关键在于提升综合防灾减灾能力，并推进部门和区域间的协调与合作（ISDRandNCDR，2015）。这一时期，中国逐渐经历了三个阶段的转变，即：①从单一减灾到综合减灾；②从以救援为导向到救援与减灾相结合；③从减轻灾害到进行灾害预防。（二）我国的防灾减灾组织体系我国防灾减灾组织体系是按照灾种划分的，每个灾种或几个相关的灾种分别由某个或某几个部门来负责。灾害的监测、预警、指挥调度、救援、灾后恢复等不同阶段的工作也分别由不同的部门承担，形成了分灾种、分部门的防灾减灾管理体制。例如，针对洪水和地震，分别设立了隶属于国务院的国家防汛抗旱总指挥部和国家抗震救灾指挥部等不同指挥部，同时针对灾害救援工作还设立了国家减灾委员会（见图2-1）。然而，这些指挥部办公室却分别设在水利部、国家地震局和民政部等不同的部委，其日常业务工作则由不同部委承担。这些指挥机构又分别由其他众多平级部委单位组成。图2-1我国防灾减灾相关机构组织示意为了综合应对各种自然灾害并协调减灾工作，中央政府在1989年成立了“中国国际减灾十年委员会”，主要由国务院领导组成。2000年10月，“中国国际减灾十年委员会”被重新命名为“中国国际减灾委员会”，后于2005年4月2日更名为“国家减灾委员会”。它的主要任务是：研究和制定防灾减灾工作的指导原则、政策与规划；协调主要防灾减灾活动；指导地方的防灾减灾工作；促进国际交流与合作。三国家防灾减灾规划近几十年来，中国颁布并实施了数个里程碑式的法律和规划，从而塑造并具体化了中国防灾减灾工作的开展。（一）《中国21世纪议程》1994年3月，国务院颁布了《中国21世纪议程》。该议程强调了减灾对于可持续发展的重要性，也就是说，减灾是国家可持续发展和提高人民生活质量的基础。该议程的条款涵盖了提高自然灾害管理水平、促进灾害预防和减灾系统的发展，以及减少致灾或加速自然灾害的人为因素等方面内容。（二）《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》1998年4月，国务院颁布并实施了《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》。这一方案提出了指导方针、主要目标、任务、国家防灾减灾措施和行动，并强调了减灾对于经济发展的重要性以及灾害管理工程对于灾害预防的关键作用。这一规划确定了数个国家级减灾目标：“减轻灾害对中国经济和社会发展的影响，显著减少灾害造成的经济损失，大幅减少死亡人数，建立一系列对社会经济发展起决定性作用的减灾管理工程，综合实施科学与技术成果，增强意识和储备知识，并完成减灾工作机制。”这一规划的实施使得大量国家级减灾工程得到发展。例如，气象、海洋、水文、地质、地震、农作物病虫害、森林防火和森林病虫害等方面的灾害监测与预警系统建设得到了进一步加强。（三）《国家综合减灾“十一五”规划》2007年8月，《国家综合减灾“十一五”规划》发布。这项规划确立了国家综合减灾的基本原则：（1）政府主导、分级管理、社会参与；（2）以防为主，防抗救相结合；（3）各负其责，区域和部门协作减灾；（4）减轻灾害风险与经济社会可持续发展相协调。这项规划清楚地阐明了2006～2010年我国防减灾工作的主要任务，包括：（1）加强自然灾害风险隐患和信息管理能力建设；（2）加强自然灾害监测预警预报能力建设；（3）加强自然灾害综合防范防御能力建设；（4）加强自然灾害应急救援能力建设；（5）加强巨灾综合应对能力建设；（6）加强城乡社区减灾能力建设；（7）加强减灾科技支撑能力建设；（8）加强减灾科普宣传教育能力建设。（四）《国家综合防灾减灾规划（2011～2015）》2011年，民政部发布了《国家综合防灾减灾规划（2011～2015）》。该规划提出8个具体目标：（1）基本摸清全国重点区域自然灾害风险情况；（2）自然灾害造成的死亡人数在同等致灾强度下较“十一五”时期明显下降；（3）将防灾减灾工作纳入各级国民经济和社会发展规划；（4）自然灾害发生12个小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助；（5）全民防灾减灾意识明显增强；（6）全国防灾减灾人才队伍规模不断扩大；（7）创建5000个“全国综合减灾示范社区”，每个城乡基层社区至少有1名灾害信息员；（8）防灾减灾体制进一步完善。四社区为本的防灾减灾工作防灾减灾工作的通常模式是“自上而下”（top-down）的，即由政府部门主导制定并执行相关的政策和规划。而社区为本的防灾减灾工作则是“自下而上”（bottom-up）的，主要由民间组织和社区居民来参与制定和实施相关防减灾计划。我国社区为本的防灾减灾工作长期以来一直关注的是灾后的紧急救援。然而，持续的研究和实践使得这一体制逐渐覆盖到风险减轻、应急准备、反应和恢复等不同阶段（Zhangetal.，2013）。比如，为了提升中国的社区灾害管理能力，相关部门和组织推动了一系列规划的制定和实施，包括综合防灾减灾示范社区规划、安全社区规划、文明社区规划、绿色社区规划以及和谐社区规划（民政部国家减灾中心，2009）。在这些规划的实施期间，不同的利益相关者，包括政府官员、学者，特别是社区成员，已经开始认识到脆弱性评估与社区灾害抗逆力的概念以及综合减灾的理念（Yietal.，2012；Shietal.，2007）。2007年，民政部发布了《全国综合减灾示范社区标准》（以下简称《标准》），又于2010年发布了标准修订版。《标准》规定，全国综合减灾示范社区的基本条件包括：（1）社区居民对社区综合减灾状况满意率大于70%；（2）社区近3年内没有发生因灾造成的较大事故；（3）具有符合社区特点的综合灾害应急救助预案并经常开展演练活动。省级地方政府响应国家政策，也推出了当地相应的减灾示范社区标准。例如，2014年，陕西省发布了《陕西省综合减灾示范社区创建标准》，其中提出了示范社区需要达到的六个基本条件：（1）社区内有固定的防灾减灾宣传教育场所；（2）社区居民社区综合减灾参与率大于50%，对社区减灾状况满意率大于80%；（3）社区近3年内没有发生自然灾害应急救援、生活救助、恢复重建等方面的较大责任事故；（4）具有符合社区特点的灾害救助应急预案；（5）符合“国家地震安全示范社区”标准；（6）符合“和谐社区”标准。综合减灾示范社区项目由省级地方政府具体实施和指导。例如，在陕西省，省民政厅、省国土资源厅、省地震局和省气象局负责指导开展各类灾害风险排查工作，明确社区易发灾害种类、时间、特征和主要危害，绘制社区灾害风险地图，标示灾害风险类型、风险点或风险区域分布情况，并制定风险防范和治理措施。民政部门要指导建立脆弱人群清单，明确脆弱人群结对帮扶名单（脆弱人群包括社区内70岁及以上老人、14岁及以下儿童、残疾人、重症患者、孕产妇等）。同时，陕西省也动员社会力量参与社区减灾活动。《标准》鼓励社区构建灾害社会工作服务平台，建立防灾减灾社会工作服务队伍，承担社区综合减灾建设的有关工作，如宣传教育、义务培训、心理疏导等工作，配备必要的装备，并定期开展训练。同时，社会工作服务队伍要根据各自特长进行分类登记管理。在类似政策和计划的实施下，社区在防灾减灾工作中有了更多的准备和参与，配备了有效的灾害预警系统，学校和医院也变得更加安全。国家还投资建设了具有更强抗震能力的基础设施，并改善了水道管理系统降低洪水灾害。在“十一五”规划期间，民政部评选了1562个全国综合减灾示范社区（Zhangetal.，2013）。到2013年底，已经建立了5408个综合减灾示范社区[1]，显著增强了城市和农村地区的社区防灾减灾能力。然而，防灾减灾的公众意识仍有待提高（Yietal.，2012）。虽然近年来，有关防灾减灾的课程已经被纳入小学和中学教育中，但对于实践的关注仍然不足。另外，对灾害和风险知识的宣传也不够，导致普通居民通常缺乏有关当地灾害风险的相关知识。五中国的防震减灾地震是对人类生命安全危害最大的自然灾害之一，而中国也是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一。中国占全球陆地面积的7%，但20世纪全球大陆35%的7.0级以上地震发生在中国。在这些地震中，1966年3月8日的邢台地震（M=6.8），1975年2月4日的海城地震（M=7.3），1976年7月28日的唐山地震（M=7.8），以及1976年8月16日的松潘地震（M=7.2），都受到中国政府的极大关注。这些灾难同时也推动了由政府领导、受法律制约的地震预测工作在全国的迅速开展。然而，灾难性的1976年唐山大地震爆发后，中国政府逐渐把关注点从地震预测转移到了地震风险减轻上（ChenandWang，2010）。21世纪以来，中国大陆已经发生了数次灾难性的大地震，包括2008年汶川地震（M=8.0），2010年玉树地震（M=7.1），2013年芦山地震（M=7.0），以及2014年鲁甸地震（M=6.5）。其中汶川地震被认定为1949年新中国成立以来破坏性最强的地震。政府也因此进一步推动了地震防灾减灾工作（ISDR&NCDR，2015）。1956年3～6月，国务院召开了全国科学技术规划会议，并于当年6月编制完成了《中华人民共和国科学技术长远规划》，其中将“中国地震活动性及其灾害防御的研究”列为第33项中心课题。这是我国的防震减灾工作第一次被列入国家级的规划。1958～1978年，也就是我国第二个五年计划到第五个五年计划的20年间，我国的防震减灾事业受1966年邢台地震的触动，得到了国家的进一步重视，在周恩来总理的直接领导下，先后成立了中央地震工作小组和国家地震局，逐步使我国的防震减灾工作组织走向系统化。前中国地震局局长陈章立在1996年我国防震减灾工作30年纪念暨表彰大会上指出，地震工作的目的是最大限度地减轻地震灾害，而要达到这一目的，仅仅靠地震预报一个方面的工作是远远不够的。中国明确了防震减灾工作的思路，即以预防为主，在地震监测、预报的基础上，强化震灾预防、地震应急和救灾与重建等各个环节的工作，通过综合防御来减轻地震灾害。“五五”至“九五”期间，中国地震局先后制定了《1986～1990年地震重点工作发展规划纲要》、《国家地震局十年规划基本思路和“八五”计划要点》和《中国防震减灾“九五”计划和2010年远景目标纲要》。这三个中长期规划均体现了上述战略转变的要求。《中国防震减灾“九五”计划和2010年远景目标纲要》的指导思想明确提出，坚持“预防为主，防救结合，综合减灾”的方针。（一）《中华人民共和国防震减灾法》“九五”期间，为把我国防震减灾事业这种战略性的转变通过法律形式确定下来，国务院组织起草了《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》），并于1997年12月，经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过；2008年12月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订。国家中长期规划工作经历法治化探索的同时，《防震减灾法》对国家和地方各级防震减灾规划进行了规定，为国家防震减灾规划体系的建设奠定了法律基础。《防震减灾法》开端即阐明，该法律是为了防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展而制定的。它清楚地说明，我国的防震减灾工作实行“预防为主、防御与救助相结合”的方针。在国务院的领导下，国务院地震工作主管部门和国务院经济综合宏观调控、建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防，并鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。另外，该法律阐明了各级人民政府在组织开展防震减灾知识宣传教育工作中的领导作用，从而增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力。然而，Yi等（2012）批判了现行的“单一”灾害预防机制，也就是说，虽然有一系列针对灾害预防和减灾的法律与规定，但这些法律和规定无法代替一部保障国家防灾减灾工作的基本法律。同时，虽然国家鼓励非政府组织（NGO）和志愿者参与灾害预防和减灾工作，但目前还没有建立一部保证其工作有效性的法律机制。《防震减灾法》一共分为九章，包括：（1）总则；（2）防震减灾规划；（3）地震监测预报；（4）地震灾害预防；（5）地震应急救援；（6）地震灾后过渡性安置和恢复重建；（7）监督管理；（8）法律责任；（9）附则。（二）防震减灾规划指导方针《防震减灾法》提供了一系列有关如何准备防震减灾规划的指导方针。第一，国务院地震工作主管部门会同国务院有关部门组织编制国家防震减灾规划，报国务院批准后组织实施。第二，编制防震减灾规划，应当充分考虑人民生命和财产安全及经济社会发展和资源环境保护等需要。第三，防震减灾规划的内容应当包括：震情形势和防震减灾总体目标，地震监测台网建设布局，地震灾害预防措施，地震应急救援措施，以及防震减灾技术、信息、资金、物资等保障措施。第四，防震减灾规划一经批准公布，应当严格执行；因震情形势变化和经济社会发展的需要要求修改的，应当按照原审批程序报送审批。（三）《国家防震减灾规划（2006～2020年）》根据《中华人民共和国防震减灾法》以及国家关于加强防震减灾工作的有关要求，并与《中华人民共和国减灾规划（1998～2010年）》（国发〔1998〕13号）相衔接，制定了《国家防震减灾规划》，规划期为2006～2020年，“十一五”期间为重点。（1）指导思想以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，把人民群众的生命安全放在首位。坚持防震减灾同经济建设一起抓，实行预防为主、防御与救助相结合的方针。切实加强地震监测预报、震灾预防和紧急救援三大工作体系建设。以政府为主导，依靠科技、依靠法制、依靠全社会力量，不断提高防震减灾综合能力，为维护国家公共安全、构建和谐社会和维持可持续发展提供可靠的保障。（2）主要任务2006～2020年我国防震减灾的主要任务是：加强监测基础设施建设，提高地震预测水平；加强基础信息调查，有重点地提高大中城市、重大生命线工程和重点监视防御区农村的地震灾害防御能力；完善突发地震事件处置机制，提高各级政府应急处置能力，以及全面提升社会公众防震减灾素质。2008年7月30日，中华人民共和国住房和城乡建设部批准并颁布了《建筑工程抗震设防分类标准》。该标准的制定是为了明确建筑工程抗震设计的设防类别和相应的抗震设防标准，以有效地减轻地震灾害。基于对汶川地震的调查研究，这一修订版的抗震设防分类标准特别加强了对未成年人在地震等突发事件中的保护；扩大了划入人员密集建筑的范围，提高了医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商城、交通枢纽等人员密集的公共服务设施的抗震能力；强化了对地震避难场所建筑、电子信息中心建筑的要求等。为更好地贯彻和落实《国家防震减灾规划（2006～2020年）》，中国地震局于2006年12月底印发了《中国地震局“十一五”事业发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》突出强调了我国防震减灾工作的社会管理与公共服务。“十一五”期间，在各级人民政府的领导下，全国有28个省（区、市）、253个市（县）发布了本行政区防震减灾规划。国家、省、市县三级防震减灾规划体系初步建立。（四）《国家“十二五”防震减灾规划体系》中国地震局研究并制定了《国家“十二五”防震减灾规划体系》，该规划体系由九部具体的规划组成，分别是：（1）防震减灾信息化规划；（2）防震减灾宣传规划；（3）防震减灾社会管理与公共服务规划；（4）